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論行政訴訟中的協(xié)調(diào)
關(guān)鍵詞: 行政訴訟/訴訟調(diào)解/法院協(xié)調(diào)內(nèi)容提要: 從訴訟調(diào)解的本意來(lái)看，行政訴訟中不應(yīng)存在法院主持的、對(duì)被訴行政行為合法性審查問(wèn)題在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解的機(jī)制。目前法院在審理行政案件時(shí)所進(jìn)行的不是也不應(yīng)當(dāng)是調(diào)解，而是協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是指法院在審理行政案件的過(guò)程中主動(dòng)運(yùn)用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調(diào)停、溝通、探索案件處理辦法的活動(dòng)。對(duì)其加以考察和關(guān)注，是正視現(xiàn)實(shí)的需要。從實(shí)現(xiàn)法治的角度而言，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情。
行政訴訟中能否適用調(diào)解、和解的爭(zhēng)論由來(lái)已久�！缎姓V訟法》禁止人民法院在對(duì)行政案件進(jìn)行合法性審查時(shí)適用調(diào)解。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》雖然沒(méi)有使用“調(diào)解”或“協(xié)調(diào)”的字眼，但普遍被理論界和司法實(shí)際部門(mén)認(rèn)為是默認(rèn)調(diào)解、和解存在并試圖加以規(guī)范的一個(gè)正式規(guī)定（注：實(shí)際上，這個(gè)司法解釋并未規(guī)定調(diào)解、和解，而只是對(duì)如何“依法審查行政訴訟中行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為及當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴的行為”加以規(guī)范，并未涉及行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為及當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴以外的內(nèi)容。其中對(duì)被告改變具體行政行為的要求不能理解為法院主持調(diào)解的原則要求。）。究竟應(yīng)該如何看待行政訴訟中的調(diào)解，協(xié)調(diào)又有著怎樣的含義，這需要考量行政訴訟的現(xiàn)實(shí)狀況，做一番正本清源的形而上之研究。
一、對(duì)調(diào)解本意的必要反思
概念是界定和認(rèn)識(shí)事物的基礎(chǔ)，也是討論和對(duì)話的前提。行政訴訟中能否適用調(diào)解，前提是對(duì)調(diào)解概念有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，否則缺乏對(duì)話的基礎(chǔ)。調(diào)解的基本意思，是指在一個(gè)中立而權(quán)威的第三方的主持、引導(dǎo)和促進(jìn)下，通過(guò)爭(zhēng)議當(dāng)事人自己的協(xié)商，達(dá)成一致的協(xié)議，以解決彼此間糾紛的一種法律機(jī)制。它既不同于完全基于當(dāng)事人相互的協(xié)商、妥協(xié)的和解，也不同于基于第三方的權(quán)威性裁決的仲裁、行政裁決和司法裁判。如果從糾紛解決機(jī)制角度加以細(xì)致考察，可以發(fā)現(xiàn)，人們?cè)谑褂谜{(diào)解一詞時(shí)，還是有多重所指的。調(diào)解有時(shí)候是指解決糾紛的途徑，即是指通過(guò)何種路徑實(shí)現(xiàn)糾紛的解決，如人民調(diào)解和行政調(diào)解（注：我國(guó)目前不存在作為行政救濟(jì)途徑的行政調(diào)解，但是，有作為民事救濟(jì)途徑的行政調(diào)解，《海上交通安全法》（1983年9月2日通過(guò)）第46條規(guī)定：“因海上交通事故引起的民事糾紛，可以由主管機(jī)關(guān)調(diào)解處理，不愿意調(diào)解或調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴。”類(lèi)似的規(guī)定還有如《大氣污染防治法》（2000年修訂）第62條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年12月29日修訂）第84條。）。調(diào)解可以指在其他糾紛解決途徑如訴訟途徑、仲裁途徑中運(yùn)用的結(jié)案方式，即在糾紛處理過(guò)程中雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議從而以調(diào)解方式結(jié)案。有時(shí)候，調(diào)解也指在訴訟、仲裁等糾紛解決途徑中所使用的方法，比如說(shuō)案件審理過(guò)程中法官進(jìn)行了調(diào)解，但未成功，進(jìn)而做出了判決。
案件能否調(diào)解，基本的前提是當(dāng)事人具有實(shí)體上的處分權(quán)。民事案件中之所以能夠適用調(diào)解，就是因?yàn)殡p方當(dāng)事人有實(shí)體上的處分權(quán)。如果沒(méi)有處分權(quán)，沒(méi)有對(duì)實(shí)體權(quán)利的放棄，案件不存在調(diào)解的余地。當(dāng)然，所謂的實(shí)體權(quán)利僅僅是想象的，正如后文將要論述，調(diào)解正是在實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系并未明晰的情況下進(jìn)行的。
由于行政訴訟法未規(guī)定調(diào)解，讓我們先回到民事訴訟領(lǐng)域進(jìn)行一番探究�！睹袷略V訟法》第85條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解�！钡�88條規(guī)定：“調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方自愿，不得強(qiáng)迫。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定。”依此兩條規(guī)定，法院調(diào)解的要求是：第一，當(dāng)事人自愿；第二，案件事實(shí)清楚；第三，在分清是非之后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定。對(duì)此，筆者認(rèn)為，調(diào)解應(yīng)當(dāng)自愿，毫無(wú)疑問(wèn)。但是，調(diào)解要求事實(shí)清楚和不違反法律規(guī)定顯然不是一種實(shí)事求是的態(tài)度。
首先，調(diào)解的基礎(chǔ)是否是事實(shí)清楚？案件之所以需要調(diào)解往往就是因?yàn)槭聦?shí)不清楚。如果當(dāng)事人（至少是一方當(dāng)事人）認(rèn)為事實(shí)清楚，案件結(jié)果預(yù)期明確，或者認(rèn)為法官能夠做出判斷，往往不存在調(diào)解的情況。雙方對(duì)事實(shí)的認(rèn)識(shí)不一致，對(duì)案件的處理結(jié)果預(yù)期不明，法官也可能很難從現(xiàn)有的證據(jù)材料中發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)做出判斷，在這樣的情況下才可能需要調(diào)解。這里所說(shuō)的是“法官也可能很難從現(xiàn)有的證據(jù)材料中發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)做出判斷”，是從當(dāng)事人角度所做的分析，當(dāng)事人雙方，或者至少有一方，認(rèn)為案件結(jié)果難以預(yù)測(cè)，不知結(jié)果是否對(duì)自己有利。也就是說(shuō)，第一，雙方對(duì)案件事實(shí)認(rèn)識(shí)不一致；第二，雙方對(duì)“法官也難以下判”，倒是有著基本一致的判斷。從法院來(lái)說(shuō)，案件一旦受理，不管案件證據(jù)情況如何、當(dāng)事人是否完成了自己的舉證責(zé)任，法院總是要做出最后的判斷的。這個(gè)時(shí)候證明標(biāo)準(zhǔn)就很重要了，作為主審法官，需要結(jié)合案件的情況和證明標(biāo)準(zhǔn)做出自己的判斷，得出心證結(jié)論。因此，從法律上說(shuō)，為使案件公正、順利解決，調(diào)解在程序上應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人充分舉證、案件進(jìn)行了必要的證據(jù)交換為前提（注：這里所說(shuō)的證據(jù)交換，并非法定的證據(jù)交換制度，而是從原則上分析調(diào)解的程序前提。這種研究，并非在進(jìn)行某種制度設(shè)計(jì)。）。所以，在事實(shí)問(wèn)題上，調(diào)解的前提并非事實(shí)清楚，而是需要經(jīng)過(guò)證據(jù)交換，當(dāng)事人了解對(duì)方所掌握的證據(jù)。
當(dāng)然，民事案件的性質(zhì)決定了當(dāng)事人可以自由處分自己的實(shí)體權(quán)利，因而在民事訴訟的任何階段都可以進(jìn)行調(diào)解，正如當(dāng)事人在任何時(shí)候都可以進(jìn)行和解一樣。但這里隱含的一個(gè)意思是基于當(dāng)事人具有完全的處分權(quán)，民事訴訟并不必講求案件的公正解決。但是，一個(gè)案件之所以進(jìn)入訴訟，就是因?yàn)楫?dāng)事人之間存在紛爭(zhēng)，存在難以和解的情況。當(dāng)事人到法院來(lái)是為了獲得裁判。一旦案件進(jìn)入訴訟程序，盡管隨時(shí)可以和解，但如果法院要進(jìn)行調(diào)解，則應(yīng)當(dāng)遵循起碼的公正程序。
其次，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否不得違反法律規(guī)定？事實(shí)是否清楚與調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否違法密不可分。但僅就調(diào)解協(xié)議內(nèi)容來(lái)說(shuō)，就某個(gè)特定的案件而言，其調(diào)解協(xié)議內(nèi)容完全依法是不可能，也是不必要的。只能說(shuō)調(diào)解不得違反法律的禁止性規(guī)定，不得侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益。至于不損害某一方的權(quán)益可就說(shuō)不準(zhǔn)了，因?yàn)橛捎谑聦?shí)不清，權(quán)益和損害本身都是難以明確的。顧培東認(rèn)為，調(diào)解所追求的主要是沖突權(quán)益的處置及補(bǔ)償結(jié)果。“英國(guó)法社會(huì)學(xué)家科特威爾對(duì)調(diào)解的特征作過(guò)描述：第一，在調(diào)解中，雙方通常選擇一個(gè)彼此都能接受的第三方；第二，第三方并不試圖運(yùn)用現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)解決雙方的沖突，而是對(duì)沖突雙方提出的觀點(diǎn)和要求策劃一種妥協(xié)與和解的辦法；第三，調(diào)解人力求提出明智的沖突雙方都能接受的解決沖突的建議，避免使雙方中任何一方認(rèn)為這一建議是完全錯(cuò)誤的，并使雙方都對(duì)結(jié)果感到滿(mǎn)意。由此可見(jiàn)，在解決沖突的若干不同效果中，調(diào)解所追求的僅是沖突和對(duì)抗的消弭。為了實(shí)現(xiàn)這一效果，在西方國(guó)家，甚至常常以損害法律原則為代價(jià)�！盵1]所以，調(diào)解不能要求不違背法律或者法律的基本原則。法律都是根據(jù)基本原則制定的，理論上說(shuō)，不應(yīng)當(dāng)有違背基本原則的法律。以繼承案件為例，男女平等是我國(guó)法律的基本原則，這個(gè)原則也貫徹在繼承法之中。但是，在繼承案件中運(yùn)用調(diào)解方式處理案件時(shí)，男女平等的原則很可能是會(huì)放在一邊的，特別是在農(nóng)村。調(diào)解的實(shí)質(zhì)是尋求沖突解決方案。對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解，就不在乎追究對(duì)錯(cuò)是非，不在于追究責(zé)任，而在于解決糾紛。從這個(gè)角度說(shuō)調(diào)解是“和稀泥”，在某種程度上是正確的。2004年11月1日起實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》，沒(méi)有對(duì)案件事實(shí)是否清楚和協(xié)議內(nèi)容是否合法等做出進(jìn)一步規(guī)定，而只是規(guī)定在哪些情況下的調(diào)解是不被允許的。其第12條：“調(diào)解協(xié)議具有下列情形之一的，人民法院不予確認(rèn)：（1）侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）違背當(dāng)事人真實(shí)意思的；（4）違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的。”
總之，調(diào)解是指由一個(gè)中立公正的第三方對(duì)當(dāng)事人雙方之間的糾紛進(jìn)行調(diào)停、斡旋，尋求解決方案的機(jī)制。法院對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解的實(shí)體前提是當(dāng)事人有處分權(quán)，程序前提應(yīng)當(dāng)是案件進(jìn)行了必要的證據(jù)交換，雙方當(dāng)事人了解對(duì)方所掌握的證據(jù)。就其與法律的關(guān)聯(lián)來(lái)說(shuō)，調(diào)解不能違背法律的禁止性規(guī)定。
二、行政訴訟中能否適用調(diào)解的討論
行政訴訟中能否適用調(diào)解問(wèn)題，在行政訴訟法起草過(guò)程中就是一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。而行政訴訟法實(shí)施以后的司法實(shí)踐現(xiàn)狀，則再次將這個(gè)問(wèn)題納入人們討論的視野。1998年以來(lái)，有關(guān)此主題的論文大量發(fā)表，不少學(xué)者主張，行政訴訟應(yīng)設(shè)立調(diào)解原則，認(rèn)為行政訴訟中不能適用調(diào)解的諸觀點(diǎn)均不能成立，有學(xué)者甚至進(jìn)一步探討了調(diào)解適用的范圍以及程序（注：以“行政訴訟調(diào)解”為題檢索中國(guó)知網(wǎng)（CNKI），1981-2010總共有132篇論文，其中核心期刊論文14篇。該數(shù)據(jù)庫(kù)核心期刊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為北京大學(xué)《中文核心期刊要目總覽》。）
關(guān)于行政訴訟中能否適用調(diào)解，最主要的爭(zhēng)論就是行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)問(wèn)題。行政訴訟中不能適用調(diào)解的觀點(diǎn)，主要理由是基于公權(quán)力不得自由處分之原理。認(rèn)為行政訴訟爭(zhēng)議的是被告行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行使問(wèn)題，這種權(quán)力對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，既是職權(quán)也是職責(zé)，行政機(jī)關(guān)必須依法嚴(yán)格履行，而不得放棄、轉(zhuǎn)讓或作其他處分。由于行政機(jī)關(guān)不享有實(shí)體處分權(quán)，因此，以當(dāng)事人享有實(shí)體處分權(quán)為存在基礎(chǔ)的訴訟調(diào)解在行政訴訟中沒(méi)有生存空間。除了公權(quán)力不能處分以外，否定行政訴訟中調(diào)解適用可能性的觀點(diǎn)往往還基于這樣幾個(gè)理由：（1）行政主體的行政裁量權(quán)不是任性或任意裁量權(quán)，法律留給行政主體以裁量的權(quán)力，旨在使行政主體針對(duì)實(shí)際情況作出最合理的決定。因此，即使在行政裁量權(quán)范圍內(nèi)，行政主體也不得任意處分。（2）行政訴訟的中心問(wèn)題是裁斷行政行為的合法性，而不僅僅是為了平息爭(zhēng)議、解決糾紛。不能為了解決爭(zhēng)議而允許行政主體處分其職權(quán)。（3）如果行政訴訟可以調(diào)解，行政主體為避免敗訴，可能會(huì)以公共利益為交易代價(jià)以獲取行政相對(duì)人的寬宥，致使無(wú)法及時(shí)糾正其違法行為。（4）在資源、信息等方面處于強(qiáng)勢(shì)的行政主體可能會(huì)使用威脅、恐嚇等手段迫使行政相對(duì)人作出無(wú)限度的讓步，導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，有違《行政訴訟法》的初衷。[2][3]當(dāng)然，肯定論者對(duì)此都一一予以駁斥，并認(rèn)為，在行政訴訟中適用調(diào)解不僅在理論上說(shuō)得通，從實(shí)際情況來(lái)看，甚至還很有必要。（注：相關(guān)討論的綜述見(jiàn)林莉紅、趙清林：《回顧與反思：七年來(lái)我國(guó)行政訴訟法學(xué)的新發(fā)展》，載《中國(guó)行政法之回顧與展望——中國(guó)行政法二十年博鰲論壇暨中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2005年年會(huì)論文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年12月版。）
筆者認(rèn)為，除了行政賠償、行政補(bǔ)償以外，行政訴訟中不能適用調(diào)解，包括劃定范圍的調(diào)解。如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決、行政合同，雖然存在一定的行政裁量空間，但在當(dāng)下的環(huán)境中，也是不宜允許行政機(jī)關(guān)自由處分，因而不應(yīng)允許調(diào)解的。
第一，公權(quán)力不得自由處分。即使行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)，也不能認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是在自由處分這種裁量權(quán)。自由裁量權(quán)只是賦予行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的情況做出機(jī)動(dòng)靈活處理的權(quán)限，并不是在隨意處分公權(quán)力。這與前述調(diào)解的基礎(chǔ)是實(shí)體上的處分權(quán)，即“放棄”權(quán)利是不同的�；诖耍P者仍然認(rèn)同調(diào)解的基礎(chǔ)在于案件本身的民事性質(zhì)，如行政賠償、行政補(bǔ)償。
在當(dāng)下的法治環(huán)境和法治意識(shí)背景下，公權(quán)力尤其不得自由處分。其實(shí)，公權(quán)力不得自由處分原則也不是絕對(duì)的。隨著歷史發(fā)展和法治環(huán)境改善，也有可能發(fā)生變化。實(shí)際上，公權(quán)力特征最為明顯的是在刑事訴訟中。而刑事訴訟中辯訴交易就是和解。在美國(guó)，70%刑事案件是辯訴；交易結(jié)案的[4]。域外也有行政訴訟和解的規(guī)定。（注：德國(guó)行政法院法第106條；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第219條。）公權(quán)力是否可以自由處分，涉及相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)因素，其一，國(guó)家的法治環(huán)境和人們的法治意識(shí)；其二，行政訴訟法的立法目的。在某種特定的法治環(huán)境和法治意識(shí)的背景下，行政訴訟中能否適用調(diào)解，則需要根據(jù)行政訴訟法的立法目的來(lái)確定。當(dāng)法治成為社會(huì)的共識(shí)時(shí)，當(dāng)所有公權(quán)力的行使者都秉承公平正義理念去行事時(shí)，放心地讓行政機(jī)關(guān)“自由”處分公權(quán)力也許成為可能。而行政訴訟法的立法目的僅僅是解決糾紛，化解和消除沖突，則調(diào)解毫無(wú)疑問(wèn)可以加以適用；如果行政訴訟法的立法目的不僅僅是解決糾紛，而更重要的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保障公民權(quán)利，則調(diào)解需要慎重考慮。所以，公權(quán)力的處分并不是案件是否可以調(diào)解的關(guān)鍵。這就涉及另一個(gè)問(wèn)題：對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的考量。
第二，正確看待當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)。行政訴訟中可以適用調(diào)解的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)調(diào)解的現(xiàn)實(shí)需要，筆者認(rèn)為，這種所謂現(xiàn)實(shí)需要完全是無(wú)稽之談。行政訴訟實(shí)踐中大量運(yùn)用調(diào)解并不表明調(diào)解當(dāng)然具有正當(dāng)性。一個(gè)顯見(jiàn)的事實(shí)就是只有當(dāng)具體行政行為在事實(shí)上或者法律上出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，被告才會(huì)接受調(diào)解。如果具體行政行為主體合法，事實(shí)清楚、程序適當(dāng)、適用法律正確，被告是不會(huì)接受調(diào)解的。據(jù)筆者觀察，實(shí)踐中甚至是只要被訴行政行為大致符合法律規(guī)定，被告都是不會(huì)接受調(diào)解。如果法律規(guī)定行政訴訟中可以適用調(diào)解，很可能行政訴訟中就不會(huì)有被告敗訴的判決作出，甚至不會(huì)有判決的作出了。因此，當(dāng)法治尚未成為社會(huì)的共識(shí)時(shí)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)待行政訴訟的原告還是“你告我是一陣子，我管你是一輩子”的心態(tài)時(shí)，認(rèn)同任何范圍的調(diào)解，都可能是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法的放任。在認(rèn)為行政訴訟具有監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利的性質(zhì)與功能基礎(chǔ)上，若調(diào)解僅在被訴的具體行政行為違法時(shí)運(yùn)用，則顯然沒(méi)有也罷。在實(shí)行依法行政不久，在剛剛提出建設(shè)法治政府的中國(guó)，如果行政訴訟成為遷就被告之訴，則是中國(guó)法治建設(shè)的悲哀，也是所有法律人所不愿意看到的。
三、行政訴訟中運(yùn)用協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)情形
盡管我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定除了賠償訴訟外，人民法院審理行政案件不得適用調(diào)解，然而，在審判實(shí)踐中大量存在所謂調(diào)解現(xiàn)象，經(jīng)法院調(diào)解后原告撤訴甚至成為一些法院行政案件主要的結(jié)案方式。立法上的禁止與實(shí)踐中大量運(yùn)用的悖論現(xiàn)象確實(shí)值得我們思考和探究。
經(jīng)過(guò)考察，筆者認(rèn)為，目前法院在審理行政案件時(shí)所進(jìn)行的不是也不應(yīng)當(dāng)是調(diào)解，而是協(xié)調(diào)。法院在行政案件處理過(guò)程中做了大量的協(xié)調(diào)工作，這種工作并不是本來(lái)意義的調(diào)解。盡管行政訴訟立法遵循逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的原則，發(fā)生行政糾紛后很多案件進(jìn)入了行政審判。而法院把案件“收進(jìn)來(lái)”之后，卻面對(duì)由于行政機(jī)關(guān)決策失誤、管理水平低下、現(xiàn)行行政法規(guī)范缺乏應(yīng)對(duì)等原因所帶來(lái)的諸多問(wèn)題，很難依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定對(duì)案件作出判決。但是，作為審判機(jī)關(guān)，法院是必須要把案件“送出去”，即是要結(jié)案的。無(wú)論采取判決方式還是撤訴方式，或者其他方式，法院終歸要對(duì)案件作出一個(gè)處理或者說(shuō)結(jié)論。既然不能依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定作出判決，就得想其他辦法，再利用現(xiàn)行法律允許的方式結(jié)案，這就是協(xié)調(diào)存在的原因。對(duì)此，實(shí)踐中有多種需要協(xié)調(diào)處理行政案件的情況。
（一）行政機(jī)關(guān)的管理水平和能力跟不上時(shí)代發(fā)展而需要協(xié)調(diào)
有些案件是由于行政機(jī)關(guān)管理水平問(wèn)題而出現(xiàn)的差錯(cuò)，比如程序上、證據(jù)上，以及適用法律上的一些問(wèn)題等。這種情況下，被訴的具體行政行為確實(shí)違法，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)。由于行政行為涉及復(fù)雜的多方主體，對(duì)原告來(lái)說(shuō)，法院撤銷(xiāo)被訴的具體行政行為僅僅是解決問(wèn)題的第一步。這種情況在行政裁決、行政確認(rèn)等領(lǐng)域比較多發(fā)。由于涉及案外多方當(dāng)事人的行為，需要具有一定權(quán)威性的主體進(jìn)行各方的協(xié)調(diào)工作，這時(shí)，法院的協(xié)調(diào)具有很重要的意義。
一位行政庭的法官描述了這樣一則真實(shí)案例。某村村委會(huì)將集體所有的土地5. 62畝發(fā)包給村民楊某承包經(jīng)營(yíng)，鎮(zhèn)政府為其頒發(fā)了《農(nóng)戶(hù)承包集體土地經(jīng)營(yíng)證》，承包期30年。后縣政府又將楊某承包土地中的140平方米批給了第三人嚴(yán)某建房。楊某不服訴至法院，法院做出了撤銷(xiāo)嚴(yán)某建設(shè)用地批準(zhǔn)通知書(shū)的判決，但第三人房屋已建成并居住，原告減少的土地不但未得到解決，而且在二輪承包時(shí)縣政府為其頒發(fā)的承包經(jīng)營(yíng)證，承包的土地又減少2畝多。楊某再次訴至法院，要求撤銷(xiāo)三個(gè)承包經(jīng)營(yíng)證。本案行政行為違法，依法應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)。但農(nóng)村實(shí)行承包責(zé)任制時(shí)間較長(zhǎng)，農(nóng)戶(hù)的人口和土地情況變化較大，二輪承包涉及調(diào)整農(nóng)民承包土地戶(hù)數(shù)較多，簡(jiǎn)單的判決撤銷(xiāo)，可能引起較大的波動(dòng)，不利于農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定。頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)證的行政行為雖然判決撤銷(xiāo)了，原告減少的土地仍很難得到解決，案結(jié)事不能了，不利于穩(wěn)定。為此，法院在審理過(guò)程中加大了協(xié)調(diào)力度，楊某所在的村委會(huì)用機(jī)動(dòng)地，將楊某先后減少的承包地全部補(bǔ)上，簽訂了承包合同，被告為其頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)證，楊某也主動(dòng)放棄了其他請(qǐng)求，撤回了起訴。（注：湖北省�？悼h人民法院行政審判庭陳道明：《從一件農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)案件的處理看行政訴訟協(xié)調(diào)制度》。中國(guó)法院網(wǎng)：http：//blog. chinacourt. org/wp-profile1. php？ author=11966，最后訪問(wèn)日期，2010年7月12日。）有的案件，并非被訴行政行為違法而是相關(guān)的行政行為有問(wèn)題，法院難以簡(jiǎn)單地一判了之。如國(guó)土局處罰某公司違法占地，而該公司之所以違法占地，是之前當(dāng)?shù)卣猩桃Y時(shí)承諾土地等事宜由政府辦理，后政府又因?yàn)楦鞣N原因未給予辦理。原告在收到國(guó)土部門(mén)處罰時(shí)，對(duì)處罰行為提起訴訟。從國(guó)土局的處罰決定看，無(wú)論是事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)還是處罰程序都是合法的，但如果法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求，很可能由此引起更多的矛盾，導(dǎo)致社會(huì)的不安定因素。由于行政機(jī)關(guān)整體管理水平低下，行政決定相互沖突，法院?jiǎn)螁螌彶檫M(jìn)入訴訟的行政行為并不能真正解決問(wèn)題。這種情況下，法院往往需要在多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間，以及行政機(jī)關(guān)與原告之間進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，促使?fàn)幾h最終獲得解決。（二）基于案件事實(shí)和證明標(biāo)準(zhǔn)確定的困難而需要協(xié)調(diào)
客觀真實(shí)與法律真實(shí)之間的辯證關(guān)系是訴訟過(guò)程中永恒的問(wèn)題。理論上已經(jīng)形成諸多研究成果。訴訟活動(dòng)是在一定的時(shí)間和空間里進(jìn)行的，案件事實(shí)不清在審判中是不可避免的。這就需要證明責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決。然而，與民事訴訟不同的是，行政訴訟爭(zhēng)議的事項(xiàng)不僅僅需要法院在原告與被告之間的利益關(guān)系做出評(píng)判，而是涉及復(fù)雜的價(jià)值選擇與判斷。行政訴訟大量涉及第三人的案件，以及幾乎可以說(shuō)所有案件都涉及社會(huì)公共利益與當(dāng)事人個(gè)體利益之間的沖突和平衡，更是使得這種價(jià)值選擇與判斷在案件事實(shí)不清的情況下，很難直接做出回答。在確定了行政訴訟被告對(duì)具體行政行為合法性的證明責(zé)任之后，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)確定的困難性、復(fù)雜性也正在于此。當(dāng)然，行政訴訟法規(guī)定在事實(shí)不清的情況下舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，在被告沒(méi)有承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)法院可以判決其敗訴。然而，很多案件由于涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，涉及第三方的權(quán)益，在案件事實(shí)不清的情況下，法院很難一判了之。即使法院依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查，也還是難以為判。
如道路交通事故處理結(jié)果是否作為行政案件由法院受理經(jīng)歷了多次反復(fù)，在很大程度上是由于案件事實(shí)與證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。道路交通事故發(fā)生后，對(duì)事故進(jìn)行調(diào)解和處理一直是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。隨著行政訴訟法頒布，對(duì)公安機(jī)關(guān)的處理結(jié)果能否提起行政訴訟，實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，隨著最高人民法院1991年6月11日印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》而塵埃落地。但國(guó)務(wù)院于1991年9月22日發(fā)布《道路交通事故處理辦法》，規(guī)定在交通事故發(fā)生后公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是處理交通事故現(xiàn)場(chǎng)、認(rèn)定交通事故責(zé)任、處罰交通事故責(zé)任者、對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解，即不再對(duì)交通事故作出“處理”。由此就產(chǎn)生了對(duì)公安機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定能否提起行政訴訟的問(wèn)題。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》。實(shí)施后，各地做法差異很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明確了對(duì)責(zé)任認(rèn)定不得提起行政訴訟。
而法院的態(tài)度，也是從積極受理此類(lèi)案件到認(rèn)可行政機(jī)關(guān)“逃避”司法審查的。其原因就在于這類(lèi)案件法院受理以后簡(jiǎn)單地做出裁判容易，解決爭(zhēng)議很難。行政訴訟法規(guī)定，被告在訴訟中要對(duì)自己做出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任；被告在訴訟過(guò)程中不得取證，法院也不得以被告在行政行為做出以后收集的證據(jù)作為證明被訴行為合法的依據(jù)。按照行政訴訟法原理，如果被訴的具體行政行為缺乏證據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)，被訴行政行為撤銷(xiāo)后，被告可以根據(jù)新收集的證據(jù)重新作出行政行為。但是，交通事故確實(shí)存在并需要公安機(jī)關(guān)處理，一些事故中的受害者尚等待處理結(jié)果以獲得賠償，公安機(jī)關(guān)需要重新做出行政處理或責(zé)任認(rèn)定。由于交通事故中事故現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法保存，如果當(dāng)初公安機(jī)關(guān)取證不充分，很可能根本無(wú)法再重新做出行政行為。這就需要法院在案件之外做很多協(xié)調(diào)處理的工作。
（三）行政法制不健全，法院審理行政案件遇到的難以作出判決的情況
首先是實(shí)體法問(wèn)題。由于我國(guó)現(xiàn)階段行政立法不完善，某些情況下行政行為沒(méi)有法律依據(jù)而是基于行政目的的實(shí)現(xiàn)，法院在審查這些行政行為時(shí)也缺乏法律依據(jù)，顯然對(duì)這種案件進(jìn)行協(xié)調(diào)是必要的。比如，對(duì)行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)”的理解、對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可證和執(zhí)照時(shí)“符合法定條件”的理解。以行政訴訟法規(guī)定“拖延履行職責(zé)”的理解為例分析。什么是“拖延”需要實(shí)體法加以規(guī)定。我國(guó)近年來(lái)雖然制定了很多法律，但作為全國(guó)人大一級(jí)的立法往往比較原則、抽象，需要行政法規(guī)和規(guī)章加以具體化。而行政法規(guī)和規(guī)章往往由行政機(jī)關(guān)自己制定，難免帶有本位特征，在權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上缺乏對(duì)等性。在法定職責(zé)的規(guī)定上，往往自覺(jué)或不自覺(jué)地忽略，更不用說(shuō)實(shí)體法規(guī)范如果不規(guī)定履行職責(zé)的期限，則法院的司法審查成為空中樓閣，根本無(wú)法認(rèn)定什么是“推延”。
為解決這一問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第39條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定�！边@一規(guī)定被理解為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的最長(zhǎng)期限。其依據(jù)的是《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于60日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；但是延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)30日�！庇捎谛姓䦶�(fù)議法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定的最長(zhǎng)期限，最高人民法院的司法解釋將之?dāng)U大為所有履行職責(zé)行為的期限。但是，由于司法解釋并無(wú)權(quán)限對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限做出規(guī)定，因此，該司法解釋只能從相對(duì)人是否具有訴權(quán)和法院是否應(yīng)當(dāng)受理的角度加以規(guī)范。那么，是否應(yīng)當(dāng)尊重所有規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)期限的規(guī)定？規(guī)范性文件沒(méi)有規(guī)定履行職責(zé)的期限如何處理？對(duì)此類(lèi)案件，實(shí)踐中可能只能運(yùn)用協(xié)調(diào)加以處理和解決了。
其次，行政訴訟法關(guān)于判決規(guī)定的問(wèn)題�！缎姓V訟法》第54、55條界定了行政行為合法的標(biāo)準(zhǔn)。就現(xiàn)階段我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法意識(shí)和執(zhí)法水平來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。比如“違反法定程序”中的法定程序，應(yīng)當(dāng)理解為行政法上對(duì)行政機(jī)關(guān)做出某個(gè)特定的行政行為所要求的任何一項(xiàng)程序規(guī)定，不論主要程序還是次要程序，外部程序還是內(nèi)部程序。只要被訴行政行為違反程序規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)。如果完全依照行政訴訟法的規(guī)定，特別是依照行政訴訟法關(guān)于判決的規(guī)定審理和裁判案件，行政審判可以簡(jiǎn)單而高效。但實(shí)際上由于多種原因，行政審判很難如此簡(jiǎn)單。一是對(duì)“法定程序”中之“法”的理解就可能有很大差異；二是審判外因素，使得法院很難做到行政行為違反任何一項(xiàng)程序規(guī)定就判決撤銷(xiāo)。
（四）被告的具體行政行為合法，但原告確實(shí)有困難需要協(xié)調(diào)
一般情況下，法院經(jīng)過(guò)審理，認(rèn)為被訴的具體行政行為具備主體合法、事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用法律法規(guī)正確的，應(yīng)予維持或者駁回原告的訴訟請(qǐng)求。但是，中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治環(huán)境要求法官司法為民、審判要為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。就客觀現(xiàn)實(shí)而言，在中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)矛盾和糾紛異常復(fù)雜，很多情況下法院簡(jiǎn)單地一判了之確實(shí)不利于矛盾的解決。因此，這種情況下可能需要法官做一些協(xié)調(diào)的工作，促使行政機(jī)關(guān)，甚至一些社會(huì)力量幫助原告解決一些生活困難，之后再做出判決或者由原告撤訴結(jié)案。如殘疾、下崗、生活困難的原告違法搭建小房，在其中經(jīng)營(yíng)小副食百貨店，工商機(jī)關(guān)、城管機(jī)關(guān)決定予以取締和拆除。這個(gè)決定顯然是合法并應(yīng)予維持的。但從社會(huì)效果上看，原告的生活困難確實(shí)需要考慮，其自強(qiáng)不息勤奮自救的態(tài)度也應(yīng)予鼓勵(lì)，因此，案件中承辦法官主動(dòng)協(xié)調(diào)，不僅聯(lián)系被告，而且?guī)椭媪硪挿奖阒M(jìn)行營(yíng)業(yè)，并督促辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等手續(xù)，之后原告撤訴。在這個(gè)意義上，協(xié)調(diào)與調(diào)解的含義已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)，但由于在中國(guó)的國(guó)情下具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性而需要予以考慮和尊重。
（五）是否還有其他情形需要協(xié)調(diào)
如在行政機(jī)關(guān)作出居間裁決、行政許可、行政確認(rèn)等涉及第三方民事權(quán)益的案件時(shí)，如果確認(rèn)被訴行政行為違法，為了解決爭(zhēng)議，法院是否需要做出一些協(xié)調(diào)行為，促使民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人就自己的糾紛達(dá)成和解？再比如在案件影響重大、涉及群體性糾紛等案件中，為了維護(hù)某種安定團(tuán)結(jié)的局面而進(jìn)行協(xié)調(diào)？這都尚待司法實(shí)踐的發(fā)展和豐富而加以歸納與總結(jié)。
四、協(xié)調(diào)的規(guī)范化與未來(lái)的展望
（一）對(duì)協(xié)調(diào)的正確認(rèn)識(shí)
首先，對(duì)協(xié)調(diào)含義的正確理解。協(xié)調(diào)是指法院在審理行政案件的過(guò)程中主動(dòng)運(yùn)用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調(diào)停、溝通，探索案件處理辦法的活動(dòng)。協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于，協(xié)調(diào)注重過(guò)程，而調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院聯(lián)絡(luò)多方主體的活動(dòng)，而調(diào)解注重的是對(duì)當(dāng)事人意愿的落實(shí)。民事訴訟中調(diào)解協(xié)議不得違反法律的禁止性規(guī)定，行政訴訟中協(xié)調(diào)后達(dá)成的協(xié)議以及對(duì)案件所做的其他結(jié)論都必須合法。由依法行政原則所規(guī)制，這一點(diǎn)尤其重要。行政訴訟中調(diào)解處理糾紛與行政訴訟中法院可以進(jìn)行協(xié)調(diào)、做協(xié)調(diào)工作，意義并不相同，重點(diǎn)更是差異。
其次，對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的正確認(rèn)識(shí)。上述含義的協(xié)調(diào)，實(shí)際上突破了司法權(quán)行使的范圍和界限，對(duì)其加以考察和關(guān)注，是正視現(xiàn)實(shí)的需要。對(duì)現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)和尊重，是一種社會(huì)學(xué)角度的思考，需要我們正視法律生活的實(shí)態(tài)，并解讀其背后的原因。但這絕非意味著放棄司法權(quán)對(duì)公正、公平的追求，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，必須是基于司法能動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)的需要，并堅(jiān)守正義和維護(hù)公民權(quán)利的立場(chǎng)。
最后，對(duì)協(xié)調(diào)要加以必要的限制。對(duì)協(xié)調(diào)的情形加以規(guī)范雖然困難，但仍然是有必要的。前述討論的幾種情況可以成為研究的基礎(chǔ)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)禁止在被訴行政行為明顯違法并侵犯相對(duì)人權(quán)益的情況下進(jìn)行協(xié)調(diào)。
盡管如此，對(duì)協(xié)調(diào)加以規(guī)范還是困難的。一些基本的原則難以把握，比如協(xié)調(diào)的范圍是否要加以明確？如果明確規(guī)定，對(duì)于協(xié)調(diào)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，法院是可以還是應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)？如果只是可以，有無(wú)必要加以規(guī)范？如果應(yīng)當(dāng)，不協(xié)調(diào)是否違法？這都需要進(jìn)一步研究。至于協(xié)調(diào)的方式、協(xié)調(diào)的參加人、協(xié)調(diào)之后的結(jié)案方式等程序問(wèn)題，可以根據(jù)司法實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和歸納，作出相應(yīng)規(guī)范。
（二）評(píng)價(jià)和展望
協(xié)調(diào)突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機(jī)關(guān)和矛盾的調(diào)和機(jī)關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、改善民生等作用的過(guò)程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了審判權(quán)限，很容易偏離中立的立場(chǎng)，違背司法權(quán)的本質(zhì)。這對(duì)法院和社會(huì)來(lái)說(shuō)，又可能是危險(xiǎn)的。雖然協(xié)調(diào)是對(duì)目前行政執(zhí)法狀況與司法環(huán)境實(shí)態(tài)的反映和應(yīng)對(duì)，但從實(shí)現(xiàn)法治角度而言，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情。因此，隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家法制建設(shè)的完善和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提高，隨著司法權(quán)功能的回歸，人民法院對(duì)案件進(jìn)行的所謂協(xié)調(diào)工作，也將逐漸淡出人們的視野。不過(guò)，在今天，如何把監(jiān)督行政、權(quán)利救濟(jì)與社會(huì)和諧有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)與發(fā)揮行政訴訟在構(gòu)建和諧社會(huì)中的地位與作用，還是一個(gè)需要加以討論的問(wèn)題。
注釋:
[1]顧培東.社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制[M].北京：法律出版社，2004：239.
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