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高校權(quán)力解構(gòu)與分權(quán)原則研究
【論文摘要】高校權(quán)力所具有的多元性和復(fù)雜性特點(diǎn)，決定了從單一維度無(wú)法準(zhǔn)確解析權(quán)力構(gòu)成與相互關(guān)系，只有從橫向和縱向兩個(gè)角度進(jìn)行三維解構(gòu)，才能揭示高校內(nèi)部各種權(quán)力的內(nèi)涵和界限。按照大學(xué)的職能要求和學(xué)科的發(fā)展特點(diǎn)，合理地確立橫向分權(quán)和縱向分權(quán)的原則，進(jìn)而促進(jìn)高校構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部管理機(jī)制，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。
【論文關(guān)鍵詞】高校權(quán)力 三維解構(gòu) 分權(quán)原則
步入新世紀(jì)，我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的顯著特點(diǎn)是：在現(xiàn)有國(guó)力條件下，高校競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)已無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)，只有走內(nèi)涵式發(fā)展道路，才能夠使高校繼續(xù)保持并進(jìn)一步發(fā)揮在科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的重要作用。目前，許多學(xué)校正在嘗試的內(nèi)部分權(quán)機(jī)制改革，是高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要舉措。
一、我國(guó)高校分權(quán)機(jī)制改革的現(xiàn)狀
上世紀(jì)90年代中后期，伴隨著高等教育規(guī)模的快速擴(kuò)大和高校之間競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，我國(guó)高校逐漸改變承襲于前蘇聯(lián)的科層式管理模式，開始進(jìn)行以合理分權(quán)運(yùn)行，降低管理重心，保障學(xué)術(shù)活力，促進(jìn)民主管理為主要目標(biāo)的內(nèi)部管理體制改革。然而，目前的實(shí)踐顯示，這些改革舉措不但與國(guó)外大學(xué)“學(xué)院自治”的管理模式相去甚遠(yuǎn)，而且與高校適度分權(quán)、相互制衡、重心下移、兩級(jí)管理的改革初衷也未能有效實(shí)現(xiàn)。
從橫向看，由于權(quán)力種類多元化、權(quán)力邊界模糊化，高校內(nèi)部各種權(quán)力相互滲透、相互掣肘。各種權(quán)力均以核心權(quán)力自居，強(qiáng)調(diào)自身的重要性，希望引領(lǐng)和制約其他權(quán)力，高校缺乏權(quán)力分際的明確規(guī)定和權(quán)力沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，權(quán)力越界行使的情況時(shí)有發(fā)生。
從縱向看，出于對(duì)傳統(tǒng)管理模式的行為慣性和對(duì)學(xué)院管理能力的不信任，絕大多數(shù)高校仍舊維持著原有的“家長(zhǎng)式”管理方式，緊握人、財(cái)、物等重要資源的分配權(quán)，僅將大量事權(quán)下放至學(xué)院，以應(yīng)對(duì)日益增大的管理維度，減輕繁重的事務(wù)工作壓力；而學(xué)院一方面承接了大量事務(wù)性工作，工作量和工作壓力明顯增加，另一方面卻無(wú)法得到人事、資金等方面的自主權(quán)，工作協(xié)調(diào)的空間被壓縮，工作積極性受到挫傷，“被動(dòng)等待、按指示辦學(xué)”成為主要選擇。2008年，一項(xiàng)針對(duì)高校的學(xué)院院長(zhǎng)和書記的調(diào)查顯示：對(duì)所在高校院級(jí)管理狀況表示滿意的只占30.3%；表示不滿意的高達(dá)69.7%。由此可見，厘清高校各類權(quán)力的屬性、構(gòu)成和邊界，確立合理的分權(quán)機(jī)制，已成為推進(jìn)高校內(nèi)部體制改革、提高管理效能的先決條件。
二、高校權(quán)力的三維解構(gòu)
1. 高校權(quán)力的橫向解構(gòu)
我國(guó)高校主要存在黨委、行政、教授、教職工和學(xué)生五大主體，與之相對(duì)應(yīng)的，也形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)管理權(quán)、民主管理權(quán)和學(xué)生自治權(quán)等五類基本權(quán)力。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)保障政治導(dǎo)向，民主管理權(quán)和學(xué)生自治權(quán)體現(xiàn)了民主參與，而行政管理權(quán)和學(xué)術(shù)管理權(quán)則是高校教育職能的具體落實(shí)與體現(xiàn)，是高校權(quán)力體系的主干。因此筆者主要對(duì)這兩項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行解構(gòu)。
行政管理權(quán)，主要是指高校為保障組織運(yùn)轉(zhuǎn)、貫徹整體意愿而設(shè)置的，以職務(wù)和級(jí)別為位階，以垂直約束為表現(xiàn)的一系列事務(wù)管理和資源分配權(quán)力。主要包括：發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、政策制定權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、資源配置權(quán)、后勤保障權(quán)、檢查評(píng)估權(quán)、事務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)、外部聯(lián)絡(luò)權(quán)等。
學(xué)術(shù)管理權(quán)，主要是指高校在實(shí)現(xiàn)自身教育職能的過(guò)程中，對(duì)學(xué)術(shù)性事務(wù)所作出的一種判斷和決策。這種決策更多依賴于教授、學(xué)者或?qū)W術(shù)研究人員基于自身的知識(shí)、技能和學(xué)術(shù)權(quán)威而產(chǎn)生的一種力量和影響力。學(xué)術(shù)管理權(quán)主要體現(xiàn)在課程設(shè)置、人才培養(yǎng)、學(xué)科規(guī)劃、師資評(píng)價(jià)等專業(yè)性、學(xué)術(shù)性領(lǐng)域。
2. 高校權(quán)力的縱向解構(gòu)
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以權(quán)力的影響層面為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高校權(quán)力進(jìn)行縱向解構(gòu)，將其劃分為微觀權(quán)力和宏觀權(quán)力。
微觀權(quán)力，主要是指能夠由學(xué)院自主行使、自我負(fù)責(zé)、影響力僅及于單個(gè)學(xué)院的權(quán)力。如學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)，學(xué)院內(nèi)部規(guī)章制度的制定權(quán)，學(xué)院內(nèi)部學(xué)科發(fā)展的選擇權(quán)，學(xué)院內(nèi)部教學(xué)、科研、對(duì)外服務(wù)活動(dòng)的實(shí)施權(quán)，學(xué)院內(nèi)部經(jīng)費(fèi)的使用與分配權(quán)，學(xué)院內(nèi)部人員的管理與處罰權(quán)以及其他事務(wù)性工作的管理與實(shí)施權(quán)等。微觀權(quán)力由學(xué)院行使。
宏觀權(quán)力，主要是指涉及多個(gè)學(xué)院或影響全校、單個(gè)學(xué)院無(wú)法自主行使、無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)的權(quán)力。如學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定權(quán)；學(xué)校經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)；學(xué)校人事編制權(quán)；院際關(guān)系的管理與協(xié)調(diào)權(quán)；監(jiān)督、檢查和考核權(quán)力等。宏觀權(quán)力由學(xué)校統(tǒng)一行使。
三、分權(quán)運(yùn)行的原則
以三維方式將高校權(quán)力的內(nèi)涵予以呈現(xiàn)，為確立科學(xué)、合理、有效的高校內(nèi)部分權(quán)運(yùn)行原則奠定了基礎(chǔ)。
1. 學(xué)術(shù)權(quán)決策、行政權(quán)執(zhí)行的橫向分權(quán)原則
從橫向權(quán)力的分布和影響來(lái)看，學(xué)術(shù)管理權(quán)和行政管理權(quán)是高校權(quán)力中最為核心的并行權(quán)力，兩種權(quán)力之間的沖突與博弈，往往成為社會(huì)熱議的話題，甚至出現(xiàn)了要求削減，乃至消除高校行政管理權(quán)的極端觀點(diǎn)。實(shí)際上，現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)管理權(quán)和行政管理權(quán)相生相隨、無(wú)法分割。高校既需要一支優(yōu)秀的教師和專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，從事知識(shí)傳播、科學(xué)研究等學(xué)術(shù)性工作；也需要一批精干的行政管理人員，對(duì)內(nèi)維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)外滿足社會(huì)的溝通需求。機(jī)械地割裂學(xué)術(shù)與行政之間的關(guān)聯(lián)性，簡(jiǎn)單地抑制或驅(qū)除某種權(quán)力的做法，都是輕率而片面的。
眾所周知，追求科學(xué)知識(shí)是高校的生存基礎(chǔ)和發(fā)展源泉，高校的一切活動(dòng)都是圍繞創(chuàng)造科學(xué)知識(shí)、傳播科學(xué)知識(shí)、發(fā)展科學(xué)知識(shí)和運(yùn)用科學(xué)知識(shí)服務(wù)社會(huì)而開展的。而學(xué)術(shù)研究工作就是追求科學(xué)知識(shí)最根本和最直接的體現(xiàn)。因此，學(xué)術(shù)管理權(quán)理應(yīng)在高校權(quán)力體系中占據(jù)最大權(quán)重，居于主導(dǎo)和優(yōu)先地位，并體現(xiàn)為遵循科學(xué)的本質(zhì)和規(guī)律，獨(dú)立而不受干擾地實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)的判斷和決策。行政管理權(quán)應(yīng)當(dāng)與學(xué)術(shù)管理權(quán)保持相對(duì)分離，并被局限為一種執(zhí)行權(quán)力，不僅不能直接參與學(xué)術(shù)活動(dòng)的判斷和決策，相反應(yīng)當(dāng)通過(guò)自身的高效運(yùn)作，最大限度地保證學(xué)術(shù)管理權(quán)的有效行使。
2. 學(xué)院為主導(dǎo)、學(xué)校為補(bǔ)充的縱向分權(quán)原則
目前，學(xué)界已對(duì)校院二級(jí)管理模式中的縱向分權(quán)原則多有論述，但絕大部分觀點(diǎn)都表述為：“高校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將部分權(quán)力下放至學(xué)院層面，以調(diào)動(dòng)與激發(fā)基層學(xué)院參與體制改革、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的主動(dòng)性和能動(dòng)性。”以學(xué)校作為權(quán)力縱向分配機(jī)制的主導(dǎo)，是一種比較常見的觀點(diǎn)和看法。
這些觀點(diǎn)較之于過(guò)去“計(jì)劃式”、“指令式”的純粹行政管理模式有了明顯的進(jìn)步，體現(xiàn)了校級(jí)層面對(duì)于向下分權(quán)、減小管理跨度的愿望。但是其本質(zhì)仍屬于一種“居高臨下”的配置式權(quán)力分配模式，主導(dǎo)權(quán)完全歸屬于學(xué)校，學(xué)院的能力、意愿和多樣化需求難以得到重視和尊重。
縱觀大學(xué)發(fā)展歷史，是先有學(xué)科，后有學(xué)生和教師，繼而形成系、學(xué)院，最終合為大學(xué)。學(xué)科是基礎(chǔ)，它決定了高校的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。每個(gè)學(xué)科都有自身的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，由多學(xué)科集成的高校往往很難深切感受到不同學(xué)科之間的差異化需求，自上而下的各種決策也難免有“隔靴搔癢”之嫌；而專業(yè)相對(duì)集中和趨同的學(xué)院卻對(duì)此具有天然的敏感性，能夠迅速快捷地把握住學(xué)科方向和社會(huì)需求。因此，既然高校內(nèi)部管理體制改革的根本目的在于遵循教育規(guī)律、促進(jìn)學(xué)科發(fā)展，那就應(yīng)該大膽突破傳統(tǒng)思維的禁錮，構(gòu)建以學(xué)院為主導(dǎo)的縱向分權(quán)機(jī)制，即學(xué)院應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)科特點(diǎn)和自身實(shí)際，優(yōu)先獲取管理與發(fā)展的權(quán)力和資源，自主謀劃發(fā)展，精確投放資源，實(shí)現(xiàn)發(fā)展效益最大化；學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分信任學(xué)院的內(nèi)發(fā)動(dòng)力和能力，盡量縮小宏觀權(quán)力的行使范圍，將更多的精力放在爭(zhēng)取外部資源、監(jiān)督促進(jìn)學(xué)院發(fā)展、協(xié)調(diào)處理院際沖突和提供全校性公共服務(wù)等領(lǐng)域，幫助和支持學(xué)院實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。
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