PPP項目的投資風(fēng)險與財務(wù)管理對策論文
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摘要：隨著PPP模式被地方政府廣泛應(yīng)用到地方基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中，以期促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，減輕地方政府預(yù)算增加、債務(wù)壓力，提升企業(yè)經(jīng)濟增長動力。其關(guān)鍵在于PPP項目投資分析及財務(wù)管理要落實到位，實現(xiàn)資金管理良性循環(huán)。本文圍繞PPP項目投資分析及財務(wù)管理策略，從PPP項目特征分析著手，探討PPP項目特點，闡述PPP項目過程風(fēng)險點及財務(wù)管理策略，以此提高實踐中PPP項目質(zhì)量和運作效率。
關(guān)鍵詞：PPP項目；投資分析；財務(wù)管理；
引言：目前PPP模式已廣泛應(yīng)用于水利、交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當中，為政府實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，提高公共服務(wù)事業(yè)運作質(zhì)量提供助力。
一、PPP項目模式概述
(一)PPP項目投資分析
1、PPP項目概念
PPP模式是政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中投資合作的一種模式，近年來被廣泛應(yīng)用。在政府擬建公共服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施時，由社會資本介入來承擔(dān)融資、施工、建設(shè)、運營項目全周期工作，政府可以通過使用者付費+可行性缺口補助或分期付費的方式購買服務(wù)，社會資本可獲得合理的投資回報，從而實現(xiàn)社會公眾福利。
2、PPP項目投資特征
PPP項目具有程序復(fù)雜、周期長、規(guī)模大等特點，與傳統(tǒng)項目建設(shè)相比，最顯著的區(qū)別是政府不再負責(zé)項目融資，其建設(shè)資金需由社會資本方融資，政府在運營期內(nèi)逐年支付相應(yīng)費用。對于投資規(guī)模較大的PPP項目社會資本方需解決較大的融資金額，銀行的融資審核條件也較為嚴格，所投資本短期內(nèi)很難收回，可能造成社會資本方的資產(chǎn)負債率偏高，財務(wù)風(fēng)險加劇，對于其長期發(fā)展產(chǎn)生影響。
(二)PPP項目特點
1、合作伙伴
PPP模式基于政府與社會資本雙方合作目標一致的理念建立的合作關(guān)系進行項目運作，更加強調(diào)政府與社會資本在目標項目建設(shè)上的共同運作、共同分擔(dān)和風(fēng)險抵御，二者在確立合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，形成平等順暢溝通的工作界面。
2、利益共享
社會資本以PPP項目實現(xiàn)自身利益追求，政府則是以實現(xiàn)公共福利和利益為目標，雙方利益得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)是PPP項目的成功。需要指出的是PPP項目多為服務(wù)于社會公共事業(yè)的服務(wù)型項目，具有公益性，不以利潤最大化為目標。政府、社會資本在權(quán)衡項目收益時，首先要保證項目的質(zhì)量不受影響，合理制定雙方的利益分配機制，保證項目持續(xù)的穩(wěn)定性和收益性。利益共享除了指共享項目的社會成果，還包括使社會資本獲取相對合理、長期穩(wěn)定的投資回報，在項目生命周期內(nèi)實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的利益共享局面。
3、風(fēng)險分擔(dān)
PPP項目通常投資大、周期長，伴有高風(fēng)險，執(zhí)行過程中利益與風(fēng)險相對應(yīng)，沒有風(fēng)險分擔(dān)，健康可持續(xù)的項目合作伙伴關(guān)系無從談起。因此要建立以對稱性、最優(yōu)性、上限性、動態(tài)性為原則的風(fēng)險分擔(dān)機制，各方最大可能承擔(dān)自身有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險，當每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，項目整體的成本就能最小化。為此政府方要建立健全的評價、管理、監(jiān)督機制，引導(dǎo)社會資本參與項目前期調(diào)研、設(shè)計，通過客觀合理的風(fēng)險評估，對項目預(yù)期進行精準判斷。社會資本方要對項目風(fēng)險進行準確的評估，降低過程中突發(fā)風(fēng)險，推進項目平穩(wěn)實施。
二、PPP項目投資風(fēng)險分析
(一)項目管理風(fēng)險
PPP項目過程中會面臨來自籌備、設(shè)計、施工、驗收、運營、移交等各階段的管理風(fēng)險。前期籌備階段由于資金額大、周期長，規(guī)劃相對復(fù)雜，審批程序也相對較長，低效能可能導(dǎo)致項目錯失政策機會。建設(shè)階段需要經(jīng)歷設(shè)計、概預(yù)算及施組方案批復(fù)、計量、審計等多個環(huán)節(jié)，但由于實施主體是政府相關(guān)職能機構(gòu)，過程中因管理權(quán)限等問題可能會出現(xiàn)溝通效率低下的情況，同時一些職能機構(gòu)對相應(yīng)工作專業(yè)能力較弱造成遲滯效應(yīng)。因此政府與社會資本應(yīng)共同聘請具備相應(yīng)能力、規(guī)模的獨立第三方開展全過程咨詢、審計、評價等工作，構(gòu)筑政府、社會資本、第三方機構(gòu)穩(wěn)定三角形工作機制，在互信互惠的基礎(chǔ)上開展項目建設(shè)。
(二)市場環(huán)境風(fēng)險
PPP項目面臨的市場環(huán)境風(fēng)險，一是來自宏觀政策調(diào)整及政府運作機制轉(zhuǎn)變。PPP項目直接受國家宏觀政策調(diào)整、地方政府管理運作機制的.影響，項目會因國家政策的調(diào)整變化而改變進度或功能要求，增加了項目時效性風(fēng)險。合理的政策有助于雙方共同降低項目潛在風(fēng)險，但一些政策調(diào)整影響到項目預(yù)期收益時，將直接造成項目資金風(fēng)險，甚至引發(fā)社會問題。二是來自社會資本自身融資能力的管控風(fēng)險。政府通常只負責(zé)對應(yīng)的資本金，不參與項目融資及擔(dān)保。而銀行業(yè)對PPP項目融資的準入標準和監(jiān)管程度越來越高，社會資本方自身需要有強勁的資金實力和融資渠道，方能保證項目資金周轉(zhuǎn)正常。
(三)超合同造價風(fēng)險
當前某些PPP項目建設(shè)期出現(xiàn)了超合同造價的現(xiàn)象。PPP項目合同正式簽訂之前通常由政府方提前完成了設(shè)計招標，但在實施過程中會出現(xiàn)經(jīng)審批的預(yù)算超過合同約定的工程造價，如果合同條款沒有對該現(xiàn)象做明確約定，一是會直接造成融資方案不能滿足建設(shè)資金需求，致使項目無法正常實施，二是造成合同雙方的信任風(fēng)險、審計風(fēng)險進一步放大。
(四)法律風(fēng)險
隨著PPP模式的廣泛應(yīng)用，其在法律法規(guī)、制度建設(shè)和財政監(jiān)管上的缺失也愈加明顯。PPP項目主體的法律結(jié)構(gòu)關(guān)系涉及行政、民商較為復(fù)雜，相關(guān)法律制度的缺失將直接造成項目管理中可能出現(xiàn)行政權(quán)力濫用、項目管理權(quán)限受限等局面，影響PPP模式長期健康發(fā)展。
三、PPP項目財務(wù)管理策略
為了實現(xiàn)PPP項目最終目標，確保參與方預(yù)期利益，需要構(gòu)建以合作共贏為目的，資金管理為核心的財務(wù)管理模式和風(fēng)險預(yù)警機制，針對PPP項目全過程的財務(wù)管理提出以下幾點策略建議。
(一)建立全過程的財務(wù)風(fēng)險識別與預(yù)警機制
PPP項目需要經(jīng)過一個環(huán)節(jié)較多且復(fù)雜的程序體系實現(xiàn)最終目標，資金自始至終貫穿這一體系。為保證項目全周期內(nèi)平穩(wěn)推進，需要政府、社會資本、施工參與方、投資者、金融機構(gòu)、獨立第三方加強風(fēng)險意識，建立全過程的財務(wù)風(fēng)險識別與預(yù)警機制，對項目周期內(nèi)可能出現(xiàn)的風(fēng)險統(tǒng)籌考慮。抓住資金這一管控核心，建立階段性目標與資金配比關(guān)系，以目標鎖定資金預(yù)控，以資金運動反映過程執(zhí)行。建立以項目公司為主導(dǎo)的風(fēng)險識別清單，構(gòu)建階段任務(wù)、風(fēng)險事項、資金匹配對應(yīng)表。設(shè)計職責(zé)體系和防范措施，加強項目過程中的風(fēng)險管控，降低風(fēng)險發(fā)生可能性。實時管控現(xiàn)金流情況，對各環(huán)節(jié)形成監(jiān)督。通過資金運動情況分析執(zhí)行過程與客觀環(huán)境是否相符，及時予以評估形成應(yīng)對策略。通過對風(fēng)險的識別和預(yù)警讓防止項目財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。
(二)加強項目融資管理，以全面預(yù)算管理為抓手提升內(nèi)控機制水平
PPP項目融資是全過程、全方位融資，表現(xiàn)為項目籌備期資本金融資、建設(shè)期債權(quán)融資、運營期證券化融資等。不同主體融資風(fēng)險表現(xiàn)為財力強的地方政府風(fēng)險小、財力弱的風(fēng)險大;社會資本方自身經(jīng)濟實力強的風(fēng)險小，自身實力弱的風(fēng)險就大。不同項目融資風(fēng)險程度也不一樣，重點項目、有補助項目風(fēng)險相對較小;可行性缺口補助納入政府支付責(zé)任的風(fēng)險較小，使用者付費存在市場不確定性則風(fēng)險大。項目的不同階段同樣帶來不同的融資風(fēng)險，建設(shè)期受工期、質(zhì)量、不可抗力等因素影響帶來預(yù)期不確定性的風(fēng)險，但運營期項目產(chǎn)出已經(jīng)形成，收益基本穩(wěn)定則風(fēng)險較小。
實現(xiàn)對風(fēng)險點的控制就要以全面預(yù)算為抓手，加強對項目資金的管控，科學(xué)、合理進行項目融資，控制資金周轉(zhuǎn)。科學(xué)的項目概預(yù)算有助于較好控制項目總體投資規(guī)模，有助于判斷融資方案的底線和可行性。社會資本方要注重與政府各階段尤其是前期溝通，根據(jù)概預(yù)算結(jié)果指導(dǎo)后期的建設(shè)、運營、移交、退出。堅決避免由于融資成本偏離較大，增信條件無法達成等因素造成項目融資難以實現(xiàn)。始終將財務(wù)測算和風(fēng)險預(yù)判作為重點，構(gòu)建各階段的結(jié)構(gòu)化融資方案確保各階段的債務(wù)支付義務(wù)。建立滾動預(yù)算，做好成本控制，及時調(diào)整預(yù)算與實際情況的偏差。
在預(yù)算制定時，要充分考慮政策、行業(yè)、市場的變化影響合理控制，按照預(yù)估規(guī)模做好融資比例和渠道的選擇，嚴控融資規(guī)模和資金用途，杜絕不合理、不合規(guī)的資金支出，搭建客觀、可執(zhí)行的項目預(yù)算執(zhí)行機制。強化內(nèi)部控制流程管理，健全資金收支相關(guān)制度，控制好項目資金風(fēng)險。
(三)項目運營期間財務(wù)管理關(guān)注的重點
(1)注重分析績效考核對可行性缺口補助實現(xiàn)的影響程度，通過預(yù)算執(zhí)行分析為制定運維方式、評價執(zhí)行提供決策依據(jù)，及時做出適應(yīng)性調(diào)整。
(2)關(guān)注市場因素變化，及時對比預(yù)期收益與實際收益的偏離度，通過分析鎖定影響因素，做優(yōu)使用者付費可控部分，提升資金效能。
(3)設(shè)計好融資構(gòu)架，適應(yīng)政策導(dǎo)向，抓住市場窗口期充分利用REITs等有效工具降低融資成本、保持充沛流動性。
(四)推動相關(guān)法律法規(guī)制度的完善
PPP模式融合了多方利益訴求，需要構(gòu)建互利共贏基礎(chǔ)平臺。因此需要各方和環(huán)節(jié)符合國家的相關(guān)法律法規(guī)，以保障政府、社會公眾及社會資本方的權(quán)益、利益。在PPP模式發(fā)展過程中，要建立起符合項目發(fā)展、客觀、完善的規(guī)范性文件，減少因法律缺失、合同糾紛等問題造成的不必要的損失。
相關(guān)法規(guī)的制定，需要協(xié)調(diào)、明確項目參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是要規(guī)范項目運作全流程;二是明確各階段的監(jiān)督主體和權(quán)責(zé)內(nèi)容;三是要制定好退出機制及糾紛解決途徑;四是要做好PPP項目的運營權(quán)約定;五是其他關(guān)鍵事項，如預(yù)算執(zhí)行、績效管理、扶持政策、財稅補貼等。
(五)培養(yǎng)專業(yè)化的人才梯隊
PPP項目涉及財務(wù)、稅務(wù)、法律、金融、工程、運營等領(lǐng)域，而目前無論是政府還是社會資本，能夠適應(yīng)PPP項目的復(fù)合型人才相對缺乏，相關(guān)理論知識和實踐經(jīng)驗還處于發(fā)展適應(yīng)期。為此各參與方要加強專業(yè)化人才梯隊的培養(yǎng)，提高專業(yè)度和理論儲備，在實踐中不斷積累管理經(jīng)驗，增強風(fēng)險意識和識別能力，不斷提升自身的投資分析能力和財務(wù)管理能力。
四、結(jié)語
PPP模式通過合作共贏、互信互利實現(xiàn)政府、公眾及社會資本的三方共贏。為了更好促進PPP模式在實踐中的應(yīng)用，保護各方合法利益，需要不斷完善相關(guān)投資環(huán)境、法律環(huán)境和融資環(huán)境，項目管理者通過不斷實踐完善相應(yīng)的財務(wù)管理體系，做好項目投資分析、風(fēng)險控制、財務(wù)管理，促進PPP模式在我國經(jīng)濟快速發(fā)展過程中能夠發(fā)揮更大作用，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程提供支持動力。
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