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民辦高校產(chǎn)權(quán):論概念的闡釋及分析框架的建構(gòu)
[論文摘要]民辦高校產(chǎn)權(quán)即對民辦高校財產(chǎn)的權(quán)利，主要包括收益權(quán)、剩余財產(chǎn)分配權(quán)和控制權(quán)三項。處理民辦高校產(chǎn)權(quán)問題的關(guān)鍵在于維持激勵性與公益性的平衡，激勵性要求加強對民辦高校產(chǎn)權(quán)主體(投資者和創(chuàng)辦者)的權(quán)利保護(hù)。公益性則要求對民辦高校產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利的適當(dāng)限制。目前亟需明確產(chǎn)權(quán)主體的剩余財產(chǎn)分配權(quán)，同時適當(dāng)限制產(chǎn)權(quán)主體對民辦高校的控制權(quán)。[論文關(guān)鍵詞]民辦高校 產(chǎn)權(quán) 收益權(quán) 剩余財產(chǎn)分配權(quán) 控制權(quán)
源于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)目前已成為一個重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，在分析諸多經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時具有極高的解釋力。很多學(xué)者將這個概念引用到教育研究中，如范先佐等學(xué)者提出的“教育產(chǎn)權(quán)”概念，潘懋元和鄔大光等學(xué)者提出的“學(xué)校產(chǎn)權(quán)”概念。產(chǎn)權(quán)問題在民辦教育領(lǐng)域，尤其是民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出，理論界和實踐界都認(rèn)識到產(chǎn)權(quán)問題是制約我國民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的核心問題。實踐的需要呼喚著理論的創(chuàng)新，學(xué)者對民辦高校產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行了深入的研究，這些研究有助于深化對民辦高等教育發(fā)展的認(rèn)識。
一、民辦高校產(chǎn)權(quán)概念的闡釋
產(chǎn)權(quán)“就是對財產(chǎn)的權(quán)利……它是人們(主體)圍繞或通過財產(chǎn)(客體)而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系；其直觀形式是人對物的關(guān)系，實質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)主體(包括公有主體和私有主體)之間的關(guān)系”。據(jù)此，可將民辦高校產(chǎn)權(quán)定義為“主體對民辦高校財產(chǎn)的權(quán)利，是人們(主體)圍繞民辦高校財產(chǎn)這一客體而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系”。
(一)關(guān)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題
理解民辦高校產(chǎn)權(quán)的概念要特別注意以下幾個要點。
1.民辦高校產(chǎn)權(quán)是關(guān)于民辦高校財產(chǎn)的權(quán)利
民辦高校產(chǎn)權(quán)是關(guān)于民辦高校財產(chǎn)的權(quán)利，這是產(chǎn)權(quán)定義在民辦高等教育領(lǐng)域中的自然應(yīng)用，也是分析民辦高校產(chǎn)權(quán)問題的基本出發(fā)點。在一些學(xué)者關(guān)于民辦高校產(chǎn)權(quán)的分析中，用產(chǎn)權(quán)概念來分析學(xué)校中方方面面的事務(wù)，比如專業(yè)設(shè)置、國家對學(xué)校的管理，甚至大學(xué)的文化等，這些問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財產(chǎn)的范疇。我們認(rèn)為，用產(chǎn)權(quán)概念來分析范圍如此之廣的問題，偏離了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析框架。概念是思維的工具，任何概念都有其適用的范圍，當(dāng)超出這個范圍時，概念作為思維工具的有效性就會大大降低。
2.民辦高校產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束
產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，既然是“束”，就可以而且必須將這個“束”分解為若干主要的權(quán)項。不同的學(xué)者對產(chǎn)權(quán)作了不同的權(quán)項劃分，《牛津法律大辭典》認(rèn)為產(chǎn)權(quán)“包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費權(quán)和其他與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利”，而張五常則認(rèn)為產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)、收入權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在分析民辦高校產(chǎn)權(quán)問題時，也必須對民辦高校產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利柬”進(jìn)行分解，否則研究民辦高校產(chǎn)權(quán)就沒有意義。在一些關(guān)于民辦高校產(chǎn)權(quán)的論述中，很多表述都是“民辦高校產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸投資者”或者“民辦高校產(chǎn)權(quán)屬于民辦高校”。這樣的分析是毫無疑義的，至少，這樣的分析是比較粗淺模糊的，難以對實踐產(chǎn)生指導(dǎo)意義。需要具體探討的問題是：產(chǎn)權(quán)中的哪些權(quán)利應(yīng)該歸投資者或者舉辦者，投資者或舉辦者的哪些權(quán)利應(yīng)該受到約束?只有做出了這樣的回答，才可能對民辦高校的實踐產(chǎn)生積極的意義，實際上，對民辦高校產(chǎn)權(quán)的權(quán)項劃分正是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問題和構(gòu)建民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架的主要任務(wù)。
3.民辦高校產(chǎn)權(quán)分析的關(guān)鍵是要明確產(chǎn)權(quán)的客體和主體
產(chǎn)權(quán)的客體就民辦高校的財產(chǎn)，但是，民辦高校產(chǎn)權(quán)的主體是什么呢?只有明確了產(chǎn)權(quán)的主體，才可以說是“產(chǎn)權(quán)清晰”的，否則就是“產(chǎn)權(quán)不清”，“公共牧場的悲哀”就是產(chǎn)權(quán)不清晰的必然結(jié)果。在一些學(xué)者的分析中。民辦高校被作為民辦高校產(chǎn)權(quán)的主體。很顯然，這個觀點受到了《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《民促法》)第三十五條的影響，該條規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投人民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”。但是，對民辦高校產(chǎn)權(quán)的理論分析不應(yīng)該在此止步。巴澤爾指出，“因為個人的目的相當(dāng)清楚，把所有的產(chǎn)權(quán)都定義為個人占有的權(quán)利是有好處的�！彼妙櫩驮诔壥袌鲑徫锖蟀彦X付給收銀員這個例子說明，個人和組織之間的關(guān)系總是可以歸結(jié)為“個人之間的關(guān)系。在分析民辦高校產(chǎn)權(quán)時，不應(yīng)該將高校作為一個“黑匣子”，否則就難以獲得對民辦高校產(chǎn)權(quán)的洞見。必須深入到民辦高校內(nèi)部，指出民辦高校內(nèi)部不同主體之間的權(quán)利配置，只有這樣才可以做到“產(chǎn)權(quán)明晰”，才可以真正指導(dǎo)民辦高校產(chǎn)權(quán)改革問題。
還有一些學(xué)者在分析民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體時，認(rèn)為民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體包括投資者、教師、學(xué)生、利益相關(guān)者等群體，如楊煒長在分析民辦高校產(chǎn)權(quán)時認(rèn)為“民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體具有多樣性”，“學(xué)校的財產(chǎn)所有權(quán)歸法人，校長和教師擁有對學(xué)校的管理權(quán)，學(xué)生、教師擁有學(xué)校財產(chǎn)的使用權(quán)”。我們認(rèn)為，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)主體不可能是“多元”和“多樣”的，否則就難以做到“產(chǎn)權(quán)清晰”“權(quán)責(zé)明確”。一項權(quán)利可以由一個委托者委托給一個或多個代理人，但這只是權(quán)利的委托代理，并不能認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體是多元和多樣的，產(chǎn)權(quán)主體仍是單一的。比如，學(xué)生雖然在“使用”學(xué)校的財產(chǎn)，但不能認(rèn)為學(xué)生有“使用權(quán)”，“使用”和“使用權(quán)”是不同的概念，正如不能說奴隸擁有工具的“使用權(quán)”一樣。
在本文所建立的民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架中，產(chǎn)權(quán)主體是單一的，就是“投資者”或“創(chuàng)辦者”：“投資者”是相對于投資型民辦高校而言的，“創(chuàng)辦者”是相對于滾動發(fā)展型的民辦高校而言的。在一些民辦高校中，投資者或創(chuàng)辦者有若干個，我們則把它們作為一個整體來看待。至于他們內(nèi)部的權(quán)利如何分配，雖然也是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問題不可忽視的問題，但它畢竟是一個次要的問題，在建構(gòu)民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架時，可以暫時忽略民辦高校內(nèi)部的權(quán)利分配。只有在這樣一個簡單而清晰的分析框架中，才能夠?qū)γ褶k高校產(chǎn)權(quán)問題展開真正的討論。
4.民辦高校的產(chǎn)權(quán)是殘缺的
任何產(chǎn)權(quán)都不是絕對的，都是有限的，或者說是殘缺的。巴澤爾指出，在“交易成本不為正的情況下”，產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)不能得到完全界定，這就會導(dǎo)致“部分有價值的產(chǎn)權(quán)總是處于公共領(lǐng)域中”。比如，作為民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的創(chuàng)辦者擁有民辦高校財產(chǎn)的使用權(quán)，只有當(dāng)教育服務(wù)的消費者——學(xué)生——交納學(xué)費之后，學(xué)生才可以合法地使用學(xué)校的設(shè)備，但是，一個外來的參觀者也可以在不付費的情況下偶爾使用學(xué)校的目前財產(chǎn)，如在教室中聽課，在操場中跑步，在自修室看書等，產(chǎn)權(quán)主體沒有辦法完全排除其他主體在不付費時的使用，這就是使用權(quán)的殘缺。除了“交易成本”不為正的原因之外，倫理或法律也會構(gòu)成對產(chǎn)權(quán)主體的限制因素。例如，大樹的主人一般不會阻止他人在樹下乘涼，這是倫理因索對使用權(quán)的限制。
正是因為產(chǎn)權(quán)是殘缺的，因此，雖然投資者或創(chuàng)辦者是產(chǎn)權(quán)主體，但是他們的很多權(quán)項都是受到約束的，他們并不能隨心所欲地處置學(xué)校的資產(chǎn)。研究產(chǎn)權(quán)主體享有哪些權(quán)利，他們的權(quán)利受到哪些約束和限制，也是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問題的重要任務(wù)。
5.民辦高校產(chǎn)權(quán)需要相關(guān)法律的承認(rèn)與保護(hù)
產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，而非法律概念，我國任何一部法律中都沒有出現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)”這個術(shù)語，包括《民促法》及其實施條例。雖然產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，但是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容是需要法律保護(hù)的。產(chǎn)權(quán)可以依靠社會習(xí)俗和道德來加以約定，但是產(chǎn)權(quán)更應(yīng)該上升到法律的層次，只有用法律來明確地界定，才可以更好地保護(hù)產(chǎn)權(quán)、調(diào)整人們的預(yù)期�！皺�(quán)利從哪里來?它只能來源于法律，一切權(quán)利都是國家以法律的名義賦予的”。0研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問題同樣如此，《民促法》及其實施條例是保障民辦高校產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，只有結(jié)合相關(guān)法律對民辦高校產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行分析，才能夠?qū)χ笇?dǎo)實踐真正有所助益。
(二)關(guān)于民辦高校的所有權(quán)問題
討論民辦高校產(chǎn)權(quán)問題不能回避民辦高校的“所有權(quán)”問題。一些學(xué)者將所有權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的一種具體權(quán)項，也有學(xué)者將所有權(quán)等同于產(chǎn)權(quán)本身，這兩種觀點都不能正確反映所有權(quán)的真實含義。所有權(quán)是一個抽象的存在，它的確切含義實際上是很模糊的，一些學(xué)者曾將所有權(quán)定義為“具有絕對性、排他性、永續(xù)性的權(quán)利”，但是這種界定仍然是模糊的。由于所有權(quán)概念的抽象性，張五常在論述所有權(quán)時認(rèn)為，所有權(quán)這個概念在經(jīng)濟(jì)上無足輕重，可有可無。這個觀念曾受到很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批評，但這個觀點實際上正確反映了所有權(quán)的本質(zhì)。
對所有權(quán)這個模糊的概念，可以在不同的情境中界定其含義。對于一項簡單的物(比如一本書)而言，如果說某人擁有對它的所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體可以行使使用、毀壞、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)利，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利基本上具有絕對、排他、永續(xù)等特征�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，我們經(jīng)常在“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”相分離的語境討論所有權(quán)的含義。在現(xiàn)代公司體制中，投資者將資金投入到企業(yè)。委托職業(yè)經(jīng)理人管理企業(yè)，這就是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的治理結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，投資者的權(quán)利雖受到很多的制約，但還可以認(rèn)為投資者擁有企業(yè)的所有權(quán)，因為指投資者掌握著資產(chǎn)收益權(quán)、股份轉(zhuǎn)讓權(quán)、剩余財產(chǎn)分配權(quán)、股份繼承權(quán)等諸多權(quán)項。那么，民辦高校所有權(quán)的含義是什么?或者說，在什么意義上可以認(rèn)為民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體享有了民辦高校的所有權(quán)呢?顯然，這個問題只有對民辦高校產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行了認(rèn)真探討之后才可以下結(jié)論。
二、民辦高校產(chǎn)權(quán)的分析框架
民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架的建構(gòu)，主要的任務(wù)是對民辦高校的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行權(quán)項劃分。產(chǎn)權(quán)劃分需要產(chǎn)權(quán)的具體功能來劃分，民辦高校產(chǎn)權(quán)劃分同樣如此。在進(jìn)行民辦高校產(chǎn)權(quán)分析時，需要根據(jù)我國民辦高校目前發(fā)展現(xiàn)狀，同時根據(jù)《民促法》及其實施條例的相關(guān)規(guī)定。一般說來，民辦高校的產(chǎn)權(quán)分可以分為收益權(quán)、控制權(quán)、處分權(quán)、剩余財產(chǎn)分配權(quán)四項權(quán)能。根據(jù)我國民辦高等教育發(fā)展的新動向，可以將民辦高校的產(chǎn)權(quán)權(quán)項進(jìn)一步簡化為收益權(quán)、剩余財產(chǎn)分配權(quán)和控制權(quán)三種權(quán)項。處理好了這三種權(quán)項問題，就基本上解決了民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題。
(一)收益權(quán)
1.概念及法律的規(guī)定
收益權(quán)即獲得收益和回報的權(quán)利。我國大部分民辦高校都是投資建立的，鄔大光的調(diào)查表明，我國80％的民辦高校都是投資建立的。投資與捐贈不同，投資的本質(zhì)在于追求回報。但是，民辦高校的投資收益問題在很長的時期內(nèi)是不受法律承認(rèn)的。直到《民促法》頒布以后，才認(rèn)可民辦高�？梢酝ㄟ^一定的程序提取一定數(shù)量的回報�！睹翊俜ā返谖迨粭l規(guī)定：“民辦高校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”�！秾嵤l例》第四十四至四十八條規(guī)定了提取合理回報的一些基本原則。
2.收益權(quán)存在的問題
《民促法》對合理回報的承認(rèn)是我國民辦教育發(fā)展理念的一個巨大進(jìn)步，對民辦教育的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。但是，民辦高校的收益權(quán)受到了較為嚴(yán)格的限制，這種限制主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，根據(jù)《實施條例》第四十四條的規(guī)定，只有要求取得合理回報的民辦學(xué)校，出資人才可以從辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報，而在學(xué)校章程中未注明要求取得合理回報的民辦高校，是不能取得合理回報的。因為民辦學(xué)校一旦在章程中注明要求取得合理回報，往往在注冊登記、稅收減免等方面得不到優(yōu)惠政策(見《實施條例》第三十八條)，因此大部分民辦高校表面上都聲稱不要求取得合理回報，而采取了灰色手段取得相應(yīng)收益，如轉(zhuǎn)移價格、不正當(dāng)?shù)呢攧?wù)手段等。第二，即使可以取得合理回報，其回報的提取也不能隨心所欲，必須遵守必要的原則和程序，《實施條例》第四十五條到四十七條都是為取得合理回報所設(shè)定的限制。 很多學(xué)者指出，對民辦高校收益權(quán)的嚴(yán)格控制，降低了投資者和舉辦者努力辦學(xué)的積極性。經(jīng)濟(jì)的激勵是最為有效的激勵手段之一，有了更高的積極性，民辦高校就可以開發(fā)更好的專業(yè)、更好地提高教學(xué)質(zhì)量、進(jìn)一步降低辦學(xué)成本。但是，在當(dāng)前的規(guī)定下，即使某所民辦高校的教學(xué)質(zhì)量高，社會聲譽好，也難以獲得更多的合理回報。這就降低了他們努力辦學(xué)的積極性。而且，這種法律規(guī)定還限制了潛在投資者進(jìn)人教育領(lǐng)域，因為一旦將資金投入到民辦高等教育領(lǐng)域，則這種資金的收益就會受到法律的限制。
但是，換一個角度看，又能發(fā)現(xiàn)對收益權(quán)進(jìn)行較為嚴(yán)格規(guī)定的合理性。缺少公益性民辦高校和營利性民辦高校的明確劃分，是當(dāng)前我國民辦高等教育的一個基本背景，在這個大背景下，《民促法》及其實施條例既要適應(yīng)于希望得到投資回報的民辦高校，又要適應(yīng)于不圖回報、純粹公益性的民辦高校，就必須對合理回報進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗�。對回報的適當(dāng)限制，可以保證民辦高校辦學(xué)的公益性和穩(wěn)定性。對收益的嚴(yán)格限制在客觀上也起到了一種“過濾”的作用，可將那些懷著強烈投機(jī)動機(jī)的資金擁有者“排斥”出高等教育領(lǐng)域之外。只有那些以人才培養(yǎng)為真正目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上希望資金適當(dāng)增值的經(jīng)營者才被“歡迎”進(jìn)入到民辦高等教育領(lǐng)域。這就向社會傳達(dá)了一種明確的“信號”：我國高等教育是公益性的，具有公益性目的的投資行為受到鼓勵，而單純以投資為目的的投資行為則受到限制和排斥。
(二)剩余財產(chǎn)的分配權(quán)
1.概念及法律的規(guī)定
剩余財產(chǎn)的分配權(quán)指學(xué)校終止后剩余財產(chǎn)的分配問題。分享剩余財產(chǎn)的權(quán)利是體現(xiàn)“所有權(quán)”的重要內(nèi)容，這項權(quán)利最能夠體現(xiàn)“學(xué)校到底是誰的”，因此，這項權(quán)利是產(chǎn)權(quán)主體最為關(guān)心的權(quán)利之一�！睹翊俜ā返谖迨艞l規(guī)定，民辦高校清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)并不屬于舉辦者，而是“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，而這些法規(guī)至今也未明確。這個規(guī)定與《公司法》的規(guī)定形成了鮮明的對比，《公司法》明確規(guī)定企業(yè)的最終財產(chǎn)在償還各項債務(wù)后歸投資者所有。許多學(xué)者認(rèn)為，《民促法》的這個規(guī)定甚至不及1997年頒布的《社會力量辦學(xué)條例》(該條例在2003年9月1日《民促法》開始實施之日起廢止)，該條例第43條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)清算后的剩余財產(chǎn)可以返還或者折價返還舉辦者。
2.剩余財產(chǎn)分配權(quán)存在的問題
應(yīng)該說，《促進(jìn)法》對剩余財產(chǎn)的規(guī)定不甚合理。雖然很多民辦高校曾經(jīng)得到過政府的優(yōu)惠政策和土地、資金等支持，但是，這些學(xué)校的成功主要還是創(chuàng)辦者辛勤努力的結(jié)果。因此，《民促法》排除了創(chuàng)辦者對剩余財產(chǎn)的分配權(quán)對創(chuàng)辦者并不公平。正如張鐵明所言：“民辦學(xué)校作為一個合法物，無論民辦學(xué)校的舉辦出資者是否要求合理回報……都是物有其主的�！薄拔页鲑Y辦的這個學(xué)校，是為公共、公益事業(yè)服務(wù)，為全社會服務(wù)的，但不等于這個學(xué)校就變成全社會的或成了國家的了�！薄睹翊俜ā穼κＳ嘭敭a(chǎn)享用權(quán)的規(guī)定，至少會影響一部分舉辦者的心態(tài)，導(dǎo)致他們的短期行為，從而為學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下隱患。
實際上，根據(jù)我們的調(diào)查，在民辦高等教育實踐中，民辦高校在終止辦學(xué)后的剩余財產(chǎn)，并沒有“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，而是繼續(xù)按照《社會力量辦學(xué)條例》第43條的規(guī)定，返還或者折價返還給了舉辦者。對于投資型民辦高校而言，投資者所投資金的“出資證明”基本上承擔(dān)了“所有權(quán)”證明的作用，投資型民辦高校終止后若有剩余財產(chǎn)，投資者所投資的部分基本上可以返還。比較復(fù)雜的是投資的增值部分，對于這個問題，廣東省進(jìn)行了積極的實踐�！稄V東民辦教育促進(jìn)條例》(草案)起草小組組長張鐵明曾在一篇學(xué)術(shù)論文中認(rèn)為：“民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，經(jīng)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，可以出資額為限，返還出資人……返還后仍有剩余的，應(yīng)當(dāng)以不低于50％的比例給予出資人一次性的獎勵。舊這個觀點正是對實踐做法的尊重和法律提升，如果這個學(xué)術(shù)觀點能夠最終形成在廣東的民辦教育促進(jìn)條例中，對于投資者的產(chǎn)權(quán)將是一個巨大的保護(hù)。我們認(rèn)為，這樣的規(guī)定應(yīng)該進(jìn)一步提升，在國家層面的法律中體現(xiàn)出來，這樣可以更好地保護(hù)投資者和創(chuàng)始人努力辦學(xué)的積極性，促進(jìn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。
但是，對于很多依靠滾動發(fā)展起來的民辦高校，創(chuàng)辦者投入的初始資金非常少，在國家和社會的大力支持下實現(xiàn)了滾動發(fā)展，這些學(xué)校的資產(chǎn)往往達(dá)到數(shù)億甚至十幾億。如果這些民辦高校終止辦學(xué)，剩余的巨額資產(chǎn)屬于創(chuàng)始人嗎?要回答這個問題，首先要確定創(chuàng)始人的出資份額問題，一旦確定了創(chuàng)始人的出資份額，就為確定辦學(xué)終止后剩余財產(chǎn)的分配提供了基礎(chǔ)。黑龍江等省對于這個問題進(jìn)行了有益的嘗試。該省在《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》中指出，根據(jù)對學(xué)校發(fā)展貢獻(xiàn)情況，可以一次性給予舉辦者相當(dāng)于學(xué)校凈資產(chǎn)(扣除國有資產(chǎn)和社會捐贈部分)15％的獎勵，作為舉辦者的初始出資額。“根據(jù)該意見精神，黑龍江省教育廳確定齊齊哈爾職業(yè)學(xué)院中集體資產(chǎn)與出資人個人資產(chǎn)比例為64.43：35.57，作為原始創(chuàng)始人的曹勇安占有2045萬元股份”，這就為解決剩余財產(chǎn)的分配提供了基礎(chǔ)。當(dāng)然，為了防止此類院校惡意終止辦學(xué)，也要對終止辦學(xué)的程序和要求進(jìn)行嚴(yán)格限制。
(三)控制權(quán)
1.概念及法律的規(guī)定
控制權(quán)也就是民辦高校的管理權(quán)和決策權(quán)，最重要的控制權(quán)包括兩項：包括校長在內(nèi)的重要職務(wù)的任免權(quán)以及對學(xué)校財務(wù)的決策權(quán)。除此之外，控制權(quán)還表現(xiàn)在對學(xué)校分立、合并和終止、舉辦者變更等重大事項的決策權(quán)等方面。
《民促法》及其實施條例中的多項條款與控制權(quán)有關(guān)�！睹翊俜ā返诙畻l規(guī)定了董事會的人員構(gòu)成及成員資格，第二十一條規(guī)定了董事會的職權(quán)�！秾嵤l例》第九條規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)推選首屆董事會的組成人員�！睹翊俜ā返诎苏玛P(guān)于“變更與終止”的規(guī)定也與控制權(quán)有關(guān)，“舉辦者變更”實際上是一種控制權(quán)“轉(zhuǎn)讓”行為。需要指出的是，在張五常的產(chǎn)權(quán)分析框架中，轉(zhuǎn)讓權(quán)是三大權(quán)項之一，這也可證明我們的分析框架具有較強的包容性。
2.控制權(quán)存在的問題
龔麗霞將民辦高校的控制權(quán)與公司的控制權(quán)作了對比。她認(rèn)為，在公司制企業(yè)中，股東只要擁有作為企業(yè)所有權(quán)證明的股份，就可以行使包括高層人員任命和財務(wù)預(yù)決算等重要決策在內(nèi)的終極管理權(quán)，股東可以在不參與企業(yè)管理的情況下，實現(xiàn)對企業(yè)的控制。但是，民辦高校由于沒有類似公司制度下的股東大會等權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此出資者的表決權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利不能成為學(xué)校權(quán)力配置的基礎(chǔ)，舉辦者除了可以推舉首屆決策機(jī)構(gòu)成員外，在嗣后的辦學(xué)過程中，如何實現(xiàn)對學(xué)校的控制和決策，《民促法》和《實施條例》都沒有做出任何說明，至于如何約束、監(jiān)督自己派出的代表，以及在自己選派的代表不能代表自己的意愿時應(yīng)該通過什么途徑、何種程序?qū)ζ溆枰约m正或更換，法律也沒有說明。在現(xiàn)實中，龔麗霞所擔(dān)心的投資者或創(chuàng)辦者對學(xué)校的控制不力的問題的確經(jīng)常發(fā)生，但是，根據(jù)我們的調(diào)查，問題的另一面更加嚴(yán)重——投資者或創(chuàng)辦者對民辦高校的過度控制。
董事會是民辦高校最高決策機(jī)構(gòu)，因此，只要投資者或創(chuàng)辦者控制了董事會，就可以實現(xiàn)對學(xué)校的牢牢控制。我國民辦高校董事會目前存在兩個問題：第一，董事會成員“傀儡化”，很多董事既不是出資者也不參與學(xué)校管理，是出資者安排的“傀儡”董事，出資者通過“傀儡董事”實現(xiàn)對董事會的控制并進(jìn)而實現(xiàn)對民辦高校的控制；第二，董事會的家族化現(xiàn)象，董事會中的大多數(shù)成員都是同一家族成員，家族意志成為民辦高校的意志。這兩個現(xiàn)象導(dǎo)致了民辦高校的投資者或創(chuàng)辦者對民辦高校的過度控制。
為了減少投資者或創(chuàng)辦者對民辦高校的過度控制，保證民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，國家已經(jīng)采取一定措施。比如，政府向民辦高校派駐督導(dǎo)專員，并且監(jiān)督專員原則上應(yīng)該擔(dān)任學(xué)校的黨委書記，有的地方(如泉州)還規(guī)定督導(dǎo)專員應(yīng)該進(jìn)入董事會，這是對投資者或或創(chuàng)辦者控制權(quán)的一種弱化。再比如，國家對民辦高校校長的任職資格采取了越來越多的限制，這也是對董事會選擇校長權(quán)利的削弱，董事會不能隨心所欲地選擇校長。雖然很多民辦高校對控制權(quán)所受到的削弱持抵制態(tài)度，但這種限制對民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展是有利的。
三、結(jié)語
在對民辦高校產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)項作了逐一分析之后，就可以較為清晰地回答民辦高校的“所有權(quán)”問題了。產(chǎn)權(quán)主體并不享有法律意義上的“所有權(quán)”，因為除了控制權(quán)和一定范圍內(nèi)的收益權(quán)之外，包括剩余財產(chǎn)分配權(quán)在內(nèi)的權(quán)項都不能得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。但是在實踐中，由于產(chǎn)權(quán)主體占有了一定程度上的剩余財產(chǎn)分配權(quán)，而且有的民辦高校在章程中規(guī)定了民辦高校股份的繼承權(quán)，因此可以近似地認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體享有一定程度上的“所有權(quán)”。
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