深圳基層城市綜合行政執(zhí)法的困境與優(yōu)化方案論文
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摘要：改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市管理的復雜程度也越來越高，新問題層出不窮，人民群眾追求美好生活的意識也越來越高漲，深圳作為改革開放的“試驗田”和“窗口”，面臨的城市管理問題更加嚴峻。深圳市推動執(zhí)法重心下移，基層城市管理綜合行政執(zhí)法職能統(tǒng)一由街道執(zhí)法隊履行，一定程度上解決了基層執(zhí)法力量薄弱的情況，然而在城市管理的過程中仍然存在各種各樣的問題，這些問題主要表現(xiàn)在管理模式、執(zhí)法依據(jù)、職責劃分以及城管形象等四個方面，影響了深圳市基層城市管理綜合行政執(zhí)法的效能提升，本文基于這些問題，建議進一步理順基層城市管理綜合行政執(zhí)法機制，完善法律法規(guī)，不斷推進精細化立法同時明確職責邊界，建立部門之間聯(lián)動機制以便增強協(xié)同合作效能，加強市容巡查員管理，提高人員素質，另外借助深圳互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢地位，打造“智慧城管”，不斷提升城管執(zhí)法水平。
關鍵詞：深圳市;基層城市管理;綜合行政執(zhí)法;
1、深圳市基層城市管理綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及問題
1.1基層城市管理綜合行政執(zhí)法機構存在雙重管理、執(zhí)法工作不夠專一的特點
目前深圳市的城市管理執(zhí)法機構分為市、區(qū)、街道三級，市城管局主要負責全市的統(tǒng)籌協(xié)調、業(yè)務指導、監(jiān)督考核等宏觀層面的工作；區(qū)城管局將執(zhí)法權委托給基層綜合行政執(zhí)法機構，即街道執(zhí)法隊，由街道執(zhí)法隊代為行使城市管理執(zhí)法權力，區(qū)城管局主要負責全區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調、業(yè)務指導、監(jiān)督考核等工作；街道執(zhí)法隊因隸屬于街道辦，其人財物的資源配置權歸街道黨工委，這就一定程度上造成街道執(zhí)法隊歸屬雙重管理的特點。這種雙重管理的體制造成諸多弊端：一方面，具備人事管理權的街道辦缺乏執(zhí)法工作的專業(yè)素養(yǎng)，而指導業(yè)務的區(qū)城管局又不具備人事管理權，執(zhí)法人員晉升研判的科學性有待商榷，這種雙重領導的體制也促使街道執(zhí)法隊被邊緣化，執(zhí)法人員歸屬感不強，心理落差大，缺乏工作熱情；另一方面，執(zhí)法工作的專一性難以得到保障，街道辦作為服務群眾的“最后一公里”，事事都要屬地管理，這就造成基層業(yè)務繁忙，而城市管理的范疇較廣，街道執(zhí)法隊承擔了很多與執(zhí)法工作不相干的工作，事實上，街道執(zhí)法隊往往成為“臟活累活”的兜底部門。
1.2城市管理缺乏國家層面的宏觀立法，存在立法滯后的問題
在城市管理領域，國家尚未出臺一部綜合性的法律法規(guī)，街道執(zhí)法隊缺乏統(tǒng)一規(guī)范指導，深圳雖然作為經(jīng)濟特區(qū)制定了一些法律法規(guī)，但仍無法滿足實際需求，執(zhí)法依據(jù)種目繁雜、不夠明確，據(jù)統(tǒng)計，城管綜合執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領域，有的城市涉及幾百項具體事由，深圳市街道執(zhí)法隊執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)有60余部，但部分法律法規(guī)包含的城管執(zhí)法依據(jù)僅有幾條，這往往造成基層執(zhí)法人員心力交瘁。隨著城市的不斷發(fā)展，人民群眾法制意識和自我維權意識的增強，城市管理問題也將越來越駁雜，但立法的滯后也給城管執(zhí)法方面帶來諸多尷尬，例如，對于群眾反映比較強烈的樓頂種菜及居民區(qū)飼養(yǎng)信鴿問題，沒有執(zhí)法依據(jù)的街道執(zhí)法隊在處理時常常感到力不從心，通過勸導、調解等方式無法達到令人滿意的結果，這不僅造成群眾困擾無法得到有效解決、鄰里矛盾不斷加深，也容易導致政府的公信力下降。
1.3部門之間職責劃分不清，協(xié)同合作能力有待加強
正是由于街道執(zhí)法隊缺少專業(yè)統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)來源分散，在職能劃分時，往往將一些城市管理難題劃分給街道執(zhí)法隊，例如深圳把黑煤氣及非法辦學機構的查處等工作劃轉給街道執(zhí)法隊，執(zhí)法隊員在接到一些工作時，有時都處于懵圈、力不從心的狀態(tài)，不少執(zhí)法隊員都戲稱城管執(zhí)法就是“上管天，下管地，中間管空氣”，而相關職能部門主要負責政策制定、技能培訓、統(tǒng)籌協(xié)調等工作。在實際工作開展中，一方面，由于一些事項在事前審批時缺乏實地調研，取得營業(yè)執(zhí)照的單位存在較大的涉訴隱患，而街道執(zhí)法隊往往處在事后處理階段，在處理相應糾紛時缺乏行之有效的辦法，以深圳市某街區(qū)營業(yè)的再生資源回收站為例，其注冊經(jīng)營地址在幾個餐飲店之間，街道執(zhí)法隊經(jīng)常接到臭味擾民等投訴，現(xiàn)場查看并無相關違法事項，但在餐飲店之間許可經(jīng)營再生資源回收站必定會影響群眾的觀感，容易造成惡意投訴；另一方面，由于街道執(zhí)法隊處于基層一線，地位較為弱勢，在需要向各職能部門請求幫助時，往往得不到有效的支持，經(jīng)常處于單打獨斗的狀態(tài)，部門之間聯(lián)動機制不夠健全，協(xié)同合作能力有待加強。
1.4外包市容巡查員素質參差不齊，文明意識不強，造成城管形象比較負面
我國城管形象一直比較負面，其中一個重要原因就在于編外人員。深圳市市容巡查的業(yè)務采用招投標的方式外包給保安公司，由保安公司負責派遣市容巡查員到街道開展市容工作，但因為保安公司需要保持一定的利潤空間，市容巡查員的待遇整體不高，因此招聘到的市容巡查員文化水平多為小學、初中學歷，素質也參差不齊。整體來看，市容巡查員對于政策及工作的理解不夠，工作中缺乏邏輯條理，給人工作不夠專業(yè)的觀感。同時，部分市容巡查員文明意識較差，在工作中不注意自身形象，存在開車橫沖直撞、說話粗魯、吃拿卡要等情形，給城管執(zhí)法隊伍形象抹黑，導致城管形象一直比較負面。此外，對于市容巡查員的腐敗等問題，一直沒有比較嚴格的懲戒措施，遇到此類情況往往是將其開除，但并不影響其后續(xù)的求職，因此無法對他們產(chǎn)生有效約束。
2、優(yōu)化深圳市基層城市管理綜合行政執(zhí)法的主要對策
2.1進一步理順基層城市管理綜合行政執(zhí)法機制
在街道層面設置街道執(zhí)法隊是執(zhí)法重心下移的具體舉措，這在一定程度上解決了城管執(zhí)法中長期存在的基層力量薄弱以及執(zhí)法效能不足的問題，但隨之產(chǎn)生的弊端也不容小覷，如果這些弊端不能得以及時處理，將會影響城管綜合行政執(zhí)法體制改革的成效。要理清城市管理和城管執(zhí)法的關系，城市管理是前置性的，而城管執(zhí)法為城市管理提供執(zhí)法保障，不能因城管執(zhí)法具有強制性的特點而繞開城市管理，將所有事項統(tǒng)統(tǒng)通過城管執(zhí)法來解決，這樣不僅造成問題不能得到有效解決，而且也容易造成執(zhí)法隊伍的.執(zhí)法效能降低。要建立科學有效的培訓體系和人才培養(yǎng)考核方案，優(yōu)化人才選拔機制，提升基層執(zhí)法人員的工作積極性，有效發(fā)揮激勵作用，同時完善績效考核機制，通過細化考核指標明確責任主體，倒逼執(zhí)法隊員負起責任、認真履職。
2.2完善法律法規(guī)，不斷推進精細化立法，明確職責邊界
一是在全國層面制定城管執(zhí)法的法律法規(guī)，明確城管執(zhí)法的依據(jù)和具體職責，各地方據(jù)此制定適應地方經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)，避免出現(xiàn)各地各自為政的情況。二是在國家層面建立城管執(zhí)法機構，形成從上到下體制鮮明的城管執(zhí)法體系，明確城管的法律地位，加強全國統(tǒng)籌，可以參考生態(tài)環(huán)境部、文化旅游部的做法，這樣在人員安排、職責分工、資金使用上就可以進行全面考慮，逐漸形成有序成熟的工作模式，從而擺脫“全國一盤沙”的城管執(zhí)法現(xiàn)狀。三是充分發(fā)揮深圳市經(jīng)濟特區(qū)立法權限的作用，不斷推進精細化立法，深圳市作為改革前沿陣地，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，外地人口多，人們的法律意識普遍較高，容易產(chǎn)生很多新問題，但目前的法律法規(guī)存在滯后的情況，無法跟上時代的步伐，立法機關要加強調研，通過主動發(fā)現(xiàn)、信訪、座談會等多種渠道了解當前城市管理中遇到的一些新問題，掌握群眾訴求及執(zhí)法人員的困擾，制定行之有效的法律法規(guī)，讓執(zhí)法人員有法可依，不斷增強人民群眾幸福感。
2.3建立部門之間聯(lián)動機制，增強協(xié)同合作效能
要建立起部門之間的聯(lián)動合作機制，形成合力不斷提高執(zhí)法效能，推動城市管理取得新成效。第一，加強街道執(zhí)法隊與司法機關的合作，司法機關具有終局性的特點，行政機關與司法機關建立協(xié)作配合的聯(lián)動機制，共同營造不敢違法的強力震懾氛圍，例如街道執(zhí)法隊沒有控制人身自由的權利，但在執(zhí)法過程中經(jīng)常會遇到一些暴力抗法的當事人，這就需要公安機關的協(xié)助配合，在兩者的聯(lián)合行動下，才能有效讓當事人配合執(zhí)法。第二，加強街道執(zhí)法隊與相關職能部門之間的聯(lián)動機制，街道執(zhí)法隊城管執(zhí)法事項繁多，無法做到事事都專業(yè)，職能部門業(yè)務專一，在專業(yè)事項上更具有發(fā)言權，職能部門要主動下沉到基層了解一線執(zhí)法情況，及時向街道執(zhí)法隊提供指導意見，對于街道執(zhí)法隊的協(xié)助請求也要及時響應。第三，完善績效考核制度，通過細化考核制度約束街道執(zhí)法隊及相關職能部門加強協(xié)同配合，例如深圳市某區(qū)正在試行街道“平臺統(tǒng)籌+協(xié)同監(jiān)管”綜合監(jiān)督考核，街道對于一些常見的城市管理事項可以通過該平臺啟動協(xié)同監(jiān)管，請求相關職能部門協(xié)助辦理，辦理完成后雙方可以互相評分，評定結果納入年底績效考核，這就大力推動了部門之間的密切合作，也方便解決城市管理的頑瘴痼疾。
2.4加強市容巡查員管理，提高人員素質
市容巡查員雖然是編外人員，但履行的是政府管理職能，同時也是最直接最頻繁面對群眾的群體，一言一行都代表了政府形象，要持續(xù)加強市容巡查員的管理，不斷扭轉城管的負面形象。首先，根據(jù)深圳市經(jīng)濟發(fā)展水平，適當提高市容巡查員的待遇，拓寬選人渠道，不斷提高市容巡查員的整體素質和專業(yè)水平。其次，市容巡查員要向在編人員看齊，參照在編人員管理模式對市容巡查員進行管理，制定科學有效的培訓體系，不斷培養(yǎng)專業(yè)的工作思路。最后，要完善獎懲制度，對表現(xiàn)優(yōu)秀的市容巡查員給予一定的精神和物質獎勵，樹立工作典范，強化輻射帶動作用，對于腐敗等違反原則底線的市容巡查員，加入社會信用體系黑名單，進而起到一定的警示和震懾作用。
2.5依托深圳互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢資源，打造“智慧城管”
深圳處于互聯(lián)網(wǎng)的最前沿，互聯(lián)網(wǎng)意識十分普遍，具有濃厚的互聯(lián)網(wǎng)氛圍，要借助深圳互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢地位，不斷探索互聯(lián)網(wǎng)在城管執(zhí)法中的應用，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術，打造“智慧城管”，不斷提升基層城市管理綜合行政執(zhí)法水平，既可以減少人力資源成本又能提高行政執(zhí)法效率。例如，戶外廣告是城市管理中最常見的事項，但因不同的戶外廣告審批備案的主體不同，加上沒有統(tǒng)一平臺查詢審批備案情況，造成街道執(zhí)法隊信息不對稱，在管理執(zhí)法中往往處于被動局面，同時開展經(jīng)常的上門檢查也容易造成當事人的反感，如果搭建起全市戶外廣告管理平臺，開設小程序、APP等查詢登記入口，對戶外廣告進行精準核查登記，那么就能有效提升管理水準，基層執(zhí)法人員也可以從核查表格中解脫出來，大大減少工作負擔，提升工作效率。
參考文獻：
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