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全球治理、聯(lián)合國改革與中國政治發(fā)展(1)
內(nèi)容提要：在全球化的時代，聯(lián)合國作為最大的國際組織，正在進(jìn)行一系列改革以承擔(dān)起全球治理的使命。這些改革給中國帶來新的挑戰(zhàn)。中國需要對政府的角色重新定位，更新主權(quán)觀念，培育國內(nèi)成熟的公民社會，推動世界公民意識的形成，以適應(yīng)全球治理時代的國際形勢，發(fā)揮中國在全球事務(wù)中應(yīng)有的作用。參與全球治理也會對國內(nèi)的政治改革起到積極的推動作用。
關(guān)鍵詞： 聯(lián)合國 全球治理 公民社會 主權(quán) 世界公民
一、進(jìn)入全球治理時代的聯(lián)合國
全球化的進(jìn)程已經(jīng)將全球治理的任務(wù)提到當(dāng)代人類面前。聯(lián)合國作為最大的國際組織，其成員的普遍性和工作范圍的廣泛性是獨一無二的。面對全球化的挑戰(zhàn)，它正在由以維護(hù)世界和平為首要任務(wù)的國際組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)全球治理使命的世界組織。在思考聯(lián)合國改革的方向時，一些人遵循著傳統(tǒng)民族國家建構(gòu)的思路，希望將聯(lián)合國改造成世界政府；另一些人頑固地堅持傳統(tǒng)的主權(quán)觀念，反對聯(lián)合國在各主權(quán)國家并立的國際社會無政府狀態(tài)中有任何積極的作為。在兩極之間，多數(shù)人認(rèn)同全球治理(global governance)的思路，即聯(lián)合國由主權(quán)國家間的國際組織轉(zhuǎn)變成容納多種政治行為體的世界組織，承擔(dān)起解決全球問題的任務(wù)，各行為體通過談判、協(xié)商的方式，制訂國際行為準(zhǔn)則，并監(jiān)督其執(zhí)行。
中國是世界上人口最多的國家，也是聯(lián)合國常任理事國之一，對聯(lián)合國的改革和今后承擔(dān)的使命具有重大責(zé)任。聯(lián)合國的全球治理是否屬于真正民主的管理方式，是否能有效地解決人類面臨的問題，中國在其中的角色舉足輕重。全球治理只是一種處理人類事務(wù)的方式，它能否帶來世界的和平、公正與繁榮，全賴世界人民以何種方式來參與全球治理過程。全球治理的生命力在于全球性的廣泛參與，當(dāng)我們規(guī)劃全球治理的前景時，我們需要審視，占世界人口五分之一的中國，它的政府、它的社會和它的公民是否作好了足夠的準(zhǔn)備，迎接全球治理時代的到來，面對一個在組織結(jié)構(gòu)和工作方式上全新的聯(lián)合國?
通過對中國傳統(tǒng)和現(xiàn)實的考察，我們發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國向全球治理的轉(zhuǎn)變給中國帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了能夠積極負(fù)責(zé)地參與聯(lián)合國全球治理工作，中國有一些特殊困難需要解決。
二、全球治理中政府新的角色定位
適應(yīng)全球治理的需要，聯(lián)合國在組織結(jié)構(gòu)上的主要變化在于由原來單一的主權(quán)國家組織和政府間組織，變成容納多種政治行為體，包括區(qū)域性組織、民族國家、非政府組織、跨國公司或企業(yè)、公民的多元復(fù)合體系。這種變革需要對主權(quán)國家政府在世界事務(wù)中的作用重新定位和對其行為方式重新調(diào)整。能否適應(yīng)這個變革，是對中國政府提出的一個挑戰(zhàn)。
承擔(dān)起全球治理的責(zé)任，是社會發(fā)展對聯(lián)合國提出的客觀要求。聯(lián)合國如果不能承擔(dān)起這一使命，則會降低其地位，甚至有被邊緣化的可能。這是中國政府所不愿看到的。中國政府一方面堅持在國際事務(wù)中發(fā)揮聯(lián)合國的作用，反對拋開或繞過聯(lián)合國及其安理會，如以八國首腦會議行使對世界經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，以北約取代安理會承擔(dān)維和職能等。另一方面，中國政府對聯(lián)合國向全球治理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變心理準(zhǔn)備不充分，且懷有重重疑慮。
中國政府的主要擔(dān)心是聯(lián)合國組織結(jié)構(gòu)的改革會降低政府在聯(lián)合國的相對地位，從而使國家主權(quán)受到侵害。
全球治理是由多層級和多元復(fù)合體構(gòu)成的組織體系和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主權(quán)國家的政府只是其多層級系列中的一級，多元復(fù)合體中的一員，雖然在可見是未來仍將是最重要的一級和最重要的一員。從縱向上看，國家已經(jīng)從壟斷政治權(quán)力的惟一最高的政治實體跌落到“全球體系——區(qū)域組織——國家——地區(qū)(和社區(qū))——民間組織——個人”連續(xù)體的一個中間環(huán)節(jié)的位置；從橫向上看，它成為在聯(lián)合國中與區(qū)域性組織、跨國公司、國際間非政府組織并列的多元主體之一。此外，國家內(nèi)的各種政治行為體以往只是通過國家進(jìn)入聯(lián)合國，或由政府作為它們在聯(lián)合國的代表，今后，他們在有的場合仍以主權(quán)國家為其代表，另一些場合，則會越過主權(quán)國家，與其它國家同類組織聯(lián)合，直接參與聯(lián)合國組織協(xié)調(diào)的全球治理活動。這樣，政府就面臨新的上下左右關(guān)系，或從上下左右多種角度遇到挑戰(zhàn)。國家仍然是“對資源和價值進(jìn)行權(quán)威性分配”的主體，也以這個主體的身份參與全球資源和價值的權(quán)威性分配。但它已不再是惟一的主體，而必須在很大程度上容納其它行為體進(jìn)入這一程序，與其它行為體合作、協(xié)商、達(dá)成一致并相互監(jiān)督。
中國政府實現(xiàn)這樣一種角色轉(zhuǎn)變有著特殊的困難。
從歷史傳統(tǒng)上看，古代中國一直將國際關(guān)系理解為中國的朝廷與周邊國家朝廷的關(guān)系，只知皇權(quán)(王權(quán))而不知國權(quán)，更不能承認(rèn)除朝廷以外的其它政治實體的對等地位。以政治上的“宣德于外”和經(jīng)濟(jì)上的“厚往薄來”為基礎(chǔ)的朝貢體制成為調(diào)解國際關(guān)系的基本模式。[1]在這種關(guān)系中，中國的朝廷以居高臨下的態(tài)勢對待周邊國家，對它們可以采取懷柔或照顧的政策，但卻不會有尊重和平等。甚至到18世紀(jì)末，當(dāng)國力已遠(yuǎn)超出中國的英國使團(tuán)來到中國時，中國朝廷仍頑固地要將其納入這個朝貢體系中。[2]按古代儒家觀念，“修身、齊家、治國、平天下”形成一個連貫的整體，“天下”秩序就是父家長統(tǒng)治的家庭關(guān)系和皇權(quán)至上的國家秩序的自然延伸，是以皇帝及其朝廷為中心的層層環(huán)繞的同心圓結(jié)構(gòu)，周邊國家在理論上或觀念上以較為松散的方式被納入皇權(quán)主宰的“天下”秩序中。由平等的主權(quán)國家構(gòu)成的多元國際體系是中國人所不熟悉的。直到19世紀(jì)中期，中國與任何國家還不存在現(xiàn)代的主權(quán)國家之間的外交關(guān)系。
近代中國人的世界觀經(jīng)歷了列文森(Joseph R.Levenson)所說的由“天下”到“國家”的過程。[3]然而中國人是在經(jīng)歷了一次次失敗后被迫接受平等的主權(quán)國家體系的，在這個體系中，中國人的直接感受卻是屈辱。傳統(tǒng)的天朝觀念與近代屈辱的歷史的強(qiáng)烈反差，在中國人集體意識產(chǎn)生深刻影響，使之對維護(hù)民族國家主權(quán)有著特別的敏感。在傳統(tǒng)的天朝地位喪失后，傳統(tǒng)的天朝觀念雖然受到嚴(yán)重打擊，但卻并沒有完全消失，它與現(xiàn)代的民族主權(quán)觀念相結(jié)合，有時會表現(xiàn)為頑強(qiáng)的國家本位、國家至上觀念，以及對西方主導(dǎo)的國際秩序的拒斥心理。
從這個角度或許可以部分地解釋中國對主權(quán)受到侵蝕而表現(xiàn)出的敏感。無疑，中國是發(fā)展中國家，與其它一些發(fā)展中國家一樣，需要借助于民族主權(quán)的人為屏障，抵擋政治、經(jīng)濟(jì)和文化全球化洶涌浪潮的沖擊。但是，另一方面，中國又需要通過擴(kuò)大開放，融入國際社會的主流，來發(fā)展自己。如何在兩者之間掌握微妙而脆弱的平衡，是中國政府面對的一個難題。
目前，在許多中國人的觀念中，對新的世界秩序的圖景是模糊的，甚至沒有任何概念。在他們的觀念中，世界秩序仍是單一的主權(quán)國家——由其合法政府代表——的體系，對于已經(jīng)出現(xiàn)的全球治理的趨勢或視而不見，或輕蔑地予以拒絕。有的學(xué)者傾向于認(rèn)為，全球治理是西方國家侵蝕發(fā)展中國家主權(quán)的一個陰謀，有的學(xué)者相信，將全球問題的解決訴諸于全球治理是一種幻想。但也有一些學(xué)者對全球治理的趨勢作出了積極的回應(yīng)。有的學(xué)者提出，主權(quán)是個歷史范疇，是需要不斷變化和充實的。[4]還有的學(xué)者提出一種新的思路，即對“主權(quán)范疇從絕對性的理解轉(zhuǎn)向相對性的理解，從不可分割的理解轉(zhuǎn)向可部分讓渡的認(rèn)識，從主權(quán)與使用權(quán)、管轄權(quán)之間的定性式統(tǒng)一轉(zhuǎn)向功能式區(qū)分等。”他們認(rèn)為，“全球化向國家中心型秩序提出了挑戰(zhàn)，但是，國家主權(quán)在受到一定侵蝕的同時，仍然是國際關(guān)系變革與發(fā)展的基石�！薄安粦�(yīng)該抽象地為堅持主權(quán)而堅持主權(quán)，而應(yīng)該為獲得國家利益最大化而體現(xiàn)主權(quán)的價值�！鞭D(zhuǎn)移或讓渡部分主權(quán)的行為不等于放棄或出讓國家利益。對主權(quán)的自主限制與合理自愿讓渡恰恰是國家意志的充分表達(dá)，也是國家能力的最現(xiàn)實的充分表達(dá)。[5]
歷史已經(jīng)告訴我們，在主權(quán)國家平等原則已在西方得到確立的時代，中國人仍固守傳統(tǒng)的天朝秩序，結(jié)果只能一再蒙羞受辱�，F(xiàn)實的發(fā)展又告訴我們，當(dāng)絕對的、排他式的國家（民族）主權(quán)已經(jīng)過時，世界走向一體化、有機(jī)化的趨勢十分強(qiáng)勁，全球治理時代已經(jīng)來臨時，如果仍固守傳統(tǒng)的主權(quán)觀念，與18—19世紀(jì)固守天朝觀念一樣不合時宜。它既會損害自身的發(fā)展，也會對全球問題的解決產(chǎn)生負(fù)面影響。
由于國內(nèi)政治發(fā)展水平和政治發(fā)展道路的特殊性，使中國對按西方觀念建立起來的聯(lián)合國的組織形式和運(yùn)作方式有不適應(yīng)性的一面。目前聯(lián)合國的組織形式源于西方文化，是西方國家在國內(nèi)形成的組織文化運(yùn)用于國際領(lǐng)域的結(jié)果。聯(lián)合國的基本理念、原則、規(guī)范、組織形式、運(yùn)作方式、程序等，都源于西方，是西方社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的外化。它們與中國人所熟悉的組織形式及運(yùn)作方式完全不同。
西方是多元社會，各種利益集團(tuán)以合法的方式在公共領(lǐng)域展開競爭。西方政治家習(xí)慣于以協(xié)商、討價還價、妥協(xié)的方式解決政治問題。西方以分權(quán)制衡為特色的政治體制也是分散和多元的，各平等的權(quán)力主體間需要處理復(fù)雜的橫向關(guān)系。但中國人長期生活在金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)和君—臣關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)中，習(xí)慣于在縱向維度上處理政治關(guān)系，不善于橫向政治關(guān)系的協(xié)調(diào)。在中國傳統(tǒng)政治文化中，協(xié)調(diào)平等的政治主體間關(guān)系的文化資源是非常貧乏的。
聯(lián)合國向全球治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展走向也是由西方主導(dǎo)的。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治(government)向治理（governance）的轉(zhuǎn)變首先出現(xiàn)在西方社會，它先被用于市政學(xué)，用于解決城市和地方問題，而后上升到國家中央政府層面。最近十幾年，西方人主導(dǎo)的國際組織又將他們在國內(nèi)的經(jīng)驗用于國際層面，處理一些全球性問題。所以在發(fā)達(dá)國家，先在地方事務(wù)和國家層面上接受了治理的觀念，學(xué)會了治理的行為方式，養(yǎng)成了治理的習(xí)慣，而后應(yīng)用到國際事務(wù)中。而中國政府和政治家卻沒有在國內(nèi)相應(yīng)的經(jīng)歷。西方政治家在很大程度上可以將國內(nèi)獲得的經(jīng)驗用于國際組織，而中國政治家在國內(nèi)的施政經(jīng)驗和行為習(xí)慣卻與全球治理的方式相差甚遠(yuǎn)。政府官員不習(xí)慣于與其它政治行為體共享權(quán)力，與它們建立調(diào)和而不是支配的關(guān)系，并通過共同的參與、談判、協(xié)調(diào)活動來解決共同關(guān)心的問題。這構(gòu)成對政府行為方式的挑戰(zhàn)。
全球治理帶來的另一問題，是對中國國內(nèi)政治構(gòu)成的影響。中國近幾十年來走上一條特殊的政治發(fā)展道路，雖然經(jīng)歷了20多年的改革，但中國采行的政治模式與世界上多數(shù)國家，特別是在國際事務(wù)中起主導(dǎo)作用的西方發(fā)達(dá)國家不同。這就特別容易招致批評，遇到來自外部的變革壓力。全球治理的進(jìn)程使國內(nèi)政治與國際政治相互纏結(jié)滲透，國內(nèi)秩序在很大程度上被全球秩序所同化，沒有一個國家還能堅持作為無法穿透的政治實體。由于意識形態(tài)和政治制度方面的差別，使中國對西方發(fā)達(dá)國家在新的國際秩序中通過全球治理手段對國內(nèi)政治的影響和滲透的前景懷有深深的疑慮。這種疑慮無疑會影響中國對聯(lián)合國向全球治理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的態(tài)度。
三、如何面對全球公民社會
迄今為止，聯(lián)合國仍然是由主權(quán)國家組成的政府間組織，但是，聯(lián)合國要承擔(dān)起全球治理的使命，有效地應(yīng)付未來的挑戰(zhàn)，就需要將非國家行為體納入聯(lián)合國的結(jié)構(gòu)中。目前，一個獨立于主權(quán)國家權(quán)力的“世界公域”以及“全球公民社會”(global civil society)已經(jīng)出現(xiàn)。全球公民社會以跨越國家界限的非政府組織為核心，它成為參與全球治理的重要角色。根據(jù)目前的發(fā)展趨勢，全球治理需由國家中心治理與非國家中心治理(即全球公民社會治理)兩個層次的全球治理構(gòu)成。自17世紀(jì)威斯特伐利亞體系形成以來，傳統(tǒng)的治理一直是以主權(quán)國家和政府間的權(quán)力為基礎(chǔ)的，主權(quán)國家是在國際社會中惟一的行為體。但近些年來，各種跨國的非政府組織和社會運(yùn)動對全球事務(wù)的參與不斷擴(kuò)大和加深，它們部分地分割了原由各國政府承擔(dān)的職責(zé)，部分地填補(bǔ)了政府留下的真空，部分地承擔(dān)起新的責(zé)任。以它們?yōu)榇淼娜蚬裆鐣卫淼牡匚缓陀绊懖粩嗌仙�，并日益成為�?lián)合國基本結(jié)構(gòu)的一部分。而國家中心治理目前雖然仍處于主導(dǎo)地位，但它只是多種行為體之一，不再是國際舞臺上無所不能的、惟一活躍的角色。
全球公民社會與各國政府的地位此消彼長的變化趨勢指向一種新的全球治理前景，也為聯(lián)合國改革提出了新的課題。以何種方式將非政府組織納入聯(lián)合國組織框架內(nèi)，是近些年來人們熱烈討論的話題。聯(lián)合國前任秘書長加利曾提出將非政府組織作為“人民代表制的基本形式”納入聯(lián)合國的框架，目前人們提出的聯(lián)合國兩院制或三院制的方案，便是循著這個思路描繪的未來聯(lián)合國組織結(jié)構(gòu)的藍(lán)圖。
無論聯(lián)合國改革采行何種方案，有一點是確定無疑的，即全球性公民社會將作為聯(lián)合國基本結(jié)構(gòu)的重要組成部分發(fā)揮作用。由于非政府組織的參與，必將使聯(lián)合國成為復(fù)雜多元的全球治理體系(regime)和價值分配網(wǎng)絡(luò)，從而使全球治理形成由不同層次和類型的行為體、力量和運(yùn)動構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。“公民社會未來作用的一個關(guān)鍵問題是，在管理新千年世界事務(wù)的制度和過程中，它——從基層的公民組織到公民社會的全球聯(lián)盟——如何作為一個合法的參與者參與其中。”[6]這個問題對中國有著特殊的重要性和意義。
對全球公民社會的參與以國內(nèi)公民社會的充分發(fā)育為前提，但中國公民社會的發(fā)育經(jīng)歷了一個特殊的歷程，目前還處于較低的水平上。
傳統(tǒng)的中國社會沒有國家與社會的分化，國家與社會兩者基本上是重合的。傳統(tǒng)的“泛政治化”的政治思維方式將社會的各個領(lǐng)域都賦予政治意義，納入政治軌道。在改革開放之前，中國社會高度一體化。國家全面控制社會，共產(chǎn)黨和政府享有絕對的、無所不在的權(quán)力。在這種政治環(huán)境里，社會完全被國家所吞沒，民間領(lǐng)域被政府權(quán)力全面滲透和貫通。沒有任何公民社會自主生存的空間，獨立的民間組織(CSOs)沒有合法地位。當(dāng)時數(shù)量有限的“人民團(tuán)體”完全與黨政機(jī)關(guān)融為一體，成為其附屬機(jī)構(gòu)，并被納入科層化體制之中。獨立的民間組織完全不存在。
但是，自上個世紀(jì)80年代以來，極權(quán)體制開始松動，公民逐漸獲得了較大的自由。從消極方面看，隨著市場經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，社會生活和社會聯(lián)系的復(fù)雜化和多樣化，政府的權(quán)力逐漸退出社會的廣大領(lǐng)域，從而使民間組織獲得了一定的活動空間；從積極方面看，政府推動的民主和法治建設(shè)也在逐漸規(guī)范著政府的權(quán)力，使民間組織獲得了一定程度的自由。從那時以來，中國民間組織在數(shù)量的增長和所覆蓋的領(lǐng)域的擴(kuò)張方面是驚人的。與此同時，民間組織從總體上也獲得了比以往大得多的自主性。[7]上個世紀(jì)90年代起，中國政治學(xué)界開始引進(jìn)西方公民社會理論，從而使培育公民社會的目標(biāo)在學(xué)術(shù)界得到廣泛認(rèn)同。而中國政府從1998年起，也將民政部的“社團(tuán)管理司”更名為“民間組織管理局”，表明民間組織的“民間性”特征已為官方所接受。近年來，中國的民間組織開始以“民間組織”或"非政府組織”的身份廣泛參與國際非政府組織的活動。
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