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建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的理論與對策
論文關(guān)鍵詞:養(yǎng)老;保障;制度
論文摘要:目前我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎(chǔ)從根本上發(fā)生了動(dòng)搖。從長遠(yuǎn)看，只有建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，才能徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的客觀約束
在我國漫長的社會(huì)中，家庭養(yǎng)老一直是主要的養(yǎng)老形式。這是由農(nóng)業(yè)社會(huì)老年人在家庭中的地位和權(quán)威決定的，屬于幾千年來自給的組成部分，也是東方傳統(tǒng)觀念的表現(xiàn)。新中國成立后，國家對城市職工實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保障，而農(nóng)村養(yǎng)老仍然主要依賴家庭，只有無子女的老年人才由社會(huì)負(fù)責(zé)養(yǎng)老。之所以如此，除受傳統(tǒng)因素影響外，主要因?yàn)槲覈鴮?shí)行以城市為中心的非均衡，在國家財(cái)力有限的情況下，只能優(yōu)先保障城市的社會(huì)福利。由于過去農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平普遍較低，加上集體經(jīng)濟(jì)起到一定的保障作用，家庭養(yǎng)老保障得以維持下來。然而近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和化進(jìn)程的加快，農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障受到越來越強(qiáng)烈的沖擊，其功能日愈弱化，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平不但沒有隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到應(yīng)有的提高，反而出現(xiàn)下降趨勢，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為嚴(yán)重。農(nóng)村養(yǎng)老保障問題已引起全社會(huì)的關(guān)注。農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障面臨的困境有其客觀必然性，制約農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障發(fā)展的因素主要是:
1.農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，使家庭養(yǎng)老喪失了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。按照國際通用的定義，家庭是人們基于婚姻、血緣或收養(yǎng)關(guān)系形成的社會(huì)生產(chǎn)基本單位，是具有持久穩(wěn)定性的社會(huì)組織。傳統(tǒng)的家庭模式大都是“三代同堂”或“四代同堂”的大家庭，它們承擔(dān)著家庭成員的一切生產(chǎn)生活責(zé)任。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是生產(chǎn)的社會(huì)化，家庭的社會(huì)功能逐漸被分離出來，由國家和社會(huì)分擔(dān)，而只保留一些基本的功能，如撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、等。同時(shí)由于人們的思想價(jià)值觀念的不斷更新，青年人的獨(dú)立性增強(qiáng)以及生產(chǎn)生活節(jié)奏的加快等，相對降低了家庭的內(nèi)聚力，使大家庭不斷地趨于解體，核心家庭逐漸處于主導(dǎo)地位，老年家庭和殘缺家庭越來越多。這種變化趨勢不僅局限于城市，隨著農(nóng)村生產(chǎn)社會(huì)化和工業(yè)化的推進(jìn)，也逐漸影響到農(nóng)村。據(jù)資料顯示，我國農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小，1990年平均每戶4.8人，2000年降到4.2人。與此同時(shí)，老年人家庭卻不斷增多。據(jù)1995年對60歲以上老年人口抽樣資料，我國不超過3人的老年人家庭，農(nóng)村占19.69%。而目前最新調(diào)查結(jié)果表明，有些農(nóng)村地區(qū)老年人家庭已接近半數(shù)�？梢灶A(yù)見，隨著計(jì)劃生育政策的顯效，農(nóng)村家庭規(guī)模會(huì)進(jìn)一步縮小，老年人家庭的比例還會(huì)上升。家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)的改變，使家庭供養(yǎng)資源減少，供養(yǎng)力下降，加上有些子女養(yǎng)老意識淡化等，大大削弱了家庭養(yǎng)老的功能，很大程度上瓦解了其存在的基礎(chǔ)。
2.農(nóng)村人口老齡化使家庭養(yǎng)老保障不堪重負(fù)。目前我國已進(jìn)人老齡化社會(huì)，60歲以上的老年人口超過總?cè)丝诘?0%，約為1.3億人;預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到2.31億，占總?cè)丝诘?6.0%;2050年將進(jìn)一步達(dá)到4.12億，占總?cè)丝诘?6.1%。人口老齡化意味著勞動(dòng)年齡人口的減少，老年供養(yǎng)系數(shù)增大，這不可避免地影響到經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展，并帶來其它一系列復(fù)雜的社會(huì)問題。我國農(nóng)村老年人口是全國老年人口的主體(目前占70%以上)，約有9000萬人，其在農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤殉^城市，一些地區(qū)“老年村”正在形成。隨著青壯年勞動(dòng)力向城市大量遷移，農(nóng)村人口老齡化趨勢還將進(jìn)一步加快。因此與城市相比，農(nóng)村人口老齡化形勢更為嚴(yán)峻。這不僅給農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大壓力，更進(jìn)一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老保障的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在中國農(nóng)村平均每8個(gè)勞動(dòng)力供養(yǎng)一個(gè)老人，到2050年，每2.5個(gè)勞動(dòng)力就要供養(yǎng)一個(gè)老人。這只能使老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和生活照料難以保障，最終必然降低老年人的生存質(zhì)量，并激化家庭和社會(huì)矛盾，影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3.土地的社會(huì)保障功能弱化，削弱了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1978年以后，實(shí)行了土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民真正分享了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余，為農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)及保障功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。但由于種種因素制約，目前農(nóng)村養(yǎng)老已難于完全依賴土地保障:首先，現(xiàn)有的土地制度把人口作為分配土地權(quán)利的依據(jù)，幾乎隨時(shí)面臨重新調(diào)整的壓力，而周期性地進(jìn)行土地調(diào)整，嚴(yán)重?fù)p害了土地使用權(quán)的穩(wěn)定。其次，隨著人口的增加，人均耕地面積越來越少，而農(nóng)產(chǎn)品不斷上升，產(chǎn)品銷價(jià)不斷下降，使土地收人呈減少趨勢，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受自然災(zāi)害影響，土地的收人具有很大的不確定性，因此，僅僅依靠土地，根本無法滿足老年生活的基本需要。再次，土地不同于養(yǎng)老金，它需要通過勞動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，老年人由于年老體弱只能找人代耕，而隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，這種方式有時(shí)會(huì)遇到困難。由于土地作為家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本身存的這些缺陷，加上·其作用發(fā)揮受到一定限制，因此很難起到養(yǎng)老保障的主要作用。
二、建立養(yǎng)老保障制度的理論分析
從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的根本途徑。
有人認(rèn)為在我國農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保障的時(shí)機(jī)還不成熟，理由是根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村社會(huì)保障大都是在進(jìn)人化成熟時(shí)期才開始普遍建立起來的，實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障是工業(yè)剩余反哺高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)者中建立，然后才擴(kuò)展到全體農(nóng)民。而我國現(xiàn)在處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)剩余還沒有達(dá)到足夠反哺農(nóng)業(yè)的程度。這種觀點(diǎn)雖不無道理，然則值得商榷。雖然發(fā)展水平在社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展中起到基礎(chǔ)作用，但有研究表明，各國社會(huì)保障制度的建立并沒有“統(tǒng)一”的經(jīng)濟(jì)條件要求，更沒有“統(tǒng)一”的模式，只要具備了一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，每個(gè)國家和地區(qū)均可以建立與之相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度。從我國目前整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，改革開放20多年我國經(jīng)濟(jì)總量增長很快，國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP )已居世界第六位，綜合國力已初步具備承擔(dān)公民最基本社會(huì)保障的能力。而且我國國情也與發(fā)達(dá)國家不同，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民明顯比城市普通居民富有，他們不但擁有所耕種的全部或部分土地，而且擁有相當(dāng)可觀的牲畜和農(nóng)業(yè)。我國的情況則相反，小規(guī)模的家庭經(jīng)營使農(nóng)民收人十分有限，許多家庭沒有能力購買大型生產(chǎn)資料，有些連維持溫飽都很困難，因此更需要社會(huì)保障制度的支持。而且，我國現(xiàn)行的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式并不是必然的合理的選擇，而是城鄉(xiāng)差別的產(chǎn)物，也是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的具體體現(xiàn)。在探化改革的今天，繼續(xù)讓農(nóng)村居民采用傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障方式，不僅不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也違背了社會(huì)公平的原則，如果考慮到建國以來農(nóng)業(yè)對工業(yè)乃至對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的巨大代價(jià)，更應(yīng)加快農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程。
當(dāng)然，作為社會(huì)保障的組成部分，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建立需要一個(gè)過程，不可能一踐而就。在今后一段時(shí)期內(nèi)，現(xiàn)實(shí)可行的做法是實(shí)行家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，但從思想上必須明確，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障最終要走以社會(huì)保障為主的道路，這是不容置疑的。因此，應(yīng)努力創(chuàng)造條件，積極推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。這就是黨的十六大報(bào)告所指出的，應(yīng)在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”。
三、建立我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的對策
我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年基本醫(yī)療保險(xiǎn)、老年服務(wù)事業(yè)等在內(nèi)的養(yǎng)老保障制度體系，它是農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)與核心內(nèi)容。構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障制度，目前應(yīng)從以下方面人手:
1.建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老保障的主體與核心。我國從1991年開始進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取以個(gè)人繳費(fèi)為主、國家政策支持、集體適當(dāng)資助的形式，實(shí)行基金積累的個(gè)人賬戶模式。但由于個(gè)人繳費(fèi)一般占繳費(fèi)總額的50%以上，比例過高，集體資助存在很大的不確定因素，而國家投人又不到位，因此，這種做法不僅不符合我國農(nóng)村的實(shí)際，也違背了社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)節(jié)社會(huì)分配、促進(jìn)社會(huì)公平的宗旨。目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅僅解決了溫飽問題，即使個(gè)人能夠繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，很多地區(qū)由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱也沒有能力支付或只是象征性地進(jìn)行一些資助，不能達(dá)到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的。而且更主要的是，作為社會(huì)福利的重要組成部分，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于一種社會(huì)行為，本質(zhì)上不同于商業(yè)保險(xiǎn)，其繳費(fèi)至少一部分應(yīng)來源于國家。正因?yàn)槿绱�，現(xiàn)行的以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一直沒能推廣，已開展的一些地區(qū)目前也陷入停頓狀態(tài)。在這種情況下，有必要對現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重新進(jìn)行調(diào)整，以充分體現(xiàn)其社會(huì)性特征。具體辦法應(yīng)是適當(dāng)降低個(gè)人繳費(fèi)比例，相應(yīng)提高集體資助比例，而且國家應(yīng)給予一定的財(cái)政支持而不光是政策支持。同時(shí)，考慮到小農(nóng)意識的封閉性，農(nóng)民自身的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識較差，為此必須擴(kuò)大宣傳，積極鼓勵(lì)子女為父母繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。只要社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能真正適合農(nóng)村實(shí)際，并體現(xiàn)公平合理原則，就能得到全面推廣，從而成為農(nóng)村老年人最穩(wěn)定可靠的生活保障。
2.盡快建立老年基本醫(yī)療制度。實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)”是養(yǎng)老保障建設(shè)的目標(biāo)之一，也是保障的重要內(nèi)容。與中青年相比，老年人對醫(yī)療的需要更為迫切。新中國成立后，在尚不發(fā)達(dá)的情況下建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，解決了農(nóng)民的基本醫(yī)療需要，提高了農(nóng)村的平均期望壽命。然而實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，由于集體統(tǒng)一經(jīng)營的層次受到削弱，農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐漸解體，許多農(nóng)民失去了基本醫(yī)療保障，無錢看病和因病致貧在一些地區(qū)并不少見。特別是一些農(nóng)村的老年人，本來就缺乏經(jīng)濟(jì)來源和積蓄，沉重的醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)有時(shí)會(huì)使他們的家庭經(jīng)濟(jì)陷人困境，甚至債臺高筑，嚴(yán)重影響其生存質(zhì)量。因此建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，當(dāng)務(wù)之急是盡快發(fā)展老年基本醫(yī)療保險(xiǎn)，特別是大病統(tǒng)籌等，減輕老年人的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，提高他們的健康保障水平。為確保老年基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施，在建立老年基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的同時(shí)，國家應(yīng)逐步增加對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投人，提高鄉(xiāng)級衛(wèi)生院的水平，普及村級衛(wèi)生所，努力改善醫(yī)療條件，大量培訓(xùn)農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員，并建立城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)技術(shù)協(xié)作制度，盡量縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平差距，真正做到使農(nóng)村老年人小病不出門、大病有保障。
3.大力發(fā)展農(nóng)村老年福利事業(yè)。老年福利事業(yè)是建立社會(huì)養(yǎng)老保障體系的重要內(nèi)容和必要條件之一。發(fā)展老年福利事業(yè)最主要的是加強(qiáng)各種社會(huì)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，由社會(huì)為老年人提供生活照料和精神慰藉，減輕家庭的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)由居家養(yǎng)老到社區(qū)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約和傳統(tǒng)觀念的影響，目前農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施無論數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)的需要。一些地區(qū)除鄉(xiāng)一級建有養(yǎng)老院，收住孤寡老人外，幾乎沒有其它養(yǎng)老設(shè)施。而且現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施也存在效率低、規(guī)模小、維持困難等問題。隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移和高齡老人的增多，居家養(yǎng)老越來越難保障，社區(qū)養(yǎng)老終將成為必然趨勢。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老可以發(fā)展得更快，從而對各種養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)提出更高的要求。為適應(yīng)這種需要，建議將農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)列人農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，加大投人力度。除各級和集體經(jīng)濟(jì)組織多方籌集資金外，還要鼓勵(lì)民間資本積極參與，并發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量支持養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)。適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，現(xiàn)階段應(yīng)多發(fā)展一些面向一般群體的養(yǎng)老院和老年公寓，并最大限度地發(fā)揮其效能，更好地為農(nóng)村老年人服務(wù)。此外，還要建立相應(yīng)的娛樂設(shè)施，為老年人開展文化娛樂活動(dòng)創(chuàng)造條件，豐富老年人的精神文化生活，不斷提高精神文化生活的質(zhì)量。農(nóng)村老年福利事業(yè)不僅僅是農(nóng)村的問題，也是全社會(huì)的問題，要營造一個(gè)全社會(huì)支持關(guān)心農(nóng)村老年人的氛圍，特別應(yīng)像實(shí)施希望工程一樣，建立一個(gè)“夕陽工程”—農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)老年人援助體系，不斷增強(qiáng)其養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，努力改善他們的生活狀況。
4.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的法制建設(shè)。首先，應(yīng)確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度是國家為保證農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，本著社會(huì)公平的原則，對農(nóng)村老年群體實(shí)施的社會(huì)保障，是作為調(diào)節(jié)社會(huì)分配手段而建立的。其次，加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障各項(xiàng)措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。改革開放后，我國社會(huì)保障立法工作雖取得一定進(jìn)展，但一些綜合性的律法規(guī)往往把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障排除在外。目前正在起草的《社會(huì)保險(xiǎn)法》等有關(guān)法律作為一項(xiàng)全國性的法律，不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，應(yīng)該把廣大農(nóng)民包括在內(nèi)。此外，當(dāng)務(wù)之急是建立關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方面的單項(xiàng)法律，如《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》或《農(nóng)民養(yǎng)老金法》和《農(nóng)村老年基本醫(yī)療保險(xiǎn)法》等，依靠法律的強(qiáng)制性推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建設(shè)。再次，建立健全社會(huì)養(yǎng)老保障法律的監(jiān)督機(jī)制，以確保社會(huì)養(yǎng)老保障基金的收繳、支付、運(yùn)營的規(guī)范性，防范社會(huì)保障資金的風(fēng)險(xiǎn)，并通過合理運(yùn)作使其不斷增值，以更好地滿足農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。
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