淺談加強(qiáng)互助保障資金規(guī)范化管理的建議

　　[摘 要] 職工互助保障的資金管理對于它的功能實(shí)現(xiàn)與發(fā)展具有重大作用。但目前我國職工互助保障的資金管理存在資金監(jiān)管缺位、多頭開戶管理、會計(jì)核算方法陳舊、資金發(fā)放個(gè)人化等問題。因此，應(yīng)推進(jìn)職工互助保障資金管理的規(guī)范化，設(shè)計(jì)資金管理軟件，健全支付體系，加強(qiáng)資金審計(jì)工作，建立透明的資金運(yùn)作管理體系，實(shí)行 DC型的資金信托制，以改革現(xiàn)有的資金管理制度。

　　[關(guān)鍵詞] 職工互助保障;資金管理;制度

　　我國現(xiàn)行的互助保障制度始于建國初期，經(jīng)過數(shù)十年的運(yùn)行，現(xiàn)已從初期單一企業(yè)的互助互濟(jì)活動發(fā)展到涵括醫(yī)療、意外等方面的各種互助保障計(jì)劃，工會組織的職工互助保障活動開展的最為普通和廣泛。職工互助保障活動是由社會團(tuán)體倡導(dǎo)組織，廣大職工在自愿的基礎(chǔ)上所開展的一種操作成本低廉、形式靈活多樣，以互助互濟(jì)分散風(fēng)險(xiǎn)為目的的合作制保障經(jīng)濟(jì)形式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國共有2.3萬個(gè)已建工會的基層單位開辦了職工互助保障活動，僅省級機(jī)構(gòu)就有876.8萬職工參加保險(xiǎn)。其中，參加醫(yī)療互助保障計(jì)劃的480.8萬人，參加養(yǎng)老互助保障計(jì)劃的近169.8萬人，參加工傷互助保障計(jì)劃的227.6萬人，涉及金額達(dá)數(shù)百億元，累計(jì)賠付 6.9萬人次，支付賠付金6235萬元。工會組織互助保障活動的廣泛開展，對于實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有保險(xiǎn)、災(zāi)害有賠償、失業(yè)有救濟(jì)、殘疾有安置、貧困有支援，保障廣大職工的基本生活，解除人們的后顧之憂，有效化解有可能發(fā)生的各種社會矛盾具有重大作用，它起到了“安全網(wǎng)”、“助推器”和“穩(wěn)定器”的作用。然而，隨著改革開放的不斷深入和社會不斷進(jìn)步，原來制定的互助保障相關(guān)管理制度在諸多方面已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，其缺陷和弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，其中，互助保障的資金管理表現(xiàn)得最為突出。

　　一、職工互助保障資金管理存在的問題

　　互助保障資金是指由職工會員交納的會費(fèi)、保障計(jì)劃金(保險(xiǎn)費(fèi))、管理費(fèi)用、補(bǔ)償金(理賠金)以及資金的保值增值等有關(guān)資金。目前上述資金在管理過程中主要存在以下問題：

　　1.資金監(jiān)管缺位。當(dāng)前我國職工互助保障資金監(jiān)管，一個(gè)最重要的問題在于管理者與監(jiān)督者兩者合一。職工互助保障資金運(yùn)作部門既當(dāng)“運(yùn)動員”即資金營運(yùn)主體，又當(dāng)“裁判員”即負(fù)責(zé)資金運(yùn)營的行政監(jiān)督。而職工互助保障的組織者——各級工會，對互助保障資金運(yùn)營的監(jiān)管僅限于人事管理和組織監(jiān)督，缺乏風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管手段和方式。與此同時(shí)，職工互助保障會又是工會組織的一個(gè)職能部門，對外行使管理職能，致使工會組織在互助保障資金的管理上既當(dāng)監(jiān)管者，同時(shí)又成為委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使養(yǎng)老基金缺乏獨(dú)立和足夠的行政監(jiān)管。與目前我國社保資金的做法相比，互助保障機(jī)構(gòu)的權(quán)力太雜，主辦者的監(jiān)督角色很不突出，對資金的安全運(yùn)行非常不利。

　　2.多頭開戶管理。由于不同職工互助保障計(jì)劃(險(xiǎn)種)的開發(fā)與推廣時(shí)間不同，互助保障組織按照分戶管理，分險(xiǎn)種核算的原則與要求需要建立專戶、專賬。但目前有的地方甚至由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門為企業(yè)互助保障經(jīng)辦人用個(gè)人名義開設(shè)銀行卡(或存折)，以便節(jié)省資金在途時(shí)間和防患在途風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著職工互助保障活動業(yè)務(wù)的增多，互助保障組織在銀行開戶的數(shù)量也越來越多，少則十幾個(gè)，個(gè)別地方甚至有幾十個(gè)，不同性質(zhì)和用途的資金表面上存在于相關(guān)款戶，但實(shí)際上卻又相互混淆，這就難以反映資金的真實(shí)面目，造成資金管理上的混亂，給資金的保值增值帶來一定困難。

　　3.核算方法陳舊�，F(xiàn)行的《職工互助保障會計(jì)制度》、《職工互助保障財(cái)務(wù)制度》是中華全國總工會于1997年制定的，隨著時(shí)間的推移，當(dāng)時(shí)設(shè)定的制度與目前的實(shí)際情況相比存在諸多不相適應(yīng)的地方。在整個(gè)互助保障事業(yè)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展向縱深推進(jìn)的過程中，暴露出財(cái)務(wù)會計(jì)核算體系的滯后，進(jìn)而出現(xiàn)互助保障財(cái)務(wù)會計(jì)理論體系不完善，會計(jì)主體不明確，會計(jì)核算體系陳舊等弊端。如對資金的使用規(guī)定過于粗線條，資金的籌集和發(fā)放無詳細(xì)又便于操作的規(guī)定，保障補(bǔ)償金的計(jì)算發(fā)放無定量標(biāo)準(zhǔn)，全國的互助保障組織甚至出現(xiàn)因?yàn)楦鞯氐臅��?jì)核算制度的不統(tǒng)一，財(cái)務(wù)處理方式的不一致，造成資金統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)來源“數(shù)出多門”的困境等等。因此，急需對職工互助保障資金管理辦法進(jìn)行修訂，以適應(yīng)當(dāng)前的需要。另外，職工互助保障資金的會計(jì)核算手段也明顯落后于時(shí)代的發(fā)展。目前全國大部分地區(qū)仍然采取手工記賬的方法，至今還沒有一套完整的互助保障資金會計(jì)使用管理軟件。

　　4.資金發(fā)放個(gè)人化。受人員、費(fèi)用等因素限制，目前我國大部分地區(qū)的職工互助保障資金的發(fā)放均按工會層級關(guān)系由基層企業(yè)經(jīng)辦人直接發(fā)放。即由上一級互助保障機(jī)構(gòu)根據(jù)下級機(jī)構(gòu)各類保障活動的資金上繳數(shù)據(jù)，按約定的比例計(jì)算管理費(fèi)、補(bǔ)償金，并逐級下?lián)�，最后由基層工會通過經(jīng)辦人直接給付受益人。這種分級撥付的支出方式造成撥款環(huán)節(jié)增多，延長了互助保障資金的周轉(zhuǎn)時(shí)間。一方面，某一環(huán)節(jié)稍有疏漏或發(fā)生時(shí)間延誤，就會影響受益人及時(shí)足額的領(lǐng)到補(bǔ)償金，另一方面，互助保障的資金從一個(gè)銀行賬戶流轉(zhuǎn)到另一個(gè)銀行賬戶，造成資金滯留在銀行結(jié)算環(huán)節(jié)的時(shí)間過長，大大降低了資金的使用效率。

　　5.專業(yè)投資不足。我國互助保障活動還未形成全國統(tǒng)一法人的組織形式，各地開展的職工互助活動基本上是由當(dāng)?shù)毓�會組織負(fù)責(zé)管理的，其核心工作即資金的保值增值還沒有引入專業(yè)的資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理。由于工會組織是一個(gè)群眾團(tuán)體，自身并無豐富的資金管理人才和手段，因而在互助保障整個(gè)組織體系中缺乏現(xiàn)代金融產(chǎn)品投資理念、知識技能以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。與此同時(shí)，受風(fēng)險(xiǎn)管理及各種行政管制的影響，互助保障資金缺乏足夠的增值渠道，致使資金回報(bào)率偏低，投資渠道不足問題十分突出。

　　二、加強(qiáng)互助保障資金規(guī)范化管理的建議

　　互助保障制度是我國在建設(shè)和諧社會，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)過程中大力推行的一項(xiàng)社會保障內(nèi)容，它發(fā)揚(yáng)了中國工人階級團(tuán)結(jié)互助的光榮傳統(tǒng)，發(fā)揮了工會組織在構(gòu)建社會主義和諧社會中的積極作用。辦好職工互助保障事業(yè)，就必須加強(qiáng)職工互助保障資金的規(guī)范管理，切實(shí)將各類資金納入專戶，實(shí)行收支兩條線管理，落實(shí)職工互助保障財(cái)務(wù)制度和國家有關(guān)部門對互助互濟(jì)活動的監(jiān)管要求。它既是工會組織維護(hù)廣大職工利益的一項(xiàng)基本職責(zé)，也是這項(xiàng)事業(yè)能否長治久安的關(guān)鍵。從我國社會保障資金這些年來的管理成敗得失來看，工會組織的職工互助保障資金管理應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一規(guī)范、收支兩條線、分賬核算和依法管理的原則。具體來講，應(yīng)重點(diǎn)從以下方面進(jìn)行改革和規(guī)范：

　　1.推進(jìn)職工互助保障資金管理的法制化。當(dāng)前，我國社會保障的法制層次低，國家立法機(jī)關(guān)制定的社會保障法律很少，尤其是作為社會保障組成部分的互助保障活動，甚至在國家行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和地方性法規(guī)方面都比較缺乏。隨著上世紀(jì)90年代以來我國互助互濟(jì)事業(yè)的快速發(fā)展，職工互助保障組織的形式和規(guī)模都有了質(zhì)的變化，互助保障這一“全新”的社會保障組織形式，應(yīng)予單獨(dú)立法，加強(qiáng)監(jiān)管，避免出現(xiàn)類似社保資金管理過程中發(fā)生的失誤和漏洞。工會組織應(yīng)盡快改變互助保障法律缺乏的現(xiàn)狀，主動與保監(jiān)會、財(cái)政部溝通，會同有關(guān)部門抓緊制定出臺職工互助保障的規(guī)章制度，如互助互濟(jì)活動管理?xiàng)l例，為制

　　度建設(shè)提供法律依據(jù)。同時(shí)建立全國統(tǒng)一的職工互助保障資金財(cái)務(wù)管理制度體系和會計(jì)核算辦法，以此來規(guī)范相關(guān)部門及其資金管理人員的行為。確�；ブ�保障組織在履行給付義務(wù)后，若有盈余應(yīng)首先提留一定額度的準(zhǔn)備金和公積金，剩余的才能用于分紅，保證互助保障組織擁有較為穩(wěn)固的償付能力，為資金的安全運(yùn)營提借助有力的司法保障，要明確互助保障資金的運(yùn)用及盈余分配方式，為資金的安全運(yùn)營提供有力的司法保障。2.加快資金信息的數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)。加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平和網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面，建立和完善互助保障資金管理數(shù)據(jù)體系，要設(shè)計(jì)包括各種職工互助保障的資金管理軟件、財(cái)務(wù)管理軟件、信息系統(tǒng)管理軟件等信息化設(shè)施。通過這些軟件的開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)資源共享，統(tǒng)一管理制度，統(tǒng)一核算辦法，提高辦公自動化程度和效率，把職工互助保障資金管理納入信息化軌道。

　　3.健全職工互助保障的支付體系。職工互助保障組織必須在國有或國有控股銀行開設(shè)職工互助保障資金上繳戶(收入戶)、職工互助保障專戶(法人專戶)、救助資金支出戶，按產(chǎn)品的不同分賬核算，轉(zhuǎn)一戶管理為三戶管理。一方面，嚴(yán)格執(zhí)行職工互助保障財(cái)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定，各種保障計(jì)劃的收入要直接進(jìn)入縣(市)工會組織專戶，取消互助保障經(jīng)辦人個(gè)人周轉(zhuǎn)過渡戶。上級職工互助保障組織轉(zhuǎn)移支付的資金亦要進(jìn)入專戶，實(shí)行封閉運(yùn)行、封閉管理。另一方面，還要建立健全職工互助保障的支付體系，防止資金擠占、截留、挪用。有條件的地方，要盡可能實(shí)行直接通過銀行發(fā)放各種保障資金、救助資金的制度，使資金通過集中支付中心直達(dá)享受對象的個(gè)人賬戶或單位。要建立包括參加互助保障活動職工的年齡、參保種類、工作時(shí)間、工作年限、退休時(shí)間等一系列信息在內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，核實(shí)其準(zhǔn)確性，并與上級互助保障組織的數(shù)據(jù)庫、銀行工資發(fā)放數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，建立健全互助保障補(bǔ)償資金的網(wǎng)絡(luò)管理體系，不斷推進(jìn)支付資金的規(guī)范化、制度化，形成科學(xué)的支付體系。

　　4.加強(qiáng)互助保障資金審計(jì)工作�；ブ�保障資金種類多，收支渠道復(fù)雜，流動性大、政策性強(qiáng)，覆蓋面廣，涉及的對象又是具體的職工會員，加之現(xiàn)階段我國互助保障體系尚處在不斷建立和完善的過程中，相關(guān)的法律、法規(guī)還不健全。因此，對互助保障資金運(yùn)作、使用的審計(jì)不能僅限于工會組織自身審計(jì)部門的審計(jì)，還需要引入專職的政府審計(jì)進(jìn)入這一業(yè)務(wù)范疇。政府審計(jì)部門對互助保障資金的審計(jì)不但要對其真實(shí)性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行審核，還需要結(jié)合大量的審計(jì)調(diào)查，對互助保障資金運(yùn)作的內(nèi)部控制制度進(jìn)行測試，以資金管理運(yùn)營中的薄弱環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，在管理上發(fā)現(xiàn)和揭露漏洞，提出切實(shí)可行的建議，防止資金收入不到賬、支出不到位、挪用專項(xiàng)資金及經(jīng)辦人員截留貪臟等事件的發(fā)生。

　　與此同時(shí)，各級工會組織的專門審計(jì)職能部門(經(jīng)審會)和上一級職工互助保障組織要依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，定期或不定期地對職工互助保障資金進(jìn)行檢查，加大對資金的收支、預(yù)決算以及管理的監(jiān)督。對發(fā)現(xiàn)的問題，實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰與追究當(dāng)事人責(zé)任相結(jié)合，嚴(yán)肅處理，確保資金安全運(yùn)行。

　　5.建立多層次的資金監(jiān)管體系。要解決互助保障資金監(jiān)管不到位，法規(guī)不健全，使用效率低、缺乏控制等問題，需要根據(jù)這一資金的性質(zhì)，建立起全方位、多層次、多重監(jiān)督機(jī)構(gòu)相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。

　　一是從資金所有人的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)入手，建立一個(gè)透明化的運(yùn)作體系。做到信息披露經(jīng)�；�，定期或不定期向職工會員公告資金收支和結(jié)余情況，并接受社會對資金管理的監(jiān)督，確保資金所有人的知情權(quán)。尊重廣大會員職工的意見，認(rèn)真對待資金所有人的決策權(quán)。提高互助保障資金的透明度，接受職工會員的經(jīng)常性監(jiān)督，尤其是對事前的監(jiān)管，保障資金所有人的監(jiān)督權(quán)。二是互助保障主管部門(工會組織)要加強(qiáng)對互助保障機(jī)構(gòu)、互助保障補(bǔ)償金發(fā)放機(jī)構(gòu)、資金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。如在給付方面，核查其是否按照政策規(guī)定的給付條件、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和方式，按時(shí)足額、準(zhǔn)確支付各項(xiàng)補(bǔ)償待遇，審查互助保障機(jī)構(gòu)是否全面準(zhǔn)確地執(zhí)行互助保障政策。三是引入財(cái)政監(jiān)督�；ブ�保障資金本質(zhì)上并不屬于財(cái)政范疇，但是運(yùn)作管理部門卻是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)(工會組織)，因此，從監(jiān)督行政單位資金運(yùn)作情況的角度看，引入財(cái)政監(jiān)督十分必要。財(cái)政部門應(yīng)對互助保障資金財(cái)務(wù)、會計(jì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對互助保障資金的各專門賬戶及資金管理情況進(jìn)行定期不定期的檢查，以掌握資金的流動狀況，確保資金不流失。與此同時(shí)，督促互助保障組織研究制定內(nèi)部投資管理和風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，根據(jù)分配方案需要制定相匹配的資產(chǎn)管理策略，引進(jìn)外部審計(jì)，促使內(nèi)部控制與外部監(jiān)督相互統(tǒng)一，相互促進(jìn)。

　　6.實(shí)行DC型的資金信托制。職工互助保障組織管理機(jī)構(gòu)沒有明確與工會組織分離，其管理機(jī)構(gòu)通常依附于上級工會主管部門，從而形成委托代理結(jié)構(gòu)。在下級服從上級的組織規(guī)則中，這種結(jié)構(gòu)缺乏有效的制衡監(jiān)督機(jī)制。目前我國企業(yè)年金已采用DC型信托制，其核心在于企業(yè)年金資產(chǎn)完全獨(dú)立于政府和企業(yè)，其運(yùn)營按照國際慣例，嚴(yán)格實(shí)行所有權(quán)、受益權(quán)和經(jīng)營權(quán)的徹底分離，分別由受托人、托管人、投資人和賬戶管理人各負(fù)其責(zé)，相互制約，按照市場規(guī)則進(jìn)行投資運(yùn)營。對職工互助保障資金來講，由于缺乏專業(yè)投資人才，以及受到可能的不當(dāng)行政干預(yù)，更需要考慮實(shí)行這一資金委托方式。首先，在確保安全的前提下，組織由有關(guān)投資理財(cái)專家，對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行細(xì)分，確定指導(dǎo)性意見，釋明哪些是禁入的領(lǐng)域，哪些是可入的領(lǐng)域，哪些是互助保障資金安全領(lǐng)域。同時(shí)，再對互助保障資金可進(jìn)入領(lǐng)域、安全領(lǐng)域的比例進(jìn)行科學(xué)、合理的配置。在確保資金安全的前提下，實(shí)現(xiàn)必要的收益，達(dá)到安全與收益雙重價(jià)值的同步實(shí)現(xiàn)。因此，對互助保障資金目前的運(yùn)營模r應(yīng)當(dāng)予以必要的修正，有必要將資金的運(yùn)營從職工互助保障組織中剝離出來，在上述原則的基礎(chǔ)上委托專門的基金管理公司或商業(yè)銀行進(jìn)行運(yùn)作，以增加基金的使用效益。職工互助保障組織則專注于保障產(chǎn)品的開發(fā)與推廣、制度的建立與完善、資金使用的監(jiān)督與指導(dǎo)等工作。最終達(dá)到各負(fù)其責(zé)、各盡所能、相互促進(jìn)、相互掣肘的目的，以共同管理好資金，造福于廣大職工。

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