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談司法變更權(quán)的立法與反思
人民法院審理行政訴訟案件，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定。但是，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定合法但明顯不適當(dāng)?shù)�，即行政處罰決定顯失公正但又不宜撤銷的，人民法院有權(quán)予以變更，以判決變更行政機(jī)關(guān)的原行政處罰決定。相較于上文所述的域外司法變更權(quán)的規(guī)定而言，我國行政訴訟司法變更權(quán)既具有獨(dú)特性，又存在相應(yīng)的問題。
一、我國現(xiàn)行司法變更權(quán)的特點(diǎn)。
1、適用范圍有限制�，F(xiàn)行法規(guī)定了司法變更權(quán)的只有三處：
一是《行政訴訟法》第54條規(guī)定的顯失公正的行政處罰可以判決變更。行政處罰是國家主管行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)于違法管理行政管理法規(guī)的公民、法人或其他組織所作的一種懲罰。法院在審理行政訴訟案件時(shí)，依據(jù)規(guī)定，可以對(duì)行政處罰明顯失卻公正的行政行為適用司法變更權(quán)，判決變更行政決定的具體內(nèi)容。
二是行政賠償案件中，按照《國家賠償法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定損害相對(duì)人的合法權(quán)益，依照法律規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)給與相對(duì)人合法賠償。如果因賠償問題提起行政訴訟的，法院可以對(duì)不服賠償數(shù)額的訴訟請(qǐng)求，依據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)判決變更具體的賠償數(shù)額。三是關(guān)于行政裁決爭(zhēng)議，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為因行政裁決爭(zhēng)議提起的行政訴訟也是變更判決適用的范疇，理由在于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第61條規(guī)定“被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”筆者認(rèn)為，行政裁決案件應(yīng)納入司法變更權(quán)的適用范圍，但是僅僅依據(jù)此條法律規(guī)定，不足以認(rèn)定。現(xiàn)行法涉及司法變更權(quán)的規(guī)定目前只有三處，由此可見，可以適用司法變更權(quán)的情形較少，其適用范圍及其狹窄。
2、適用條件有限制。只有行政處罰明顯失卻了公正性，法院才能對(duì)行政決定予以判決變更。受處罰人的違法行為的社會(huì)危害性與其受到的行政處罰明顯不相稱，或者受處罰人所受的行政處罰與其他犯相同或相似違法行為的人所受的行政處罰相差懸殊。但是，“明顯不相稱”、“相差懸殊”并沒有一個(gè)明確的尺度，何謂“顯失公正”，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在行政案件中，必須賦予法官極大的自由裁量權(quán)才能予以判斷。
3、可以選擇適用。法律明確規(guī)定，行政處罰明顯失卻公正時(shí)，人民法院可以適用變更判決，也可以不適用變更判決。法院有權(quán)選擇是否判決變更。在司法實(shí)踐中，基于選擇變更的法律規(guī)定，法院很少真正考慮實(shí)際情況再予以選擇，往往是要么統(tǒng)一判決變更，要么根本就不予適用。又由于顯失公正原本就是一個(gè)極其抽象的概念，判斷是否明顯失卻公正的標(biāo)準(zhǔn)屬于法官自由裁量的范圍，這種情況下，給與法院以選擇的權(quán)利雖然可能導(dǎo)致法院適用變更判決的隨意性，但是符合立法實(shí)際，具有存在的合理性。因?yàn)椋瑢?shí)際案情可能非常復(fù)雜，有些情況下，法院并不比行政機(jī)關(guān)更清楚作出原行政決定的實(shí)際情形，也不比行政機(jī)關(guān)具有更加了解案情的優(yōu)勢(shì)，法院有可能因?yàn)樽兏袥Q而導(dǎo)致實(shí)際上的不公正。這種情況下，法院就可以選擇不適用變更判決，如此可以充分發(fā)揮行政權(quán)和司法權(quán)各自的優(yōu)勢(shì)。因此，在現(xiàn)有規(guī)定下，強(qiáng)化變更判決在適用上的可選擇性，突出變更判決的選擇性特點(diǎn)，可以避免司法權(quán)過分的干涉行政權(quán)。
二、存在的問題及其原因分析。
1、沒有明確界定“顯失公正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)行行政訴訟法尚未對(duì)顯失公正作出直接而明確的界定，只是簡(jiǎn)單指明：“行政處罰顯失公正，可以判決變更”，何謂顯失公正，沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。有些學(xué)者認(rèn)為顯失公正可以從以下幾個(gè)方面考慮：畸輕畸重、處罰不平等、責(zé)罰倒置、沒有可行性、反復(fù)無常等。這種看法的弊端主要在于它只圍繞行政處罰這一具體行政行為來相應(yīng)設(shè)定顯失公正的內(nèi)涵，而沒有從顯失公正本身來揭示其含義，這顯然不能全面而準(zhǔn)確揭示“顯失公正”的真正內(nèi)涵。此外，顯失公正是極其抽象的概念，以此作為界定行政處罰是否適用變更判決的標(biāo)準(zhǔn)，在司法實(shí)踐中難以把握。
2、變更判決的適用范圍過于狹窄�，F(xiàn)行法不僅將變更判決的適用限定于行政處罰這一具體行政行為，而且進(jìn)一步限定于只有顯失公正的行政處罰才可以判決變更�？膳袥Q變更的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只能是具體的行政處罰，其它具體行政行為如行政強(qiáng)制措施、行政處理等都不能成為變更判決的對(duì)象。
3、顯失公正與濫權(quán)的界限不明。濫權(quán)是指行政主體作出的具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限內(nèi)，但違反了法律、法規(guī)的目的、宗旨，并且極不合理。濫權(quán)一般是故意為之，如故意考慮了法外因素或故意不考慮依法應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素，明知自己負(fù)有義務(wù)，但故意延遲，反復(fù)無常同一情況不同處理等；顯失公正大多是過失所致。濫權(quán)的直接后果一般是違法，顯失公正的后果一般是形式上合法而實(shí)質(zhì)上不合法。法院對(duì)濫權(quán)的行政行為行使的是撤銷權(quán)，而對(duì)顯失公正的行政行為行使的是變更權(quán)。
4、司法實(shí)踐中適用較少。治安行政案件歷年來在所有的行政案件中所占比例一直居高不下，但是法院最終以治安處罰顯失公正作出變更判決的案件卻不多。法律規(guī)定對(duì)于顯失公正的行政處罰是否判決變更，由法院依據(jù)具體情況選擇適用，實(shí)踐中，有些法官為了避免與被訴行政機(jī)關(guān)沖突并不適用變更判決。曾有記者采訪一位行政庭的法官對(duì)于顯失公正的治安處罰為何不直接加以變更時(shí)，該法官坦言：“某些治安處罰雖然確實(shí)顯失公正，但是并沒有超出法律規(guī)定的界限，再說行政訴訟法只是規(guī)定可以變更，對(duì)于這種情形，我們往往要么維持，要么責(zé)令原機(jī)關(guān)重新作出治安處罰”。
針對(duì)現(xiàn)行司法變更權(quán)制度存在的諸多問題，究其原因，筆者以為主要有以下幾個(gè)方面：
1.行政訴訟的立法目的弱化了司法變更權(quán)的價(jià)值。行政訴訟法規(guī)定了立法目的一方面要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，另一方面又要維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。盡管這一立法目的涵蓋了各方面對(duì)行政訴訟法的要求，在不同程度上滿足了司法、行政和相對(duì)人對(duì)行政訴訟法的愿望，但是，也正是這平衡、中庸的立法，不可避免地弱化了被社會(huì)輿論譽(yù)為“民告官”的行政訴訟法的應(yīng)有價(jià)值，即保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，因?yàn)樵诰S護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一目的指向之下，變更判決作為司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的典型體現(xiàn)基本沒有適用的空間。賦予法院司法變更權(quán)的核心價(jià)值在于追求訴訟經(jīng)濟(jì)與維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，由于兼顧維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的，使得立法者對(duì)變更判決的規(guī)定過于簡(jiǎn)略、適用范圍過于狹��；適用標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵與外延不清、操作性不強(qiáng)；顯失公正與濫權(quán)界限不明，難以銜接。
2.立法規(guī)定過于簡(jiǎn)略。關(guān)于司法變更權(quán)的規(guī)定只有一個(gè)法條作了簡(jiǎn)單的規(guī)定“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，除此以外，再無相關(guān)法律涉及到變更判決，甚至沒有配套規(guī)定對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的顯失公正予以說明。立法者給予法院更大自由裁量空間的同時(shí)，卻留下了一個(gè)致命的缺憾，即對(duì)變更判決不夠重視，完全不考慮這一規(guī)定對(duì)司法實(shí)踐的規(guī)范性、可操作性。雖然確立了顯失公正這一標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于顯失公正的內(nèi)涵和外延則無意通過立法解釋、司法解釋的形式加以明確，這造成顯失公正外延不明。
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