關(guān)于國際慈善立法問題比較研究及對中國的借鑒

　　論文摘要：現(xiàn)階段我國慈善事業(yè)方面沒有一部統(tǒng)一的法律，相關(guān)法律法規(guī)散見于法律、行政法規(guī)和規(guī)章之中，并且相互之間存在一定的沖突。從國際慈善立法模式經(jīng)驗的技術(shù)層面上，借鑒國外成熟的慈善立法經(jīng)驗，提出完善我國慈善立法的建議。

　　論文關(guān)鍵詞：慈善立法；比較研究；政策建議
　
　　大力發(fā)展我國慈善事業(yè)對于維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)共同富裕等具有重要的作用，但是我國慈善事業(yè)發(fā)展還處于未成熟階段，還沒有一部專門關(guān)于慈善事業(yè)的法律，與西方發(fā)達國家的慈善事業(yè)相比還有很大的差距。因此解決并加快慈善方面立法的立法工作，不僅具有重要性和必要性，而且具有急迫性。

　　一、我國慈善立法現(xiàn)狀及存在的問題

　�。ㄒ唬┪覈�慈善立法現(xiàn)狀
　　慈善法是調(diào)整慈善事業(yè)當事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，是鼓勵和保護捐贈人的捐贈行為，并對慈善組織實行監(jiān)督管理的機制的法律規(guī)范�，F(xiàn)階段慈善方面的法律法規(guī)對我國慈善事業(yè)的發(fā)展有著重要的支持和促進作用，但是這些法律、法規(guī)仍不能滿足當前慈善事業(yè)發(fā)展的緊迫需要。其中很多相關(guān)制度已經(jīng)成為阻礙我國慈善事業(yè)快速發(fā)展的重要因素。
　　我國沒有一部專門規(guī)定慈善事業(yè)的法律，相關(guān)的慈善法規(guī)散見于多部法律、行政法規(guī)、部門法規(guī)和地方性法規(guī)之中�；�本法律有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》；行政法規(guī)主要有《基金會管理辦法》、《基金會管理條例》、《企業(yè)所得稅法》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》等；財政部、民政部、國家稅務(wù)總局等國務(wù)院各部門都制定了有關(guān)慈善的部門法規(guī)；各個依據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平制定了不同的地方法規(guī)，比如北京、上海、廣東等地都制定了各自的地方性慈善法規(guī)。
　�。ǘ�）當前我國慈善立法存在的問題
　　1、立法等級比較低
　　我國有關(guān)慈善事業(yè)方面的法律只有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》是由全國人民代表大會及其常委會頒布，其余的大部分立法都屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。但是這些法律法規(guī)約束力不強，效力也有限，甚至許多行政法規(guī)、政策之間存在沖突，嚴重影響了法律的適用。
　　2、法律條文缺乏有效的強制力
　　在慈善機構(gòu)的定義、管理與運行、活動的監(jiān)督機制等方面都沒有明確、完善和系統(tǒng)的專門法律規(guī)范。因此，在實際操作中很多法律條文都缺法律的強制力制約。

　　二、國際慈善立法模式及立法情況

　�。ㄒ唬﹪�際慈善立法現(xiàn)有的主要模式
　　慈善立法模式，是指在慈善立法過程中，立法機關(guān)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱，一般是指慈善法以何種形態(tài)作為其表現(xiàn)方式。國際慈善立法模式主要有兩種：集中立法模式和分散立法模式。
　　1、集中立法模式
　　集中立法模式，又稱為統(tǒng)一立法模式或綜合立法模式，是指有一部全面、綜合規(guī)定慈善組織和慈善活動的慈善法作為慈善基本法，也可能同時輔以多部分散的法律法規(guī)的模式。慈善基本法的內(nèi)容詳細具體的規(guī)定了慈善的定義、管理與運行、監(jiān)督機制、法律責任等內(nèi)容。在這種立法模式下，既有統(tǒng)一的慈善基本法，還有幾部單行的法律法規(guī)來補充。
　　2、分散立法模式
　　分散立法模式又稱為單項立法模式或分別立法模式，是指沒有一部全面、綜合的法律作為慈善基本法，有關(guān)慈善組織和慈善活動的各方面制度散于多部法律中的立法模式。在這種立法模式下，一部法律只規(guī)定慈善法一個或幾個方面的慈善法的內(nèi)容。這些分散的法律法規(guī)共同規(guī)定了慈善組織及慈善活動的各方面制度。
　　目前采取分散立法模式有美國、加拿大、德國、日本等國家，采取集中立法模式的國家也越來越多，例如英國、新加坡、新西蘭、俄羅斯等。但是集中立法模式被越來越多的國家采用，是世界慈善立法發(fā)展的趨勢。
　　（二）國際上主要國家慈善立法情況
　　1、采取集中立法模式國家的慈善立法概況
　　英國、新西蘭等很多國家都采用了集中立法模式，這里主要闡述英國的慈善立法情況。1601年，英國頒布了世界上第一部慈善法—《慈善用途法》（又稱《伊麗莎白一世法》），在這部法律的序言部分，詳細的列舉了慈善事業(yè)的主要范圍。這部法律的頒布是世界慈善法律歷史上的創(chuàng)舉，對以后各國的慈善立法產(chǎn)生了具有深遠的影響。1891年“帕姆薩爾上訴案”的裁決在總結(jié)1601年慈善基本法的基礎(chǔ)上，提出了慈善事業(yè)的目的。1954年出臺了《慈善信托法》、1958年制訂了《娛樂慈善法》、1992和1993年又對之前的慈善法規(guī)進行了全部的整合和補充。直到2006年慈善法的出臺，明確規(guī)定了慈善的定義、慈善組織的登記和命名；慈善委員會的設(shè)立及其職責；慈善組織的內(nèi)部管理和監(jiān)督機制；共同投資或者存款基金的建立；慈善受托人社團和慈善公司；小型慈善組織和地方慈善組織等內(nèi)容。
　　這部慈善法的制訂在慈善歷史上具有開創(chuàng)性的意義，對以后的英國慈善法體系產(chǎn)生了重大的影響。明確了慈善的法律定義和設(shè)立慈善委員會；引進了慈善公司這一個全新的慈善機構(gòu)形式；設(shè)立了慈善申訴法庭；制定了統(tǒng)一的募捐許可制度，這些創(chuàng)新與改革都為世界慈善事業(yè)的發(fā)展提供了良好的經(jīng)驗。

　　2、采取分散立法模式國家的慈善立法概況
　　采用分散立法模式的美國、德國、日本都形成了自己的獨特的立法特點。比如，美國沒有專門和獨立的關(guān)于慈善的法律，有關(guān)慈善的規(guī)定和條款分散在憲法、公司法、稅法等聯(lián)邦和州的法律法規(guī)中。比如，1913年的《聯(lián)邦所得稅法》創(chuàng)立了聯(lián)邦所得稅制度；1950年制訂的《非相關(guān)企業(yè)所得稅法》引入了美國稅局（IRS）代碼制度，形成了系統(tǒng)的管理慈善組織的行政管理體制；1954年的《國內(nèi)稅收法典》首次將有關(guān)慈善的免稅法律條款統(tǒng)一并入第501條的規(guī)定中；2004年制定的《美國就業(yè)崗位創(chuàng)造法》將納稅人以汽車向慈善組織捐贈的減稅進行了限制；還有《非營利法人示范法》、《統(tǒng)一非法人非營利社團法》等一系列法律法規(guī)構(gòu)成了美國慈善法律體系。
　　在美國慈善立法體系中，其中憲法是保證公民自愿參與慈善的前提條件，稅法是關(guān)于慈善的外部激勵和監(jiān)督，公司法是有關(guān)慈善機構(gòu)的內(nèi)部治理。這些法律都為慈善的發(fā)展的提供了重要條件。
　　3、外國慈善法律制度對我國慈善立法的啟示
　　綜上所述，英國、美國的慈善事業(yè)立法都有各自的優(yōu)勢和特點，很多經(jīng)驗都值得我們借鑒。這些立法經(jīng)驗和法律內(nèi)容可以彌補中國當前慈善立法中的不足，為我國慈善事業(yè)的發(fā)展提供了良好的經(jīng)驗。但是，在借鑒先進法律制度的同時，還要考慮我國的基本國情和人文風俗，從中找到最適合我國慈善事業(yè)發(fā)展的有效法律途徑。

　　三、我國慈善立法的對策與建議

　　（一）制定專門的慈善法
　　我國應(yīng)順應(yīng)當前國際慈善立法的發(fā)展趨勢，采用集中立法模式，制定一部內(nèi)容比較全面的專門法律來調(diào)整我國慈善事業(yè)的活動。目前我國尚未制定《民法典》，現(xiàn)行民事法律和調(diào)整慈善事業(yè)的立法都沒有關(guān)于主體制度的統(tǒng)一規(guī)定，也沒有規(guī)定慈善定義、慈善組織的種類等內(nèi)容，造成了實際上有慈善事業(yè)適用的可能性，但是沒有美國那種以稅法為主導的慈善法制環(huán)境。因此，采用集中立法模式，制定一部綜合性的慈善基本法符合中國的立法國情。
　　目前，我國應(yīng)在《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法律法規(guī)，制定一部體系完整的、內(nèi)容完善的《慈善事業(yè)法》。通過立法，把慈善事業(yè)的性質(zhì)和定位、慈善機構(gòu)的管理與運行、慈善事業(yè)的評估和監(jiān)管、法律責任等以法律的形式規(guī)定下來。
　�。ǘ�）確立慈善機構(gòu)的獨立法人地位，加強慈善組織的自身管理
　　我國慈善機構(gòu)不具備獨立法人地位，慈善機構(gòu)登記需要依靠業(yè)務(wù)主管單位，這對慈善事業(yè)的發(fā)展造成了很大的制約。因此，通過立法設(shè)定準入、賦予權(quán)限、規(guī)范行為等手段，明確規(guī)定慈善機構(gòu)的定義和任務(wù)、管理和運作模式，賦予其獨立法人地位，從而促進慈善組織更快、更好地發(fā)展。
　　慈善組織賦予其獨立的法人地位，不斷完善自身的管理機制，接受社會監(jiān)督，使其真正通過自己的公信力來發(fā)展慈善事業(yè)。政府要提供宏觀上的引導、規(guī)范、激勵、監(jiān)管，從行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、法律手段的干預(yù)，調(diào)控慈善組織。例如，嚴格執(zhí)行民間慈善事業(yè)準入標準、審查慈善活動、監(jiān)管慈善資金使用、懲治慈善活動中的違法犯罪行為等。
　�。ㄈ�）建立對慈善事業(yè)的激勵和監(jiān)督機制
　　發(fā)展慈善事業(yè)，必須要建立科學的獎懲機制。對于在慈善事業(yè)發(fā)展中做出貢獻的人或組織，應(yīng)當給予充分獎勵，而對于慈善發(fā)展中出現(xiàn)的違法象也應(yīng)當堅決懲治。
　　同時，建立政府監(jiān)督、社會監(jiān)督和第三方評估制度監(jiān)督機制，進一步完善對慈善機構(gòu)的監(jiān)督。第一，政府監(jiān)督。國家稅務(wù)部門對慈善機構(gòu)的免稅行為進行監(jiān)督，審計部門對其資金使用情況進行審計監(jiān)督，每年定期通過媒體將審計結(jié)果向社會公布。第二，社會監(jiān)督。用法律規(guī)定慈善機構(gòu)在任何情況下都要接受社會的監(jiān)督，讓慈善事業(yè)公開透明，杜絕違法行為的發(fā)生。第三，建立慈善機構(gòu)第三方評估制度。制定評估規(guī)程和指標，適時開展評估工作，并要及時發(fā)布評估結(jié)果，以公正的評估結(jié)果推動慈善組織公信力建設(shè)。公信力是慈善事業(yè)的生命，慈善機構(gòu)的公信力不僅來自透明的管理，更來自嚴格的監(jiān)督。建立健全慈善監(jiān)督機制不僅可以提高慈善組織的公信力，還有助于提高籌款能力，從而維持慈善組織的長期穩(wěn)定發(fā)展。
　　（四）完善稅收政策支持慈善事業(yè)發(fā)展
　　稅收制度對于鼓勵公民和企業(yè)積極參與慈善活動、推進慈善事業(yè)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在制定慈善基本法時，應(yīng)擴大慈善捐贈的抵稅范圍，將更多的慈善組織納入到這一范圍中來。另外，簡化稅前扣除的免稅手續(xù)，縮短辦理時間，降低企業(yè)免稅申請成本，從而保護企業(yè)捐贈的積極性。這些政策都是十分必要的，不但可以鼓勵慈善捐贈，而且有利于縮小社會貧富差距，調(diào)節(jié)收入分配不平衡的問題。

　　四、結(jié)語

　　總之，慈善法律制度的健全和完善是慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。很多國外的先進立法經(jīng)驗值得我們借鑒，但是要制訂符合我國特定的國情和人文風俗的慈善基本法。因此，盡快出臺適合我國的專門慈善法律，完善慈善稅收優(yōu)惠等方面的相關(guān)制度，對于大力推動我國的慈善事業(yè)的快速發(fā)展具有積極的作用和意義。

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