金融領(lǐng)域的原則性監(jiān)管方式

【摘要】后金融危機(jī)時(shí)代，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局都面臨著如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管方式作為提升金融監(jiān)管質(zhì)量的重要組成部分，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的研究非常必要。近年來(lái)，與傳統(tǒng)規(guī)則性監(jiān)管方式相對(duì)應(yīng)的原則性監(jiān)管方式日益受到金融監(jiān)管當(dāng)局和學(xué)界的關(guān)注。文章基于對(duì)國(guó)外原則性監(jiān)管理論和實(shí)踐的分析，并結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)環(huán)境，提出原則性監(jiān)管盡管存在諸多問(wèn)題，但是作為一種公私融合的監(jiān)管治理方式，其在監(jiān)管規(guī)范的制定、監(jiān)管執(zhí)行、監(jiān)管文化重塑等三個(gè)層面上仍值得我國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局吸收與借鑒。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管；原則性監(jiān)管；監(jiān)管方式

【正文】
   
　　引言

　　近幾年來(lái)，國(guó)外關(guān)于提升監(jiān)管質(zhì)量、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的金融監(jiān)管改革方案及相關(guān)討論中，在如何重塑監(jiān)管制度的大框架下還包含了一個(gè)關(guān)于監(jiān)管方式[1]的廣泛討論，即“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”（Risk- based Regulation）、[2]“原則性監(jiān)管”（Principles-based Regulation,簡(jiǎn)稱PBR）與“規(guī)則性監(jiān)管”（Rules- based Regulation）。[3]原則性監(jiān)管最初在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、稅務(wù)、公司治理領(lǐng)域引起關(guān)注，目前在金融監(jiān)管領(lǐng)域，原則性監(jiān)管問(wèn)題已被很多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提上議程，如英國(guó)金融服務(wù)管理局（簡(jiǎn)稱FSA）近年來(lái)明確倡導(dǎo)“更多的原則性監(jiān)管”，并在其“公平待客計(jì)劃”中實(shí)踐原則性監(jiān)管的方式；[4]美國(guó)前財(cái)政部部長(zhǎng)保爾森2007年在“資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”會(huì)議上提出美國(guó)應(yīng)考慮采取原則性監(jiān)管，現(xiàn)任美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克也表示要邁向風(fēng)險(xiǎn)性和原則性監(jiān)管，[5]因此盡管目前美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC） 根據(jù)其《證券法》仍實(shí)施規(guī)則性監(jiān)管，但商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）則已根據(jù)《商品交易法》運(yùn)用了原則性監(jiān)管的方法來(lái)監(jiān)管交易所、結(jié)算組織和中介機(jī)構(gòu)；[6]日本金融廳也于2007年提出“建立更優(yōu)監(jiān)管環(huán)境”的四個(gè)支柱之一即“規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管的最優(yōu)結(jié)合”；加拿大、新加坡等國(guó)家也在醞釀著原則性監(jiān)管作為監(jiān)管方式的爭(zhēng)論與變革動(dòng)向。

　　縱觀當(dāng)前國(guó)內(nèi)的有關(guān)研究，金融危機(jī)促使各界對(duì)金融法治狀況予以了深刻反思，在諸多議題中鮮有針對(duì)原則性監(jiān)管的討論，有限的討論或?qū)⑵渥鳛椤氨O(jiān)管模式的新發(fā)展”[7]或是“監(jiān)管理念的最新演進(jìn)”[8]進(jìn)行引進(jìn)介紹和分析，做了有益的學(xué)術(shù)鋪墊，但是研究仍有深入拓展的空間。當(dāng)今世界金融發(fā)達(dá)國(guó)家，緣何相繼將此問(wèn)題提上實(shí)踐議程，確值得警醒與理會(huì)。由此，即便當(dāng)下的中國(guó)尚未感受金融監(jiān)管之變的迫切性，然而把握當(dāng)今世界金融監(jiān)管發(fā)展的脈搏，深入拓展相關(guān)問(wèn)題的研究空間，不啻是一種有益的未雨綢繆。與此同時(shí)還應(yīng)意識(shí)到，基于改革開(kāi)放三十余年的實(shí)踐，中國(guó)已經(jīng)吸收與借鑒了域外的大量經(jīng)驗(yàn)，然而在這一過(guò)程中也產(chǎn)生了不少的“事與愿違”。“弱水三千、只取一瓢”，正如本文所探討的原則性監(jiān)管也并非完美，因此在“借鑒”時(shí)要格外謹(jǐn)慎，選擇與我國(guó)制度土壤相契合的良性“制度基因”進(jìn)行培育和發(fā)展，以提升我國(guó)的金融監(jiān)管質(zhì)量。

　　一、原則性監(jiān)管的含義

　　援引FSA官方的表述，“原則性監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少的依賴于具體的規(guī)則。通過(guò)修訂監(jiān)管手冊(cè)以及其他相關(guān)文件，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡……我們關(guān)注作為監(jiān)管者所希望實(shí)現(xiàn)的更清晰的結(jié)果，而由金融機(jī)構(gòu)的高管更多的來(lái)決定如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果�！盵9]日本金融廳在陳述金融服務(wù)業(yè)原則的文件中指出：“……這些原則是一系列行為的關(guān)鍵準(zhǔn)則，或者是作為法律或規(guī)章等法定規(guī)則基礎(chǔ)的一般行為規(guī)則，并應(yīng)當(dāng)被金融機(jī)構(gòu)在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)中以及金融廳在實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)的時(shí)候所遵守…… 原則性監(jiān)管是一個(gè)符合上述原則的監(jiān)管的框架，它著重強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自發(fā)改進(jìn)其業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的努力……原則性監(jiān)管方法目的在于鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的自愿努力、同時(shí)確保其管理自由是建立關(guān)鍵原則之上的，并且這些原則應(yīng)當(dāng)是可被觀察到的……”。[10]原則性監(jiān)管是監(jiān)管方式的一種復(fù)雜形式，它可以是形式上的（僅體現(xiàn)在立法層面）、實(shí)質(zhì)上的（僅體現(xiàn)在解釋監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管執(zhí)法或監(jiān)管對(duì)象內(nèi)控體系等層面），抑或是二者兼而有之的。從上述兩國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)原則性監(jiān)管的理解來(lái)看，原則性監(jiān)管的內(nèi)涵包含著共性的因素有以下幾方面：

　�。ㄒ唬┰瓌t不同于具體的規(guī)則，是具有一般性的準(zhǔn)則[11]

　　關(guān)于原則和規(guī)則的區(qū)分法理學(xué)界有很多的研究，通常認(rèn)為原則具有模糊性、抽象性，并體現(xiàn)了一定的價(jià)值維度，其例外不可以完全列舉，而適用是通過(guò)裁判者裁量；相對(duì)而言，規(guī)則是確定的、具體的，不具有價(jià)值維度，其例外可以完全列舉，并由裁判者直接適用規(guī)則，“要么完全有效、要么完全無(wú)效”。[12]以交通限速為例，規(guī)則規(guī)定“時(shí)速不得超過(guò)xx公里”，即事先明確了什么樣的行為是允許的，執(zhí)法者只需確認(rèn)事實(shí)上車速是不是超過(guò)xx公里即可；而原則體系下規(guī)定“在任何情況應(yīng)合理、謹(jǐn)慎的駕駛”，則執(zhí)法者必須先判斷“合理、謹(jǐn)慎”以及“在任何情況下”是指什么，進(jìn)而判斷某個(gè)駕駛者是否符合這些要求。原則和規(guī)則存在著理論上的優(yōu)缺點(diǎn)，規(guī)則通常更加具體、明確，對(duì)于特定情況的適用通常是嚴(yán)格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和鉆空子；而原則更加靈活，對(duì)特定情形更加敏感，且適用上可能更加公平，但是原則具有不確定性、不可預(yù)測(cè)性以及存在解釋上的困難，可能導(dǎo)致監(jiān)管者享有過(guò)大隨意性。

　　原則性監(jiān)管意味著不是通過(guò)具體、詳細(xì)的規(guī)則，而是更多依賴于高位階的、概括性描述的監(jiān)管規(guī)范（也表現(xiàn)為一種規(guī)則）來(lái)確立監(jiān)管對(duì)象在商業(yè)活動(dòng)中必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)。Julia Black教授在總結(jié) FSA所秉承的原則的特點(diǎn)時(shí)指出：原則（1）具有高度概括性，是全局性、總體性要求，能夠被靈活應(yīng)用于快速變化的行業(yè)； （2）包含一些定性的而非定量的用語(yǔ)：通常使用具有價(jià)值判斷性的用語(yǔ) （如公平、合理、適當(dāng)），而不是有明確標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則（如“在兩個(gè)工作日內(nèi)、營(yíng)業(yè)額兩千萬(wàn)”）； （3） 目的性的，表達(dá)的是規(guī)則背后的原因（4）對(duì)于不同的情況具有普遍的、廣泛的適用性； （5）這些原則大部分是行為性準(zhǔn)則，例如要求被授權(quán)機(jī)構(gòu)或被授權(quán)人進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)做到誠(chéng)信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益沖突； （6）違反一項(xiàng)原則必須包含過(guò)錯(cuò)，例如在FSA的監(jiān)管手冊(cè)中，判斷某個(gè)行為是否違反了某項(xiàng)原則， FSA應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)證明該機(jī)構(gòu)在某些方面具有過(guò)錯(cuò)； （7）違反原則可以被公的（而不是私的）監(jiān)管執(zhí)法措施所制裁。盡管根據(jù)英國(guó)2000年《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》第150條的規(guī)定，原則自身不能引起私權(quán)的行使，[13]但FSA的《監(jiān)管手冊(cè)》中有些規(guī)則可以引起第150條的法定權(quán)利的行使，而監(jiān)管手冊(cè)中的這些規(guī)范可以是高位階的、目的性的，并難以區(qū)別于“原則”條款。應(yīng)當(dāng)指出，原則性監(jiān)管并不必然要求以原則作為采取監(jiān)管措施的直接依據(jù)，但是，英國(guó)的FSA近期更傾向于以原則直接作為采取強(qiáng)制執(zhí)法措施的基礎(chǔ)。[14]

　　原則的優(yōu)勢(shì)在于其與監(jiān)管規(guī)范目的（即監(jiān)管目標(biāo)）的高度一致，可以減少監(jiān)管制度中具體規(guī)則的復(fù)雜程度，較之需要不斷修訂的具體規(guī)則而言，原則具有一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性。原則一方面通過(guò)給予監(jiān)管者及監(jiān)管對(duì)象就如何實(shí)現(xiàn)合規(guī)以靈活性，從而有利于市場(chǎng)發(fā)展及產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新；另一方面也能夠增進(jìn)監(jiān)管制度對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新與發(fā)展的回應(yīng)程度，減少監(jiān)管對(duì)象規(guī)避監(jiān)管制度的空間，并通過(guò)對(duì)違規(guī)行為的嚴(yán)厲處罰，促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象行為的實(shí)質(zhì)合規(guī)性。

　�。ǘ�）原則性監(jiān)管是以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管

　　原則性監(jiān)管是以結(jié)果為導(dǎo)向，而非過(guò)程為導(dǎo)向的監(jiān)管。2006年FSA負(fù)責(zé)零售政策的董事即表示，更多原則性監(jiān)管意味著FSA的重點(diǎn)從監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施的過(guò)程，轉(zhuǎn)向監(jiān)管者期望金融機(jī)構(gòu)所達(dá)成的結(jié)果。特別是金融危機(jī)以來(lái)，北巖銀行的倒閉致英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局被指監(jiān)管不力，“監(jiān)管者過(guò)去過(guò)于關(guān)注實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，而缺乏對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)策略可能的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管”，[15]英國(guó)FSA首席執(zhí)行官Hector Sants近來(lái)也反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“我們監(jiān)管理念的重點(diǎn)不在于我們提出的原則本身，而是在于衡量我們所監(jiān)管機(jī)構(gòu)和個(gè)人的行為結(jié)果，考慮到這一理念，更好的理解可能是‘以結(jié)果為重點(diǎn)的監(jiān)管’”。[16]

　　結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管和過(guò)程導(dǎo)向的監(jiān)管是相對(duì)的概念。前者在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管要求之間建立了更直接的聯(lián)系，衡量的是金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的表現(xiàn)。由于與監(jiān)管者相比，金融機(jī)構(gòu)及其管理層能夠在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中更好的安排實(shí)現(xiàn)既定監(jiān)管目標(biāo)的程序和措施，所以監(jiān)管者不是把重點(diǎn)放在界定金融機(jī)構(gòu)所必須采用的程序和措施上，而是抽離過(guò)程，界定其要求金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，并由金融機(jī)構(gòu)及其管理層在經(jīng)營(yíng)中自主決定實(shí)現(xiàn)所預(yù)設(shè)監(jiān)管結(jié)果的有效途徑，這樣有助于更有效地整合利用監(jiān)管資源和金融行業(yè)自身的資源。而過(guò)程導(dǎo)向的監(jiān)管主要是衡量監(jiān)管對(duì)象是否符合具體的程序要求，這些程序是由監(jiān)管者在不充分占有信息的基礎(chǔ)上所預(yù)設(shè)的，監(jiān)管目標(biāo)并不能夠被程序本身所詮釋，而且易使市場(chǎng)參與者“虛假合規(guī)”。[17]規(guī)則性監(jiān)管可以是結(jié)果導(dǎo)向的或過(guò)程導(dǎo)向的，但是原則性監(jiān)管則更強(qiáng)調(diào)的是以結(jié)果為中心，關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)能否在實(shí)質(zhì)上得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，如何清晰的界定監(jiān)管目標(biāo)、建立合理的結(jié)果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及準(zhǔn)確衡量監(jiān)管對(duì)象的表現(xiàn)，對(duì)監(jiān)管者而言是個(gè)挑戰(zhàn)，結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管并不等于有效的、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。如同過(guò)程導(dǎo)向的監(jiān)管一樣，結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)管可能是不區(qū)分大型和中小金融機(jī)構(gòu)而一體適用的，因而對(duì)于那些不具備同等資源的小型金融機(jī)構(gòu)可能構(gòu)成負(fù)擔(dān)。

　�。ㄈ�）原則性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)象的主動(dòng)參與，并以其內(nèi)部管理活動(dòng)為基礎(chǔ)

　　原則性監(jiān)管以結(jié)果為中心則必然要求以監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)部管理活動(dòng)為基礎(chǔ)，在監(jiān)管過(guò)程中引入監(jiān)管對(duì)象的管理層，并加重管理層的義務(wù)和責(zé)任。原則性監(jiān)管將如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的決定權(quán)的重心由監(jiān)管者轉(zhuǎn)移至監(jiān)管對(duì)象（將解釋和適用原則的責(zé)任轉(zhuǎn)移），監(jiān)管者不再詳述監(jiān)管對(duì)象的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行，而是要求由監(jiān)管對(duì)象在其經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中自主決定如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。例如，監(jiān)管對(duì)象應(yīng)自行建立和優(yōu)化其內(nèi)部合規(guī)程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策以及培訓(xùn)政策等并實(shí)施（當(dāng)然監(jiān)管對(duì)象的這些政策、程序中也可能包含有具體監(jiān)管規(guī)則所要求的要素）�！氨O(jiān)管者關(guān)注的是向監(jiān)管對(duì)象提供實(shí)現(xiàn)社會(huì)所期望目標(biāo)的激勵(lì)�！盵18]以內(nèi)部管理為基礎(chǔ)的原則性監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的管理層提出了更高的要求，并要求其風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)部門(mén)承擔(dān)更積極的角色，使監(jiān)管對(duì)象的自身資源更多的從“事后應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“前端介入”。監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)控體系有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)和商業(yè)價(jià)值判斷的對(duì)接，促進(jìn)整體社會(huì)目標(biāo)和機(jī)構(gòu)個(gè)體目標(biāo)的融合。但應(yīng)當(dāng)注意的是，這種以監(jiān)管對(duì)象管理活動(dòng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管可能給小型金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)高額的成本，要求其實(shí)施復(fù)雜的合規(guī)機(jī)制所產(chǎn)生的高昂成本可能超過(guò)了其作為個(gè)體的小型金融機(jī)構(gòu)給市場(chǎng)和金融消費(fèi)者帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)別對(duì)待。

　　二、國(guó)外原則性監(jiān)管的實(shí)踐———以英、日兩國(guó)為例

　　目前在英國(guó)、美國(guó)[19]、加拿大（不列顛哥倫比亞省）、日本等都有原則性監(jiān)管的實(shí)踐，本文僅選取有代表性的英國(guó)和日本進(jìn)行介紹和比較。

　�。ㄒ唬┯�國(guó)FSA———“更多原則性監(jiān)管”

　　英國(guó)被認(rèn)為是金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)原則性監(jiān)管的代表。根據(jù)2000年《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》，于 1997年成立的FSA[20]作為英國(guó)金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)法定的監(jiān)管目標(biāo)即：維護(hù)市場(chǎng)信心、增進(jìn)公眾對(duì)金融系統(tǒng)的理解、恰當(dāng)?shù)南�費(fèi)者保護(hù)、防范和打擊金融犯罪，并在此基礎(chǔ)上演繹出監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)遵循的6項(xiàng)“良性監(jiān)管的原則”。[21]為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)， FSA采用的監(jiān)管方法是規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管的融合，但強(qiáng)調(diào)在可能的情況下應(yīng)運(yùn)用原則，即更多的原則性監(jiān)管。

　　2001年FSA在其監(jiān)管手冊(cè)中列舉了11項(xiàng)監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)遵循的“商業(yè)原則”（Business Princi- ples），這些原則一方面是概括性的規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)的主要義務(wù)，另一方面也作為FAS《監(jiān)管手冊(cè)》中其他規(guī)則和指引所應(yīng)當(dāng)遵循的內(nèi)容。

　　2005年FSA發(fā)起了“更優(yōu)監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃”，該計(jì)劃通過(guò)在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施更多嚴(yán)格的原則性監(jiān)管，以降低監(jiān)管成本，最大化監(jiān)管收益，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管結(jié)果。FSA就《監(jiān)管手冊(cè)》的內(nèi)容進(jìn)行了評(píng)估，對(duì)其中不必要的、妨礙監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的、成本收益不匹配的以及不利于加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)高管層責(zé)任的規(guī)則進(jìn)行了刪除或修改，例如將原本長(zhǎng)達(dá)57頁(yè)的與反洗錢(qián)相關(guān)的具體規(guī)則簡(jiǎn)化成只有2頁(yè)的以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管原則（并以行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)為輔助補(bǔ)充），并強(qiáng)化高管層相應(yīng)的責(zé)任；再如，刪除小機(jī)構(gòu)必須有外部審計(jì)的要求及對(duì)批發(fā)性金融機(jī)構(gòu)有關(guān)培訓(xùn)的一些要求等。

　　2007年4月FSA發(fā)布文件《原則性監(jiān)管：關(guān)注重要結(jié)果》，[22]再次提出向更多原則性監(jiān)管邁進(jìn)， 宣布將繼續(xù)評(píng)估并簡(jiǎn)化其監(jiān)管手冊(cè)中的規(guī)則，如果可能將終止監(jiān)管手冊(cè)中那些具體的、過(guò)程導(dǎo)向性規(guī)則，更多依賴于高位階的、結(jié)果導(dǎo)向的原則和規(guī)則。對(duì)監(jiān)管對(duì)象而言實(shí)施更多原則性監(jiān)管，不僅意味著其可以更加靈活開(kāi)展業(yè)務(wù)和進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，但同時(shí)也意味著監(jiān)管的更多不確定性。因此FSA 為了提高原則性監(jiān)管的確定性和可預(yù)期性，一方面更多的通過(guò)實(shí)例、規(guī)則、正式指引以及行業(yè)協(xié)會(huì)的非正式指引等，促使監(jiān)管對(duì)象更準(zhǔn)確的理解監(jiān)管者所期望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果；另一方面不斷豐富與完善監(jiān)管結(jié)果的衡量指標(biāo)（及相關(guān)的輔助指標(biāo)），更清晰的界定與其法定監(jiān)管目標(biāo)相一致的監(jiān)管結(jié)果。例如， FSA在該文件中就其2003年所提出的金融監(jiān)管三大戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了9個(gè)結(jié)果指標(biāo)的細(xì)化。[23]

　　更為典型的實(shí)例是， FSA于2006年7月提出的公平待客計(jì)劃（Treating Customers Fairly Initiative, 簡(jiǎn)稱TCF），[24]它是FSA更多原則性監(jiān)管的重要組成部分。FSA為了切實(shí)改變金融機(jī)構(gòu)對(duì)待消費(fèi)者的方式，設(shè)定了6項(xiàng)監(jiān)管結(jié)果指標(biāo)，并由金融機(jī)構(gòu)根據(jù)其自身的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況自由決定如何實(shí)現(xiàn)公平待客的結(jié)果指標(biāo)，以此取代由監(jiān)管者制定詳盡的規(guī)則和程序。這些結(jié)果指標(biāo)包括：金融機(jī)構(gòu)將公平待客作為企業(yè)文化核心，令消費(fèi)者充滿信心；在零售市場(chǎng)推廣、銷售產(chǎn)品和服務(wù)均須因應(yīng)特定消費(fèi)者群體的需要而設(shè)計(jì)，并以該等消費(fèi)者為指定的銷售對(duì)象；在銷售之前、期間及之后，均適當(dāng)?shù)貫橄�費(fèi)者提供清晰明確的資料；如向消費(fèi)者提供意見(jiàn)，因應(yīng)消費(fèi)者的個(gè)人情況提供適合的意見(jiàn)；產(chǎn)品的表現(xiàn)符合金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)消費(fèi)者作出的期望，而相關(guān)服務(wù)不但達(dá)到可接受的水平，而且更符合消費(fèi)者被引導(dǎo)作出的期望；金融機(jī)構(gòu)不會(huì)在銷售過(guò)程結(jié)束后以不合理的措施阻礙消費(fèi)者更換產(chǎn)品、變更服務(wù)提供者、提出索償或進(jìn)行投訴。公平待客方案實(shí)施后，金融機(jī)構(gòu)須證明其已經(jīng)貫徹上述落實(shí)公平待客原則，并要為此制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)管理程序，并由FSA來(lái)評(píng)估業(yè)界的實(shí)際表現(xiàn)。[25]

　�。ǘ�）日本金融廳———“規(guī)則性監(jiān)管與原則性監(jiān)管方法的結(jié)合”

　　為了加強(qiáng)日本金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，促使金融機(jī)構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量，日本金融廳于2007 年提出“更優(yōu)監(jiān)管”方案，并提出實(shí)現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管的四個(gè)支柱即：規(guī)則性和原則性監(jiān)管兩種監(jiān)管方法的最優(yōu)結(jié)合；及時(shí)發(fā)現(xiàn)重要問(wèn)題并采取有效措施；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的自愿努力并加強(qiáng)對(duì)其的激勵(lì)；增強(qiáng)監(jiān)管活動(dòng)的透明度和可預(yù)期性。

　　2008年的金融危機(jī)促使全球范圍內(nèi)掀起強(qiáng)化規(guī)則性監(jiān)管的浪潮，但日本監(jiān)管當(dāng)局則表示在實(shí)施金融危機(jī)應(yīng)對(duì)措施時(shí)要不斷推進(jìn)更優(yōu)監(jiān)管。日本金融廳希望通過(guò)規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管兩種監(jiān)管方法的最優(yōu)結(jié)合來(lái)優(yōu)化整個(gè)監(jiān)管框架的有效性。在某些領(lǐng)域規(guī)則性監(jiān)管方法比原則性監(jiān)管方法更有效，反之亦然。規(guī)則性監(jiān)管可能更適合于對(duì)大量的不特定金融機(jī)構(gòu)使用共同的規(guī)則的情形，而原則性監(jiān)管更適用于鼓勵(lì)某些特定的金融機(jī)構(gòu)去改善其管控系統(tǒng)，兩種方法能夠以互補(bǔ)的方式發(fā)揮作用。例如，對(duì)于金融創(chuàng)新，現(xiàn)有的規(guī)則難以預(yù)見(jiàn)和涵蓋其可能出現(xiàn)的各種情況，而原則性規(guī)定能夠彌補(bǔ)規(guī)則的空白；此外，監(jiān)管者使用規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)基于原則做出的合理判斷，將有助于確保監(jiān)管結(jié)果的實(shí)質(zhì)公正。日本金融廳經(jīng)過(guò)與業(yè)內(nèi)主要金融機(jī)構(gòu)代表廣泛的討論后，已形成了14項(xiàng)“關(guān)鍵原則”以及39 條關(guān)鍵原則的分解。

　　日本金融廳認(rèn)為，就原則達(dá)成廣泛共識(shí)，一方面可以使金融消費(fèi)者事先能夠?qū)�金融機(jī)構(gòu)的行為及其所提供金融服務(wù)的質(zhì)量有所預(yù)期，因此在購(gòu)買(mǎi)金融服務(wù)的時(shí)候具有安全感；另一方面即使在沒(méi)有可適用的書(shū)面規(guī)則或?qū)ΜF(xiàn)有規(guī)則的解釋可能不同的情況下，金融機(jī)構(gòu)也能明確知道其應(yīng)當(dāng)如何提供金融服務(wù)；第三，金融廳在對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查中，解釋和適用規(guī)則時(shí)，能夠根據(jù)實(shí)際情況考慮其是否遵守原則所描述的基本理念，以確保取得及時(shí)而且準(zhǔn)確的監(jiān)管效果；最后，在對(duì)現(xiàn)行規(guī)則例如法律、法規(guī)進(jìn)行檢討時(shí)，應(yīng)在符合原則要求的前提下盡量簡(jiǎn)化和明細(xì)規(guī)則，這將有助于建立一個(gè)有效的市場(chǎng)和監(jiān)管環(huán)境，而不會(huì)阻礙金融創(chuàng)新和金融服務(wù)的自由競(jìng)爭(zhēng)。

　�。ㄈ�）比較分析

　　1.兩國(guó)原則性監(jiān)管實(shí)踐之共性。

　　第一，從原則性監(jiān)管提出的背景來(lái)看，隨著資本跨國(guó)流動(dòng)的加劇，提升本國(guó)金融服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，躋身成為世界金融中心，日益成為各國(guó)政府在推進(jìn)本國(guó)金融市場(chǎng)改革中所考慮的重要因素。原則性監(jiān)管的提出，正是各監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)金融全球化挑戰(zhàn)、提升本國(guó)金融資本市場(chǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制度策略之一。

　　第二，英國(guó)FSA和日本金融廳均為對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的全能型金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)擁有金融監(jiān)管執(zhí)法權(quán)和金融監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)（二級(jí)立法權(quán)），這種統(tǒng)一監(jiān)管體制為推行原則性監(jiān)管提供了組織基礎(chǔ)，能夠減少多頭監(jiān)管體制下，多個(gè)監(jiān)管主體在原則提出、解釋以及執(zhí)行上的矛盾和不確定性，防止國(guó)內(nèi)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)以推行原則性監(jiān)管為借口而展開(kāi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互之間的“逐低競(jìng)爭(zhēng)”（race to the bottom）。

　　第三，兩國(guó)原則性監(jiān)管中的“原則”具有相似性，這些原則是金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)的關(guān)鍵準(zhǔn)則，或者是作為法律或規(guī)章等法定的一般行為規(guī)則，金融機(jī)構(gòu)在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)及金融監(jiān)管當(dāng)局在實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)時(shí)候均應(yīng)當(dāng)予以遵守。從原則的內(nèi)容來(lái)看主要包括：金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)和內(nèi)控的一般準(zhǔn)則（誠(chéng)信、必要的技能、勤勉、審慎、內(nèi)部管理和控制、市場(chǎng)行為等內(nèi)容），金融消費(fèi)者的保護(hù) （公平待客、與客戶溝通、防止利益沖突、保護(hù)客戶資產(chǎn)等內(nèi)容）以及與監(jiān)管者關(guān)系三個(gè)方面，其核心思想均重視誠(chéng)實(shí)信用精神、善良管理人注意義務(wù)、公正公平公開(kāi)，并以金融消費(fèi)者權(quán)益保障為最終依歸。同時(shí)，兩國(guó)監(jiān)管當(dāng)局均認(rèn)為，原則性監(jiān)管著重強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自發(fā)改進(jìn)其業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的努力，在應(yīng)用這些原則時(shí)應(yīng)考慮每個(gè)金融機(jī)構(gòu)所從事業(yè)務(wù)和規(guī)模等不同特點(diǎn)。

　　2.兩國(guó)原則性監(jiān)管細(xì)分之差別。

　　第一，盡管兩國(guó)均強(qiáng)調(diào)了原則性監(jiān)管不是以原則取代規(guī)則，而是二者的平衡協(xié)調(diào)，但是在規(guī)則與原則性監(jiān)管兩種監(jiān)管方法平衡點(diǎn)的選擇上，英國(guó)FSA更傾向于提升原則的在監(jiān)管規(guī)范體系中的地位，即“實(shí)施更多的原則性監(jiān)管”，而日本金融廳則是模糊的表達(dá)為要致力于二者的最優(yōu)結(jié)合。 “日本將繼續(xù)在與原則而非規(guī)則更兼容的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施以原則為本的監(jiān)管，同時(shí)在金融危機(jī)中被認(rèn)為需要更嚴(yán)格規(guī)則的領(lǐng)域內(nèi)采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。重要的是繼續(xù)保持規(guī)則和原則之間恰當(dāng)?shù)钠胶�，同時(shí)要充分考慮到各國(guó)金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀以及監(jiān)管環(huán)境的不同，而且這種最優(yōu)的平衡也是不斷變化的。”[26]

　　上述差異的存在與兩國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展歷史和隱含的監(jiān)管哲學(xué)密不可分。英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)原則性監(jiān)管的偏好根源于其長(zhǎng)期以來(lái)的自律監(jiān)管傳統(tǒng)。英國(guó)證券市場(chǎng)大多數(shù)監(jiān)管始于自律監(jiān)管，“英國(guó)傳統(tǒng)的金融架構(gòu)很大程度上是不透明并以自由裁量為基礎(chǔ)的”，[27]但是隨著市場(chǎng)條件的快速變化， 自律性監(jiān)管的弊端也逐步暴露。2000年《金融改革服務(wù)與市場(chǎng)法》的通過(guò)、FSA的成立以及各種監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)，表層上扭轉(zhuǎn)了其過(guò)度依賴自律監(jiān)管的監(jiān)管模式，但是深層次的監(jiān)管理念是不會(huì)輕易動(dòng)搖的。英國(guó)的金融監(jiān)管哲學(xué)認(rèn)為：“盡可能通過(guò)市場(chǎng)解決，監(jiān)管干預(yù)只存在于市場(chǎng)不能夠提供解決方案的時(shí)候（市場(chǎng)解決窮盡時(shí)主動(dòng)監(jiān)管才是可預(yù)期的），并且干預(yù)的收益應(yīng)當(dāng)高于成本�！盵28]英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)“更多原則性監(jiān)管”的偏好，其另一個(gè)側(cè)面正是對(duì)于《監(jiān)管手冊(cè)》等具體規(guī)則的過(guò)度膨脹的警惕，是對(duì)監(jiān)管者寬泛權(quán)力和監(jiān)管干預(yù)過(guò)度的擔(dān)憂，是其“輕觸型（light-touch）”監(jiān)管哲學(xué)的必然邏輯，是其崇尚效率的監(jiān)管文化的體現(xiàn)。與之相對(duì)應(yīng)的是，回溯日本金融體系和監(jiān)管機(jī)制的變革歷史，恰是一個(gè)從緊到松的過(guò)程，即從“強(qiáng)政府行政干預(yù)”[29]到“放松管制、加速金融自由化、增強(qiáng)市場(chǎng)約束機(jī)制”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)金融監(jiān)管的規(guī)范化、法制化。這種變革邏輯反映在監(jiān)管方式上，呈現(xiàn)出的是在規(guī)則和原則之間不斷尋找平衡點(diǎn)的過(guò)程。

　　第二，英國(guó)FSA認(rèn)為原則本身可以作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管處罰的依據(jù)。盡管FSA過(guò)去希望讓業(yè)界相信僅僅以原則為依據(jù)而采取監(jiān)管措施的情形是極為個(gè)別的，但近來(lái)FSA則傾向于更多的直接依賴原則本身采取監(jiān)管措施�！氨M管FSA總是澄清原則可能被用于沒(méi)有規(guī)則和指引的情形，通過(guò)監(jiān)管手冊(cè)的其他條款擴(kuò)大原則的適用是監(jiān)管手冊(cè)模式的一部分……但近來(lái)FSA不再認(rèn)為僅僅依原則而采取監(jiān)管措施只是例外情況”。[30]例如， 2005年FSA以花旗集團(tuán)所進(jìn)行的歐洲政府債券交易違反“商業(yè)原則”的第2條（開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)應(yīng)具備適當(dāng)技能，并審慎和勤勉）以及第3條（公司應(yīng)采取合理的注意，負(fù)責(zé)任的、有效的組織和管理其業(yè)務(wù)活動(dòng)，并建立完善有效的風(fēng)控體系）為由，對(duì)其處以1390萬(wàn)英鎊的巨額罰款。[31]2006年末， FSA對(duì)一家不適當(dāng)銷售支付保障保險(xiǎn)（PPI）的金融機(jī)構(gòu)以違反FSA商業(yè)原則的第2、3、6條（應(yīng)對(duì)客戶利益合理注意并公平對(duì)待客戶）為由施以罰款 27萬(wàn)英鎊的處罰；[32]2009年1月FSA對(duì)Aon Limited以違反原則第3條作出罰款525萬(wàn)英鎊的罰款， 6月對(duì)隱瞞犯罪記錄的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和經(jīng)紀(jì)公司以違反原則第1、4條，做出市場(chǎng)禁入的處罰。[33]事實(shí)上，在2007年-2008年度有近44%的監(jiān)管措施是僅根據(jù)金融機(jī)構(gòu)違反原則而作出的。

　　但是日本金融廳認(rèn)為，即使當(dāng)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全遵守原則并且沒(méi)有采取足夠的措施進(jìn)行改進(jìn)時(shí)，如果沒(méi)有相應(yīng)的成文法規(guī)范為基礎(chǔ)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能做出行政處罰決定。但同時(shí)日本金融廳根據(jù)其與金融業(yè)界就原則所達(dá)成的一致，部分修改了其“金融領(lǐng)域行政處罰行為”，明確將金融機(jī)構(gòu)基于“原則”所做出的努力，作為行政處罰減免的考慮因素。

　　需要指出的是， FSA也根據(jù)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行原則的表現(xiàn)給予相應(yīng)的正向激勵(lì)，例如，通過(guò)分類監(jiān)管的形式，對(duì)那些自身管理和風(fēng)控得到監(jiān)管者更多認(rèn)同的機(jī)構(gòu)，可以要求相對(duì)低水平的監(jiān)管資本、更低頻率的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試、更多依賴于金融機(jī)構(gòu)的高管層、相對(duì)低密度的風(fēng)險(xiǎn)緩釋計(jì)劃等等，以此激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)更主動(dòng)進(jìn)行自我管控以及與監(jiān)管者更積極和開(kāi)放的合作。

　　三、原則性監(jiān)管方式的有關(guān)檢討

　　各國(guó)政府對(duì)“監(jiān)管烏托邦”的追求，[34]促使原則性監(jiān)管受到了廣泛的追捧。但事實(shí)上，原則性監(jiān)管對(duì)行為的影響不僅取決于形式上的原則性規(guī)范，而且與原則的解釋、監(jiān)管措施的執(zhí)行、監(jiān)管制度背后的利益博弈、監(jiān)管文化、合規(guī)行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)等因素都密切相關(guān)，甚至原則、規(guī)則二分法之下給監(jiān)管方式貼標(biāo)簽的做法也是受到質(zhì)疑的。[35]深入分析之下，原則性監(jiān)管在實(shí)踐層面還存在很多問(wèn)題，原則性監(jiān)管的內(nèi)在悖論，使其在實(shí)踐中有可能背離制度設(shè)計(jì)的初衷。結(jié)合了特定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律傳統(tǒng)等因素的原則性監(jiān)管，既可能成為有助于提升監(jiān)管質(zhì)量的好的監(jiān)管方式，卻也可能有損于金融監(jiān)管的有效性，抑或是演化成另一種形式的規(guī)則性監(jiān)管而已。國(guó)外學(xué)界對(duì)原則性監(jiān)管方式的檢討集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　（一）關(guān)于“規(guī)則———原則二分法”的質(zhì)疑

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)規(guī)則—原則二分法的生硬理解，可能過(guò)分夸大了規(guī)則與原則的對(duì)立和區(qū)別，這是有損于實(shí)踐的，沒(méi)有一個(gè)立法體制下是純粹的規(guī)則或原則。“規(guī)則和原則更多是一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體而非不相關(guān)的概念，二者之間存在著大量的重疊和交叉”，[36]即使規(guī)則和原則能在意思層面做出區(qū)分，但在實(shí)施層面，二者也可能相互轉(zhuǎn)化。例如，監(jiān)管者在執(zhí)行規(guī)則時(shí)，為了適用于某個(gè)特定情形，可能從嚴(yán)或從寬的解釋某個(gè)規(guī)則，因而會(huì)使規(guī)則看起來(lái)似乎更像是原則。與此相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)不同主體在不同情形下解釋原則時(shí)，原則也可能喪失了其高位階的特點(diǎn)，而更類似于規(guī)則，即經(jīng)過(guò)現(xiàn)實(shí)生活中持續(xù)性的應(yīng)用，原則也可能具有了具體的內(nèi)容。因此每種制度都必然包括規(guī)則性和原則性的因素， 并且通過(guò)監(jiān)管者的活動(dòng)可能獲得高于立法者期望的融合程度。所以，假使從概念上可以將主要以原則為基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)的制度和那些主要靠規(guī)則起作用的制度予以區(qū)分，但是“原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管的區(qū)別并不像看上去那樣明顯”。

　�。ǘ�）原則性監(jiān)管解釋層面的悖論

　　第一，原則性監(jiān)管中的“原則”通常是一般性的、非具體的規(guī)則，所以實(shí)踐中對(duì)原則可以有很多具體的解釋，通過(guò)解釋，原則具有了特定的內(nèi)容和含義，也因而具有了確定性。盡管立法者、監(jiān)管者對(duì)原則的解釋是優(yōu)位的，但在更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)象及其他利益相關(guān)主體的主動(dòng)參與、合作，而非對(duì)立的原則性監(jiān)管制度當(dāng)中，各利益主體對(duì)于原則的理解和解釋也至關(guān)重要。正是由于監(jiān)管制度中包含的解釋主體呈現(xiàn)出多元分裂的狀態(tài)，其對(duì)原則的解釋也必定存在差異，這就可能不利于按照立法者所設(shè)想的監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管意圖進(jìn)行解釋。

　　第二，理論上“原則”能對(duì)監(jiān)管規(guī)范目的的闡釋，與監(jiān)管對(duì)象更好的溝通其在監(jiān)管制度中應(yīng)履行的義務(wù)和責(zé)任，但是在實(shí)踐中，原則可能恰恰妨礙了這種溝通。這主要是由于監(jiān)管者需要不斷地通過(guò)指引等來(lái)明確和細(xì)化原則的具體要求，以提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的確定性和可預(yù)見(jiàn)性，然而不斷膨脹的指引可能損害了原則性監(jiān)管的有效性，多種形式和來(lái)源的指引（正式的和非正式的指引）可能令監(jiān)管對(duì)象無(wú)所適從。此外，在英國(guó)，當(dāng)律師事務(wù)所作為提供中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)，就不同情形下監(jiān)管者是否會(huì)采取監(jiān)管措施向監(jiān)管對(duì)象提供咨詢意見(jiàn)時(shí)，其所采取的解釋方法可能不同于監(jiān)管者使用的解釋方法，前者主要遵從的是傳統(tǒng)的司法裁判中使用的法律解釋方法，但是“監(jiān)管者的監(jiān)管執(zhí)法往往不是為了解決糾紛，而是可能有著‘樹(shù)立典型’的考慮，采取的是目的性的、技術(shù)性的以及結(jié)果主義的推理模式，而不是必然考慮先例約束。因此，對(duì)于原則的不確定性的爭(zhēng)論在另一個(gè)層面上是對(duì)原則性監(jiān)管中行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法裁判機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的角色的爭(zhēng)論。”[37]

　　第三，雖然原則性監(jiān)管賦予監(jiān)管對(duì)象通過(guò)自身管理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管結(jié)果的靈活性，監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)監(jiān)管結(jié)果的合規(guī)模式應(yīng)當(dāng)是結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際而頗具個(gè)性的，但是從實(shí)踐層面來(lái)看，原則對(duì)于行為的規(guī)制可能更類似于具體的規(guī)則，基于對(duì)監(jiān)管執(zhí)法者解釋原則的不確定性的擔(dān)憂，監(jiān)管對(duì)象更傾向于采取如同具體規(guī)則約束下的保守的行為。實(shí)踐中，監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)控體系等可能是同質(zhì)的。這一方面可能是由于監(jiān)管者事實(shí)上只認(rèn)可某一做法是合規(guī)的，抑或是監(jiān)管對(duì)象將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)等同于具體規(guī)則。此外，在多中心的原則性監(jiān)管下（監(jiān)管者、監(jiān)管對(duì)象、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方中介等均成為原則性監(jiān)管的參與主體），不同公司的實(shí)踐可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢機(jī)構(gòu)等的活動(dòng)（合規(guī)模式的販賣者）向整個(gè)業(yè)內(nèi)擴(kuò)散而變得同質(zhì)。[38]

　�。ㄈ�）原則性監(jiān)管執(zhí)行層面的悖論

　　第一，對(duì)于監(jiān)管者而言，為了克服具體規(guī)則前瞻性不足以及滯后于市場(chǎng)變化和金融創(chuàng)新的弊病，原則性監(jiān)管方式通過(guò)原則的不確定性和可解釋性，賦予監(jiān)管者在執(zhí)行監(jiān)督和采取監(jiān)管處罰措施方面以更大的靈活性，但執(zhí)行的尺度很容易被來(lái)自于政治、媒體等外部因素以及來(lái)自監(jiān)管組織內(nèi)部因素所左右，導(dǎo)致監(jiān)管者在執(zhí)行原則性監(jiān)管過(guò)程中采取的監(jiān)督和處罰措施，既可能不足但又可能過(guò)度。一方面，原則性監(jiān)管需要通過(guò)執(zhí)行切實(shí)發(fā)揮這種監(jiān)管方式的作用，以樹(shù)立制度的可信度，否則會(huì)被詬病為“無(wú)力的監(jiān)管”，但是“如果原則性監(jiān)管制度的執(zhí)行是非常僵化的、嚴(yán)格的、懲罰性的， 那么原則性監(jiān)管也就不復(fù)存在了，監(jiān)管對(duì)象將更愿意由具體的規(guī)則所監(jiān)管……盡管原則有助于建立合規(guī)的協(xié)商模式，原則的內(nèi)涵和適用可以經(jīng)由反復(fù)的監(jiān)管對(duì)話進(jìn)行協(xié)商，但是其也被批評(píng)有利于對(duì)規(guī)范進(jìn)行溯及性解釋。監(jiān)管對(duì)象認(rèn)為如果監(jiān)管者在其從事該項(xiàng)行為之前沒(méi)有提出任何疑問(wèn)，則此后的監(jiān)管處罰措施就可能是溯及既往的�！盵39]僅根據(jù)原則就采取嚴(yán)厲的監(jiān)管處罰措施可能破壞了原則性監(jiān)管的合作與信賴基礎(chǔ)，而遭到監(jiān)管對(duì)象的抵制，因而在實(shí)踐中，監(jiān)管者可能會(huì)因此而妥協(xié)，監(jiān)管處罰可能變得畸輕畸重，或者又退化為依賴于具體規(guī)則的監(jiān)管。

　　第二，對(duì)于監(jiān)管對(duì)象而言，原則性監(jiān)管給予其靈活建立自身內(nèi)部控制體系的自由度，相應(yīng)的是金融機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)內(nèi)控合規(guī)的職能部門(mén)因此要承擔(dān)更大的責(zé)任，要積極發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性，改變其在規(guī)則性監(jiān)管模式下，只需簡(jiǎn)單判斷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否符合具體規(guī)則的慣用思維和方法。但是對(duì)于那些在金融機(jī)構(gòu)中處于弱勢(shì)的內(nèi)控合規(guī)職能部門(mén)而言，這種靈活性反而成為其“不能承受之重”。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)高管層往往對(duì)于合規(guī)重要性缺乏足夠認(rèn)知，或因?yàn)楹弦?guī)人員技能的欠缺等都可能導(dǎo)致內(nèi)控合規(guī)部門(mén)在組織中處于弱勢(shì)狀態(tài)。事實(shí)上，那些在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)處于弱勢(shì)的內(nèi)控合規(guī)職能部門(mén)如果以“明確具體的規(guī)則不得違反”作為勸誡機(jī)構(gòu)行為合規(guī)的理由，顯然比“模糊的原則”更為有效。

　　第三，“盡管實(shí)施原則性監(jiān)管有助于培育監(jiān)管對(duì)象的合規(guī)道德文化，但是其對(duì)監(jiān)管對(duì)象應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的要求反而會(huì)抵消這種作用”。[40]監(jiān)管對(duì)象面臨的風(fēng)險(xiǎn)之一是“合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)”，即因沒(méi)有遵循法律、規(guī)則和準(zhǔn)則可能遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財(cái)務(wù)損失和聲譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)。“合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)” 很大程度上是解釋性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管對(duì)象基于其對(duì)原則或規(guī)則的解釋而做出的商業(yè)安排，事實(shí)上是對(duì)監(jiān)管者要求的錯(cuò)誤回應(yīng)，相較于規(guī)則解釋而言，對(duì)原則的解釋和執(zhí)行具有更大的不確定性，因此原則性監(jiān)管放大了這種合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)原則性監(jiān)管還要求監(jiān)管對(duì)象肩負(fù)識(shí)別、管理和控制包括“合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)”在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，那么當(dāng)合規(guī)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，監(jiān)管對(duì)象在評(píng)估因遭受監(jiān)管處罰所可能引起的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)損失并權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)和收益之后，違反和規(guī)避監(jiān)管要求本身也可以成為其風(fēng)險(xiǎn)控制方式的一種理性的選擇。如上所述，盡管原則性監(jiān)管方式本有助于培育監(jiān)管對(duì)象關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任文化和商業(yè)倫理，但同時(shí)考慮到原則性監(jiān)管對(duì)監(jiān)管對(duì)象自身風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，也會(huì)在一定程度上抵消這種積極作用。

　　四、“原則性監(jiān)管”對(duì)優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管方法的啟示

　�。ㄒ唬┲贫冉梃b的基礎(chǔ)環(huán)境分析

　　置身于經(jīng)濟(jì)和金融的全球一體化發(fā)展浪潮中，我國(guó)應(yīng)致力于建立和完善一個(gè)金融消費(fèi)者權(quán)益得到有效保護(hù)、穩(wěn)定且富有創(chuàng)新精神的金融市場(chǎng)，從而保持金融服務(wù)業(yè)健康且富有競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)與社會(huì)福利的增加。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，改進(jìn)金融的商業(yè)環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境非常必要， 提升金融監(jiān)管質(zhì)量，監(jiān)管方式的優(yōu)化也是應(yīng)有之意。盡管原則性監(jiān)管還存在不少問(wèn)題，似難達(dá)到 “金融監(jiān)管的新趨勢(shì)或新理念”的高度，但其中確實(shí)有很多值得借鑒的因素，在吸收借鑒時(shí)要甄別其中的可接受因素。誠(chéng)如約瑟夫·J·諾頓教授所指出的“將外國(guó)的新監(jiān)管架構(gòu)和規(guī)則引入國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域時(shí)面臨的多重困境常被默然視之……人們似乎認(rèn)為現(xiàn)代金融部門(mén)的改革是國(guó)內(nèi)制度此前從未涉足過(guò)的主題，因此是一片真空地帶，新的監(jiān)管規(guī)則和模式可以采取”自上而下“的批發(fā)方式灌注其中，然而政策制定者和立法者也許忘記了，如何使得這些改革同本國(guó)既有的監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境相嚙合�！盵41]

　　與國(guó)外發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)及其監(jiān)管演進(jìn)路徑不同，我國(guó)的金融市場(chǎng)還帶有明顯的新興市場(chǎng)和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特征：長(zhǎng)期以來(lái)形成對(duì)政府行政主導(dǎo)的路徑依賴依然占據(jù)優(yōu)勢(shì)，金融系統(tǒng)根植于政府行政體系之中，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善、產(chǎn)權(quán)梳理還不夠清晰，激勵(lì)約束機(jī)制不到位，金融資源的行政配置導(dǎo)致的金融抑制及其副產(chǎn)品依然可見(jiàn)；政府承擔(dān)了培育和監(jiān)管市場(chǎng)的多重功能，缺乏由市民社會(huì)自然生發(fā)而出的以充分競(jìng)爭(zhēng)和自由選擇為基礎(chǔ)的自律性監(jiān)管體系，市場(chǎng)化約束的力量還比較薄弱，行業(yè)協(xié)會(huì)等市場(chǎng)自律組織還主要依附于行政權(quán)力；金融機(jī)構(gòu)的公司治理水平普遍不高，誠(chéng)信、信托等商業(yè)倫理缺失和公眾意識(shí)不足；與金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)相伴生的多頭監(jiān)管體制下，既存在監(jiān)管重疊也存在監(jiān)管空白；行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)官僚化、公正透明的行政程序還有待完善，監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足；司法系統(tǒng)欠缺發(fā)達(dá)，還未成為金融市場(chǎng)監(jiān)管的有效力量等。只有充分理解制度嫁接的土壤環(huán)境，才能擇其利而避其弊。

　�。ǘ�）優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管方式的啟示

　　結(jié)合上述我國(guó)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)環(huán)境，深入分析原則性監(jiān)管中的可借鑒因素，筆者認(rèn)為包括以下三個(gè)方面：

　　1.監(jiān)管規(guī)范制定層面的可借鑒因素。

　　第一，制定金融監(jiān)管規(guī)范時(shí)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管目標(biāo)，并對(duì)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)中具有指導(dǎo)地位的原則（一般性、概括性的規(guī)則）進(jìn)行梳理。我國(guó)的監(jiān)管立法活動(dòng)，對(duì)原則的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還有不斷充實(shí)和細(xì)化的空間，應(yīng)梳理出金融業(yè)界和金融監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)遵守的原則，并由監(jiān)管者、監(jiān)管對(duì)象及其他相關(guān)利益主體就原則的內(nèi)容進(jìn)行廣泛和反復(fù)的討論以形成共識(shí)。其中重要的一點(diǎn)是將保護(hù)金融消費(fèi)者合理利益納入監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管原則當(dāng)中，這在我國(guó)目前監(jiān)管規(guī)范體系中還比較欠缺。此外，制定監(jiān)管規(guī)范的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是透明的和具有廣泛參與性的。

　　第二，應(yīng)致力于滿足監(jiān)管目標(biāo)的要求，對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行檢討，優(yōu)化規(guī)則的內(nèi)容。我國(guó)的金融監(jiān)管規(guī)范體系龐雜、監(jiān)管規(guī)范有的過(guò)于精細(xì)而缺乏彈性，有的過(guò)于粗陋（多是為了摸著石頭過(guò)河而為的權(quán)宜之策），粗陋的規(guī)則不等于原則，原則蘊(yùn)含著價(jià)值判斷因素，是對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的詮釋。事實(shí)上，僅就金融監(jiān)管規(guī)范的制定而言，一些領(lǐng)域可能是適合以具體性規(guī)則和程序性規(guī)則來(lái)規(guī)制，如對(duì)金融監(jiān)管執(zhí)法中聽(tīng)證、調(diào)查等行政程序的規(guī)定等，一些領(lǐng)域則更適宜進(jìn)行原則性的規(guī)定，如對(duì)欺詐、市場(chǎng)操縱及對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控要求的規(guī)定等。僅以信息披露規(guī)范的制定為例，其中關(guān)于定期信息披露和招股說(shuō)明書(shū)披露的要求，可能更適宜用具體的規(guī)則來(lái)明確規(guī)定，以保證信息披露形式和時(shí)間上具有橫向和縱向的可比性和一致性（當(dāng)然，有關(guān)招股說(shuō)明書(shū)的披露也可以規(guī)定的相對(duì)原則，例如 “發(fā)行人在招股說(shuō)明書(shū)中必須披露，作為理性投資者在購(gòu)買(mǎi)發(fā)行股票時(shí)認(rèn)為重要的與業(yè)務(wù)相關(guān)的全部信息”），以便更好的保護(hù)投資者利益；而在重大事件的披露上，可能更適宜采用一般性的原則來(lái)規(guī)定。監(jiān)管者作為規(guī)則制定者對(duì)情況的預(yù)設(shè)總是受限的，通過(guò)具體列舉規(guī)定屬于重大事件的情形， 容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，忽略與監(jiān)管目的一致性，以致僵化且易規(guī)避，縱然針對(duì)新的情況需要不斷的調(diào)整規(guī)則或制定更多的規(guī)則來(lái)填補(bǔ)監(jiān)管空白，但與此同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更多的空白和問(wèn)題。反之，如果運(yùn)用一般性的原則來(lái)規(guī)定重大事件的披露，并交由發(fā)行人就其業(yè)務(wù)當(dāng)中具有重要性的事件做出判斷， 要求其充分披露投資者據(jù)以做出投資決策時(shí)所需的合理信息，否則苛以嚴(yán)厲的處罰，可能更有利于保護(hù)投資者的利益。[42]

　　2.監(jiān)管執(zhí)行層面的可借鑒因素。

　　第一，與監(jiān)管立法相比監(jiān)管實(shí)踐更為重要，在監(jiān)管執(zhí)行層面，應(yīng)當(dāng)重視原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管兩種方法的融合而非對(duì)立。現(xiàn)階段，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制尚不健全，信托、誠(chéng)信等商業(yè)倫理道德培育不足以及監(jiān)管者隊(duì)伍的專業(yè)能力還有待提升等問(wèn)題，決定了當(dāng)前的金融市場(chǎng)環(huán)境不適宜更多的依賴于原則性監(jiān)管的方法。盡管相較不確定性更強(qiáng)的原則而言，詳細(xì)、具體的規(guī)則對(duì)于現(xiàn)階段的監(jiān)管實(shí)踐可能更為有效，但是我們應(yīng)始終牢記金融市場(chǎng)活力是源于金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與者的自愿努力。在監(jiān)管方面，應(yīng)充分意識(shí)到政府監(jiān)管能力的局限（時(shí)間和資源的錯(cuò)配時(shí)有發(fā)生），金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與者的自愿努力同樣非常重要，特別是在金融創(chuàng)新層出不窮的今天，具體規(guī)則的滯后性更為明顯。[43]因此，在可能的情形下，應(yīng)將監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)更多的放置于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的結(jié)果而非過(guò)程，應(yīng)重視發(fā)揮原則在監(jiān)管實(shí)踐中的作用，激勵(lì)監(jiān)管對(duì)象滿足監(jiān)管要求的自發(fā)努力（激勵(lì)結(jié)構(gòu)非常重要），但這并不意味著監(jiān)管資源投入的減少，而是要求監(jiān)管者與金融機(jī)構(gòu)更緊密的互動(dòng)。例如， 英國(guó)FSA在監(jiān)管實(shí)踐中可直接根據(jù)原則對(duì)監(jiān)管對(duì)象采取監(jiān)管處罰措施，但是基于我國(guó)法治和市場(chǎng)環(huán)境尚不健全以及相關(guān)內(nèi)外部條件發(fā)展尚不充分的現(xiàn)狀，監(jiān)管者僅僅根據(jù)原則而采取監(jiān)管執(zhí)法措施，很容易使原則異化成為隱性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)管體系缺乏透明度、可預(yù)期性以及公平性，并可能增加監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象之間的摩擦。而類似于日本金融廳的做法可能更適合于我國(guó)現(xiàn)階段的監(jiān)管實(shí)踐，即對(duì)金融機(jī)構(gòu)基于原則而做出的改進(jìn)業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)控機(jī)制的努力予以正向激勵(lì)，其努力實(shí)踐原則的表現(xiàn)可作為分類監(jiān)管的依據(jù)之一或是監(jiān)管者行使行政裁量權(quán)時(shí)所考慮的因素。

　　第二，在監(jiān)管實(shí)踐中引入原則的最大爭(zhēng)議在于其不確定性，但事實(shí)上監(jiān)管體系是否具有確定性、可預(yù)期性，與其對(duì)應(yīng)于規(guī)則性的或者是原則性監(jiān)管方法的并不完全相關(guān)，問(wèn)題的關(guān)鍵在于監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象能否共享對(duì)監(jiān)管規(guī)范實(shí)質(zhì)的理解。因此，原則得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)制非常重要，如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，在實(shí)踐中原則性監(jiān)管可以避免原則本身的最大問(wèn)題，并可能實(shí)現(xiàn)較低成本的有效監(jiān)管，反之亦然。

　　國(guó)外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，該機(jī)制所包含相關(guān)因素很多，包括但不限于以下幾個(gè)方面： （1）監(jiān)管者通過(guò)正式的監(jiān)管指引及非正式的指引[44]等向監(jiān)管對(duì)象提供透明的、易獲得的、且持續(xù)性的行政指導(dǎo)，并與業(yè)界和相關(guān)利益主體進(jìn)行持續(xù)和充分的溝通交流；盡管行政指導(dǎo)可以作為闡釋監(jiān)管意圖的靈活、有效的機(jī)制，但過(guò)度且繁雜的行政指導(dǎo)可能反而會(huì)降低監(jiān)管透明度和確定性，因此監(jiān)管者必須確保其指引簡(jiǎn)明清晰并謹(jǐn)慎使用； （2）原則性監(jiān)管作為一種以監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部管理活動(dòng)為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，應(yīng)不斷融合行業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢機(jī)構(gòu)等傳播業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的最優(yōu)實(shí)踐，這有助于不斷充實(shí)和更清晰界定原則的要求，促進(jìn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升并保持靈活性，同時(shí)也有助于建立監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象之間以及監(jiān)督對(duì)象相互之間的學(xué)習(xí)借鑒； （3）借鑒和融合風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的分析方法來(lái)衡量原則性監(jiān)管的有效性、界定規(guī)則與原則的適用范圍以及分配監(jiān)管資源，確保監(jiān)管者對(duì)金融市場(chǎng)中存在的問(wèn)題所做的監(jiān)管回應(yīng)是適當(dāng)和理性的，例如一些業(yè)務(wù)復(fù)雜程度不高的中小金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)和消費(fèi)者造成的風(fēng)險(xiǎn)可能相對(duì)較小，而以監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部管理為導(dǎo)向的原則性監(jiān)管會(huì)使其承擔(dān)很高的合規(guī)成本，因此為了更恰當(dāng)?shù)呐渲帽O(jiān)管資源，不宜以“原則”來(lái)提高對(duì)其的監(jiān)管要求，應(yīng)根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)、規(guī)模等進(jìn)行靈活調(diào)整； （4）監(jiān)管執(zhí)法不是鐵板一塊，大部分監(jiān)管對(duì)象通常是善意和誠(chéng)信的，應(yīng)主要通過(guò)日常的合規(guī)檢查以及對(duì)話、警告等方式來(lái)勸導(dǎo)其合規(guī)，而對(duì)那些惡意的、不妥協(xié)的機(jī)構(gòu)則要實(shí)施嚴(yán)厲的處罰，但監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)程序合法且監(jiān)管的行政執(zhí)法決定是可訴的，應(yīng)接受司法審查。這種有梯度的、漸次推進(jìn)的方式有助于提升監(jiān)管執(zhí)法的適當(dāng)性和合理性，也會(huì)使原則的內(nèi)涵更趨合理與豐富； （5）應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管者隊(duì)伍的專業(yè)能力建設(shè)， 特別隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新不斷，金融機(jī)構(gòu)所使用的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型日益復(fù)雜，這對(duì)監(jiān)管從業(yè)人員的能力提出了更高的要求，除了通過(guò)培訓(xùn)等方式來(lái)提升監(jiān)管從業(yè)人員的素質(zhì)，也可以引入外部風(fēng)險(xiǎn)管理專家來(lái)支持一線監(jiān)管人員的監(jiān)管活動(dòng)。[45]

　　3.在監(jiān)管文化的層面的可借鑒因素。

　　影響金融監(jiān)管質(zhì)量更深層次的因素是監(jiān)管文化。在監(jiān)管文化重塑層面，原則性監(jiān)管倡導(dǎo)的不是去監(jiān)管化或放松監(jiān)管而是促進(jìn)監(jiān)管關(guān)系的重構(gòu)，由直接命令和控制式的監(jiān)管關(guān)系發(fā)展成為建立在責(zé)任、互信和合作基礎(chǔ)上的監(jiān)管關(guān)系，監(jiān)管者通過(guò)原則來(lái)清晰的表達(dá)其監(jiān)管目標(biāo)，且其執(zhí)行機(jī)制是可預(yù)期的，而監(jiān)管對(duì)象通過(guò)自發(fā)建立程序及實(shí)踐確保監(jiān)管目標(biāo)能夠真正得到實(shí)現(xiàn)，并在業(yè)務(wù)活動(dòng)中不僅是恪守監(jiān)管要求的底線，而以更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。原則性監(jiān)管是“新治理”[46]和“去中心化的監(jiān)管”，[47]新治理的監(jiān)管體現(xiàn)了監(jiān)管架構(gòu)的公私融合，并在監(jiān)管決策中引入行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方主體， 將行業(yè)經(jīng)驗(yàn)引入監(jiān)管過(guò)程，在監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象之間建立起富于活力的持續(xù)溝通機(jī)制（而不是信息的簡(jiǎn)單堆積和對(duì)抗性的）。[48]原則性監(jiān)管方式結(jié)果的“優(yōu)”或者“劣”取決于其執(zhí)行，而執(zhí)行又依賴于監(jiān)管制度各類參與主體之間的相互信賴程度。但監(jiān)管文化的變革是最困難的部分，非一朝一夕之功，且受制約于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、歷史、文化等外在于金融監(jiān)管制度本身的各因素的綜合作用。

　　結(jié)語(yǔ)

　　通過(guò)上述分析，我們認(rèn)識(shí)到原則性監(jiān)管對(duì)于處理金融創(chuàng)新和監(jiān)管套利是有益的，但是一套與以原則相伴的健全的規(guī)則也是必要的，政府監(jiān)管與自律監(jiān)管、市場(chǎng)約束應(yīng)保持動(dòng)態(tài)的平衡，不可偏廢。此外，金融危機(jī)警示我們，由于原則性監(jiān)管需要監(jiān)管對(duì)象的主動(dòng)參與并以管理層的內(nèi)部管理活動(dòng)為基礎(chǔ)，因此，原則性監(jiān)管對(duì)那些富于責(zé)任、誠(chéng)信、信托和合作意識(shí)的金融機(jī)構(gòu)而言是較為有效的。但與之相關(guān)的是“嚴(yán)格依賴于市場(chǎng)自律的信條已經(jīng)在銀行家被不當(dāng)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域內(nèi)被證明是無(wú)效的”，[49]因此監(jiān)管者應(yīng)分析識(shí)別對(duì)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與者的行為是建立在何種激勵(lì)之上的，以及這些激勵(lì)是否有助于更好的發(fā)揮市場(chǎng)功能而不是導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲。

【注釋】
[1]這里的監(jiān)管方式是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)的監(jiān)管方法、途徑。
[2]風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管,本文雖有所涉及,但不是主要討論范圍,對(duì)于監(jiān)管者而言風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管不等于金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理,其基本含義是:由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源是有限的,所以應(yīng)將其監(jiān)管重點(diǎn)有意識(shí)的集中于那些對(duì)法定監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成巨大風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。
[3]需要說(shuō)明的是regulation筆者翻譯為“監(jiān)管”,但其含義區(qū)別于supervision,前者更強(qiáng)調(diào)帶有定規(guī)立法性質(zhì)的高位階的監(jiān)管治理活動(dòng),而supervision更強(qiáng)調(diào)基于regulation進(jìn)行具體的監(jiān)督與管理的實(shí)踐性活動(dòng),細(xì)辨之下二者存在一定區(qū)別,但是又密不可分,因此在本文中“監(jiān)管”也有同時(shí)涵蓋了regulation和supervision的情況。另外, rules-based也可以翻譯為以規(guī)則為基礎(chǔ)、以規(guī)則為本, principles-based也可以翻譯為以原則為基礎(chǔ)、以原則為本, risk-based也可以翻譯為以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的、以風(fēng)險(xiǎn)為本的。
[4]參見(jiàn)英國(guó)金融服務(wù)管理局文件Principles-based regulation-focusing on outcomes that matter,載英國(guó)金融服務(wù)管理局網(wǎng)站http:// www·fsa·gov·uk/pubs/other/principles·pdf,2009年12月20日訪問(wèn)。
[5]參見(jiàn)Ben S Bernanke,Regulation andfinancial innovation,載http://www·bis·org/review/r070516a·pdf,2009年12月20日訪問(wèn)。
[6]參見(jiàn)美國(guó)財(cái)政部文件Financial Regulation Reform: a new foundation(2009), p·51,載美國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站http:// www·financialstability·gov/docs/regs/FinalReport-web·pdf,2009年12月20日訪問(wèn);另外美國(guó)財(cái)政部于2008年的提出的Blueprint For A Modernized Financial RegulatoryStructure中提出“走向目標(biāo)性監(jiān)管架構(gòu)”其內(nèi)容實(shí)質(zhì)也有所體現(xiàn),載http://www·treas·gov/press/releases/ reports/Blueprint·pdf,2009年12月20日訪問(wèn);美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織也于2007年發(fā)表報(bào)告The Blueprintfor US Financial competitiveness 中提出關(guān)于“Guiding Principles”的立法建議,載http://www·fsround·org/cec/pdfs/FINALCompetitivenessReport·pdf,2009年12月20日訪問(wèn)。
[7]劉軼:《金融監(jiān)管模式的新發(fā)展及啟示》,載《法商研究》2009年第2期。
[8]時(shí)辰宙:《國(guó)際金融監(jiān)管理念的最新演進(jìn)———基于原則監(jiān)管方法的分析和思考》,載《金融發(fā)展研究》2008年第12期。
[9]See note④, p·6·
[10]參見(jiàn)日本金融廳網(wǎng)站http://www·fsa·go·jp/policy/br-pillar4/index·html,2009年12月20日訪問(wèn)。
[11]11Julia Black,“Making a success of Principles-based regulation”, 1Law and Financial Markets Review,2007, pp·191-206· 
[12]參見(jiàn)劉葉深:《法律規(guī)則與法律原則:質(zhì)的差別》,載《法學(xué)家》2009年第5期。
[13]根據(jù)Financial Services andMarkets Act2000(FSMA),Section 150,個(gè)人可以起訴某個(gè)違反規(guī)則的被許可公司賠償損失。
[14]See note[11], p·192·
[15]See Stuart Bazley,“The Financial Services Authority And Outcomes Based Regulation”, 30CompanyLawyer,2009, pp·161-162·
[16]FSA, Business Plan, 2009/10, p9,載http://www·fsa·gov·uk/pubs/plan/pb2009-10,2009年12月20日訪問(wèn)。
[17]cosmetic compliance/creative compliance,是指金融機(jī)構(gòu)通過(guò)改變安排或行為以符合規(guī)則的具體要求,但同時(shí)這種合規(guī)損害或者規(guī)避了規(guī)則本身的目的。
[18]See Cary Coglianese&David Lazer,“Management-Based Regulation: Prescribing Private Management to Achieve Public Goals”,Law and Society Review(2003), p·702·
[19]美國(guó)被普遍認(rèn)為是規(guī)則性監(jiān)管的代表,但是其CFTC采用的是更偏向于原則性監(jiān)管方式。金融危機(jī)之后,美國(guó)的金融監(jiān)管廣受詬病,目前正在處于金融監(jiān)管的變革過(guò)程中,在2009年財(cái)政部發(fā)布的《金融監(jiān)管改革白皮書(shū)》中,建議應(yīng)當(dāng)在SEC對(duì)市場(chǎng)所采取規(guī)則性監(jiān)管方式與CFTC所采取的原則性監(jiān)管方式之間進(jìn)行調(diào)和。
[20]1997年成立的英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)取代此前證券與投資委員會(huì)(SIB),并繼承三個(gè)自律組織(SROs)及九個(gè)被承認(rèn)的職業(yè)團(tuán)體(RPBs)的一系列監(jiān)管職能,同時(shí)它還取得英國(guó)央行的檢查及監(jiān)督部門(mén)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管職能與財(cái)政部保險(xiǎn)司對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職能等一系列功能。
[21]良性監(jiān)管原則(principles of good regulation)涵蓋:效率和經(jīng)濟(jì)、被監(jiān)管對(duì)象管理層角色、適當(dāng)性、創(chuàng)新、金融服務(wù)國(guó)際化特征、競(jìng)爭(zhēng)等方面,參見(jiàn)FSA網(wǎng)站http://www·fsa·gov·uk/Pages/About/Aims/Principles/index·shtml,2009年12月20日訪問(wèn)。
[22]See note④·
[23]以戰(zhàn)略目標(biāo)之一的“幫助零售消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)公平交易”為例,其細(xì)化的結(jié)果指標(biāo)為以下3項(xiàng): (1)消費(fèi)者能從企業(yè)和FSA 獲得并使用明確的、簡(jiǎn)單易解的相關(guān)信息; (2)消費(fèi)者與金融服務(wù)行業(yè)進(jìn)行交易時(shí),有能力并有信心的履行責(zé)任; (3)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)公平對(duì)待客戶,并幫助客戶滿足其需求。
[24]新加坡金融管理局也于2008年2月發(fā)表一份《公平交易建議指引———董事會(huì)及高級(jí)管理層為客戶達(dá)致公平交易結(jié)果的責(zé)任》的咨詢文件,與英國(guó)的TCF有異曲同工之處。
[25]FSA,Treating customersfairly—towardsfair outcomesfor consumers,載http://www·fsa·gov·uk/pubs/other/tcf-towards·pdf,2009年12 月20日訪問(wèn)。
[26]參見(jiàn)日本金融廳: Progress Status of Initiative toward Better Regulation,載日本金融廳網(wǎng)站http://www·fsa·go·jp/en/news/2009/ 20090917/01·pdf,2009年12月20日訪問(wèn)。
[27]在1979年《銀行法》以前英國(guó)銀行業(yè)沒(méi)有正式授權(quán)的法定監(jiān)管體制,而是依賴于英格蘭銀行的道德勸誡和承兌公司委員會(huì)、倫敦貼現(xiàn)市場(chǎng)協(xié)會(huì)等自律組織的自律監(jiān)管。1986年《金融服務(wù)法》授權(quán)成立新成立的證券與投資委員會(huì)監(jiān)管大量自律監(jiān)管組織的認(rèn)可與運(yùn)作,這些自律監(jiān)管組織各自負(fù)責(zé)英國(guó)證券市場(chǎng)的特定方面。在歐共體根據(jù)其“單一市場(chǎng)計(jì)劃”所頒發(fā)的后續(xù)指令下, 英國(guó)銀行監(jiān)管的條文色彩日益濃厚,而證券監(jiān)管者則根據(jù)1986年《金融服務(wù)法》的授權(quán),制定日趨復(fù)雜的“規(guī)則手冊(cè)”,用以規(guī)范證券公司的活動(dòng)。參見(jiàn)[美]約瑟夫·J·諾頓:《全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式:對(duì)英國(guó)FSA經(jīng)驗(yàn)的批判性重估》,廖凡譯,載《北大法律評(píng)論》(第二輯),北京大學(xué)出版社2006年版,第547-550頁(yè)。
[28]See generallyThe Seventh Annual A·A·Sommer, Jr·Lecture On Corporate, Securities and Financial Law:“The U·K·FSA: Nobody Does It Better?”,FordhamJ·Corp·&Fin·L·,2007, p·259·
[29]“改革前的日本金融監(jiān)管機(jī)制,既不是以金融自律組織調(diào)控為主(如英國(guó)),也不是以法制化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)控為主(如美國(guó)),而是更多體現(xiàn)為政府行政干預(yù)。這種金融監(jiān)管模式雖然在完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)時(shí)發(fā)揮了一定作用,但也在很大程度上不利于形成金融監(jiān)管規(guī)范化和法制化,容易造成金融秩序混亂�！眳⒁�(jiàn)吳志攀:《日本金融制度改革與法律的新觀念》(1-4),載《金融法苑》1998年第8期至第11期。
[30]See note[11], p·192·
[31]Julia Black,“Forms and Paradoxes of Principles Based Regulation”,Capital Markets LawJournal,Vol·3, Iss·4, pp·425-457·
[32]參見(jiàn)FSA文件,載http://www·fsa·gov·uk/pages/Library/Communication/PR/2006/136·shtml,2009年12月20日訪問(wèn)。
[33]參見(jiàn)FSA文件,載http://www·fsa·gov·uk/pages/Library/Communication/PR/2009/165·shtml,2009年12月20日訪問(wèn)。
[34]See note[31], p·430,“監(jiān)管烏托邦中,監(jiān)管活動(dòng)是有目標(biāo)和焦點(diǎn)的,是與司法相協(xié)調(diào)的,受規(guī)管的機(jī)構(gòu)被給予業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的所需的自由和靈活性,同時(shí)在不給其商業(yè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)施加不合理負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)。監(jiān)管者充分認(rèn)識(shí)和理解其在識(shí)別監(jiān)管關(guān)鍵點(diǎn)時(shí)所遇到的問(wèn)題,并能夠就監(jiān)管原則和目的共同架構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成充分一致,被監(jiān)管機(jī)構(gòu)有自由也有責(zé)任發(fā)展符合監(jiān)管原則的自身業(yè)務(wù)體系,同時(shí)也意味著在一個(gè)穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境下其商業(yè)活動(dòng)能夠有效和創(chuàng)新性的開(kāi)展。”
[35] Lawrence A·Cunningham,“A Prescription to Retire the Rhetoric of‘Principles-based Systems’in Cooperate Law, Securities Regulation, and Accounting”, 60Vanderbilt LawReview,Volume, 2007, p·1411·
[36] Frederick Schauer,“The Convergence of Rules and Standards”,New ZealandLawReview,2003, p·303, p·305·
[37]See note[31], p·448·
[38]See note[31], pp·449-450·
[39]39See note[31], p·452·
[40]See note○31, p·427, pp·454-456·
[41]同注[27],第546頁(yè)。
[42]我國(guó)采取的是具體列舉方式對(duì)需要披露的重大事件加以確認(rèn),《證券法》第67條規(guī)定重大事件包括十二類, 2007年證監(jiān)會(huì)《上市公司信息披露管理辦法》第四章臨時(shí)報(bào)告部分,又對(duì)《證券法》界定的重大事件進(jìn)行了補(bǔ)充,附加了九類。
[43]例如,近年來(lái)銀行大量發(fā)行的銀信合作“信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓型”理財(cái)產(chǎn)品,相當(dāng)一部份產(chǎn)品的目的是年末銀行出于資本充足率、存貸比、信貸規(guī)模限制等監(jiān)管考核要求,將信貸資產(chǎn)通過(guò)發(fā)行短期理財(cái)產(chǎn)品的方式暫時(shí)轉(zhuǎn)移到表外以規(guī)避監(jiān)管規(guī)定,其中很多理財(cái)產(chǎn)品雖然名為非保本浮動(dòng)收益,但有些銀行會(huì)與機(jī)構(gòu)投資者簽訂陰陽(yáng)合同,承諾到期回購(gòu)信貸資產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)保本,或者如果出現(xiàn)問(wèn)題通過(guò)再發(fā)一筆貸款的方式托底。這樣銀行美化了資產(chǎn)負(fù)債表,使得息差收益轉(zhuǎn)化為中間業(yè)務(wù)收入,投資者也能獲利,但事實(shí)上這些存在于銀行表外的資產(chǎn)歸根結(jié)底形同于銀行的負(fù)債,其風(fēng)險(xiǎn)仍由銀行承擔(dān),其信息披露的不充分以及貸款管理的真實(shí)義務(wù)仍在銀行,很容易累積系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。近期銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)發(fā)文對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范,要求銀信合作理財(cái)產(chǎn)品不得投資于理財(cái)產(chǎn)品發(fā)行銀行自身的信貸資產(chǎn)或票據(jù)資產(chǎn)。規(guī)則對(duì)于金融創(chuàng)新的反應(yīng)滯后可見(jiàn)一斑。
[44] 對(duì)原則性監(jiān)管而言指引非常重要,但需要明確的是指引是不具有約束力的。
[45]See Cristie·L·Ford,“Principles-based Securities Regulation”, A Research Study Prepared for the Expert Panel on Securites Regulation, Available at http://www·experpanel·ca,visited December 20th, 2009·

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