行政法國(guó)際化思想之脈絡(luò)化解讀論文
行政法國(guó)際化現(xiàn)象由來(lái)已久，相關(guān)研究卻極為不足。在行政法國(guó)際化發(fā)展蔚為壯觀的今日，跟進(jìn)性地研究極為迫切。筆者的旨趣在于通過(guò)對(duì)于行政法國(guó)際化思想的發(fā)展脈絡(luò)的理順，試著為行政法國(guó)際化論題的研究做一些基礎(chǔ)性工作。
一、行政法國(guó)際化的概念界定
探討行政法國(guó)際化思想的發(fā)展脈絡(luò)，首先要解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題是行政法國(guó)際化的概念問(wèn)題。依筆者之見(jiàn)，行政法國(guó)際化的概念可以從兩方面來(lái)解釋:
其一為狹義概念，是指在全球化帶來(lái)全球性問(wèn)題亟需全球治理的背景下，不同國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織之間或內(nèi)部的行政規(guī)則在某些理念或者制度層面交互轉(zhuǎn)化、彼此借鑒而實(shí)現(xiàn)的一種動(dòng)態(tài)趨同。這種趨同的實(shí)現(xiàn)有其內(nèi)在動(dòng)力，表現(xiàn)為全球范圍內(nèi)對(duì)于自然正義、公平、理性等行政法理念的認(rèn)同。
其二為廣義概念，它不再限于全球化時(shí)代這一時(shí)間維度，它的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家間行政法的借鑒和移植，更側(cè)重于指稱理念層面的行政法國(guó)際化，以便于行政法思想史的研究。本文即是采用此廣義概念。
二、行政法跨國(guó)界發(fā)展的歷史發(fā)展脈絡(luò)
想了解行政法國(guó)際化發(fā)展的清晰脈絡(luò)，對(duì)其進(jìn)行歷時(shí)性研究必不可少。探究整個(gè)行政法思想史，經(jīng)過(guò)梳理和總結(jié)，筆者通過(guò)以下幾個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行一個(gè)脈絡(luò)化解讀:
1.早期自然法思想對(duì)跨國(guó)界行政領(lǐng)域的影響
(1)柏拉圖和亞里士多德時(shí)代
柏拉圖和亞里士多德時(shí)代，古希臘的自然哲學(xué)達(dá)到了歷史頂峰，自然法中的行政法理念也極具有現(xiàn)代氣息。黑格爾曾稱贊說(shuō):“哲學(xué)作為科學(xué)是從柏拉圖開(kāi)始而由亞里士多德完成的�！彪m名為《理想國(guó)》，柏拉圖卻把城邦正義作為著作的探討主題;他還把服務(wù)理念引入到行政之中，“我們建立這個(gè)國(guó)家的目標(biāo)并不是為了某個(gè)階級(jí)的單獨(dú)突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福。”這種服務(wù)理念至今仍為各國(guó)行政法所推崇。
同時(shí)為馬克思和恩格斯尊稱為“古代世界最偉大的百科全書(shū)，古希臘人的科學(xué)的基礎(chǔ)代表和改革者，古代世界最博學(xué)的人”的亞里士多德，則從更具有操作性的層面闡釋了自己的行政法思想。亞里士多德對(duì)于行政法的貢獻(xiàn)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一方面他認(rèn)為作為公權(quán)力的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)被制約，并提供了比較理想的兩種制約方式，以道德制約權(quán)力和以公民參與政治的方式來(lái)制約權(quán)力;另一方面，他開(kāi)始注意到行政權(quán)行使中“人的因素”—“人的道德”，這種在當(dāng)時(shí)極為先進(jìn)的行政法理念讓我們依稀看到了“行政裁量權(quán)”的雛形。
(2)古羅馬的自然法思想
征服希臘各城邦的古羅馬因其極高的私法成就而為人們嘖嘖稱奇，然而我們并不能因此無(wú)視古羅馬公法，尤其是古羅馬行政法的重要性。這些珍貴的公法理念同樣淵源于當(dāng)時(shí)的自然法思想。對(duì)此，梅因的論述極為精辟:“我找不出任何理由，為什么羅馬法會(huì)優(yōu)于印度法律，假使不是自然法理論給了它一種與眾不同的優(yōu)秀典型”。自然法思想認(rèn)為，存在普適于萬(wàn)民的法律而不問(wèn)其國(guó)籍民族，這種思想指引了具有很強(qiáng)跨國(guó)性的萬(wàn)民法的形成，而萬(wàn)民法也因?yàn)槠涮厥庑猿蔀榱_馬法的重要組成部分。
自然法之于行政法，影響的方式尤為特殊。我們看不到它的具體所在，卻又無(wú)時(shí)無(wú)刻不感受到它的存在。就這樣，自然法思想以羅馬法為媒介深刻的影響了并影響著世界法律的發(fā)展。也就是從那時(shí)開(kāi)始，各個(gè)國(guó)家間的行政法已經(jīng)開(kāi)始了思想、理念乃至制度層面的交流，我們稱之為行政法國(guó)際化的雛形。
2. 中世紀(jì)教會(huì)法行政規(guī)則的影響
人們常說(shuō)，不懂教會(huì)史，就不懂歐洲中世紀(jì)的歷史。不了解中世紀(jì)教會(huì)行政法規(guī)，那么對(duì)于整個(gè)行政法發(fā)展的理解也就只能止于“只磚片瓦”。中世紀(jì)的歐洲，充斥著教會(huì)政權(quán)和世俗政權(quán)的斗爭(zhēng)，以教皇為首的教會(huì)取得了最終的勝利。得益于此，教會(huì)法得以適用于羅馬教皇的權(quán)力領(lǐng)域，跨國(guó)適用成為教會(huì)法區(qū)別于世俗國(guó)內(nèi)法的一個(gè)重要特點(diǎn)。
橫向研究教會(huì)法的組成，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)教會(huì)法對(duì)土地、婚姻家庭與繼承、行政、刑事、訴訟等問(wèn)題都有所涉及，教會(huì)政府的特殊運(yùn)作模式和跨國(guó)行政的空間改變了行政法傳統(tǒng)的運(yùn)作模式，運(yùn)行的物理空間也體現(xiàn)出一定的跨國(guó)性。
正是在這個(gè)時(shí)候，真正意義上的行政法國(guó)際化成為現(xiàn)實(shí)，國(guó)際化涉及的領(lǐng)域也從理念、價(jià)值層面開(kāi)始拓展到具體的制度設(shè)計(jì)和行政法實(shí)踐操作層面，行政法的國(guó)際化已經(jīng)不只是一個(gè)理論引導(dǎo)，它的具體落實(shí)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:
(1)平等、博愛(ài)和個(gè)人權(quán)利意識(shí)等公法價(jià)值觀的深入人心
基督教的產(chǎn)生根源于被壓迫者發(fā)自內(nèi)心的呼聲，所以它的教義特別強(qiáng)調(diào)眾生平等和博愛(ài)，彭小瑜教授認(rèn)為:基督教之愛(ài)是教會(huì)法的主題。在教會(huì)的組織機(jī)構(gòu)中，從教皇到主教等各個(gè)層次的圣職都是通過(guò)選舉的方式產(chǎn)生的，這區(qū)別于世俗世界的世襲制;另一方面，教會(huì)雖然身為封建主，但區(qū)別于傳統(tǒng)封建主之處在于他們往往以救世主代言人的身份從事社會(huì)福利事業(yè)，將救世主的恩澤普施于世俗大眾。
對(duì)這些平等理念和博愛(ài)思想的倡導(dǎo)，從深層次的激發(fā)了人們個(gè)體權(quán)利意識(shí)，他們反過(guò)來(lái)對(duì)于不平等、不博愛(ài)的反抗就成了推動(dòng)法制尤其是行政法規(guī)則進(jìn)步的動(dòng)力。行政法是一部管理法，更是一部服務(wù)法，對(duì)于平等理念的追求，對(duì)于個(gè)體權(quán)利的尊重，仍為我們今日的行政法所倡導(dǎo)。
教會(huì)法中埋藏著諸多現(xiàn)代行政法制度和理念瑰寶，基于教會(huì)法跨國(guó)適用的特殊性，這些瑰寶得以在整個(gè)歐洲范圍內(nèi)適用，這種現(xiàn)象造就了行政法發(fā)展歷程中的跨國(guó)屬性。
(2)教會(huì)行政法的跨國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)為行政法國(guó)際化提供了制度實(shí)踐
教會(huì)行政的空間跨越了主權(quán)的傳統(tǒng)界限，它調(diào)整的范圍不再是民族國(guó)家內(nèi)部的行政問(wèn)題，歐洲各國(guó)的國(guó)民甚至是各國(guó)家自身都成了被規(guī)制的成員單位。參與主體的多元化和利益的錯(cuò)綜復(fù)雜性是教會(huì)行政面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如同今日國(guó)際行政的困境，要求教會(huì)行政立法實(shí)現(xiàn)高層次的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，因此也會(huì)體現(xiàn)出巧妙到微妙的技術(shù)性。教會(huì)行政的效率較之于今日國(guó)際行政的無(wú)序和無(wú)力，即使拋開(kāi)信仰層面的約束，也會(huì)有不少值得今日國(guó)際行政借鑒的東西。
(3)教會(huì)行政法在行政程序制度上也向我們展示了其行政規(guī)則的技術(shù)含量——注重專家參與，實(shí)現(xiàn)行政程序的完備性
3.文藝復(fù)興以來(lái)資本主義世界的國(guó)際行政法發(fā)展
在西方歷史上，文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)永遠(yuǎn)是個(gè)值得大書(shū)特書(shū)的時(shí)代，關(guān)注人、尊重人并且最大程度挖掘人的價(jià)值成為那個(gè)時(shí)代的特征。隨后，伴隨著原始積累時(shí)期的領(lǐng)土擴(kuò)張，行政法作用的領(lǐng)域以武力作為先導(dǎo)超出了主權(quán)的范圍，西方殖民者在殖民地可能不會(huì)完全推行資本主義行政法，但客觀的影響不可避免，其影響的實(shí)現(xiàn)途徑主要有以下兩種:其一是在殖民地強(qiáng)行推行全新的資本主義行政法理念和制度，這種行政法跨國(guó)傳播最為徹底;其二是一種漸進(jìn)式的推行，先是在殖民地部分領(lǐng)土推行自己的法律制度，比較典型的如租界制度，租界以外的地方則通過(guò)對(duì)傀儡當(dāng)局施加壓力，對(duì)本土化法律實(shí)行資本主義為價(jià)值取向的改造。無(wú)論哪種方式，都不可避免的涉及行政法的跨國(guó)作用;同時(shí)，資本主義在瓜分世界的過(guò)程中，相互之間的爭(zhēng)奪不可避免，這從另一層面上催生了國(guó)際管理規(guī)則的誕生。所有這些因素，都為國(guó)際層面法律規(guī)則提供了生存土壤。
說(shuō)到行政法的國(guó)際發(fā)展，萬(wàn)國(guó)法理論奠基人格勞修斯我們無(wú)法回避。以普適性的自然法理論為指導(dǎo)，他實(shí)現(xiàn)了對(duì)古羅馬萬(wàn)民法的改造，誕生了以主權(quán)國(guó)家為權(quán)利義務(wù)主體的萬(wàn)國(guó)法。他認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該有其類似于國(guó)內(nèi)社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定的秩序，這就需要一套各國(guó)政府所共同認(rèn)可和遵守的國(guó)際管理規(guī)則，這些管理規(guī)則以條約的形式達(dá)成，而條約的遵守卻要依賴于自然法理念對(duì)國(guó)家道德層面的約束。對(duì)這些管理規(guī)則加以分類，國(guó)際行政管理意義上的規(guī)則我們稱之為國(guó)際行政法。正如格老所言:“凡國(guó)民只顧目前利益而違反自然法及萬(wàn)國(guó)法者，亦屬于自絕于天、永無(wú)安寧之望”。 之后的`資本主義世界經(jīng)歷了自由資本主義至壟斷資本主義的轉(zhuǎn)變，伴隨著資本主義的發(fā)展，諸如聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、華約、北約等政府間國(guó)際組織的誕生，理論和現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)也使得此時(shí)的跨國(guó)行政規(guī)則顯示出自身的時(shí)代特點(diǎn):
第一，跨國(guó)界行政規(guī)則的權(quán)利義務(wù)主體限于主權(quán)學(xué)說(shuō)意義上的民族國(guó)家，至少是政府間的國(guó)際組織。
第二，跨國(guó)界行政規(guī)則的約束力來(lái)源相對(duì)單一，主要是自然法理念和公平正義等道德層面的約束。
第三，此時(shí)的“國(guó)際行政法”植根于法律多元化的社會(huì)土壤。國(guó)際行政法并不是憑空產(chǎn)生的制度，有其深刻的社會(huì)土壤，表現(xiàn)出的是對(duì)于各國(guó)行政法多樣化的尊重。
第四，跨國(guó)界行政法的理論框架比較粗陋，對(duì)于國(guó)際法律秩序的研究是這一時(shí)期最具獨(dú)創(chuàng)性的理論。
三、全球化時(shí)代的行政法國(guó)際化
作為法律全球化的下位概念，行政法國(guó)際化必然無(wú)法擺脫法律全球化的共性特征:比如，二者都是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程;對(duì)二者的研究都有一個(gè)前置性共識(shí)——承認(rèn)法律的民族化和地方化，尊重法律的多元化發(fā)展;二者對(duì)于“法律”一詞的外延性認(rèn)識(shí)上達(dá)成了一致——國(guó)家不再是唯一的規(guī)制規(guī)則的來(lái)源。然而，行政法畢竟是一門特殊的部門法，理念和制度層面的剛性決定了行政法國(guó)際化具有區(qū)別于法律全球化的特質(zhì):
1.典型的行政層級(jí)治理向網(wǎng)絡(luò)化治理方向發(fā)展。
Anne·M·Slaughter在談及這一問(wèn)題時(shí)指出，全球化的眾多參與者組成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，國(guó)家只是其中的一部分。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，國(guó)家并不必然也不可能與其他參與者形成層級(jí)關(guān)系。公權(quán)力和私權(quán)利建立在由眾多主體和規(guī)則組成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上，而這些主體和規(guī)則不僅來(lái)自國(guó)家主體，也可能來(lái)自于私人組織。
2.行政法國(guó)際化使行政規(guī)制在其原有領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和非市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，這種結(jié)合乃至融合使行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的追求具備了正當(dāng)性。
3.協(xié)商和對(duì)話等私法問(wèn)題解決機(jī)制開(kāi)始介入到公權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程。能夠坐下來(lái)協(xié)商和對(duì)話本身就是對(duì)經(jīng)典行政理論的極大修正，行政權(quán)的高權(quán)屬性逐步退化。這一過(guò)程被學(xué)界形象的稱為從“聽(tīng)證室”到“談判桌”轉(zhuǎn)移。對(duì)于這種轉(zhuǎn)變，筆者借用圖示以便大家的理解。
理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，對(duì)于思想的挖掘則會(huì)使理論的研究走向深刻，思想也會(huì)因現(xiàn)實(shí)的多姿多彩平添幾分活力。嚴(yán)格來(lái)講，行政法國(guó)際化是個(gè)現(xiàn)代行政法概念，但行政法國(guó)際化發(fā)展的思想脈絡(luò)卻是已經(jīng)綿延許久。深入的研究行政法國(guó)際化現(xiàn)象，離不開(kāi)思想領(lǐng)域的深度挖掘，尤其是面對(duì)行政法國(guó)際化這一爭(zhēng)議頗大的論題，其合理性和正當(dāng)性的闡釋更需要對(duì)其思想根源及其規(guī)律的探究，而這也是本文的旨趣所在。
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