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淺談堅持和完善具有中國特色的協(xié)商民主制度
論文關(guān)鍵詞：中國特色；協(xié)商民主；制度
論文摘要：以協(xié)商民主為主要特征的人民政協(xié)是與我國基本政治制度相聯(lián)系的一種國家民主形式，人民政協(xié)既要高舉團結(jié)的旗幟，更要發(fā)揮民主的功能。選舉民主和協(xié)商民主，對保證人民當家作主、實現(xiàn)我國政治生活的民主化都具有不可替代的作用。應逐步完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，要在為協(xié)商民主的運行建立一套強有力的制度化、規(guī)范化和程序化的的保障機制方面有所創(chuàng)造。
一、明確協(xié)商民主是人民政協(xié)主要特征的重要意義
協(xié)商民主理論是人民政協(xié)理論的重要組成部分，對人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性、支撐性的作用。深刻認識、理解、把握和實踐這一理論具有重要而深遠的意義。
第一，把人民政協(xié)作為我國民主政治發(fā)展的一種制度安排，上升到國家制度的層面來認識，表明我們黨對人民政協(xié)歷史地位的認識達到了新的高度。人民政協(xié)從成立起，就既是最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是實現(xiàn)我國人民民主的一種重要形式，發(fā)揮著團結(jié)和民主兩方面的作用。但長期以來，人民政協(xié)民主的功能沒有得到充分發(fā)揮，原因在于對人民政協(xié)民主功能的理解僅僅停留在作風民主的認識上，停留在統(tǒng)戰(zhàn)工作的層面上。當然，統(tǒng)戰(zhàn)中也包含著民主，但民主首先是國家制度，是一種政治體制。發(fā)揮人民政協(xié)在民主方面的功能，首先需要從國家制度的角度明確人民政協(xié)在我國政治體制中的地位，人民政協(xié)與政治體制其他部分的關(guān)系。
改革開放以來，人民政協(xié)作為與我國基本政治制度相聯(lián)系的一種國家民主形式的共識逐步明晰起來。
198x年，中共中央制定了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，提出多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本的政治制度，并對多黨合作和政治協(xié)商的內(nèi)容和方式作了明確規(guī)定；1982年憲法和1993年憲法修正案規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”；1997年，中共十五大將這一制度列入了中國共產(chǎn)黨在社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)。據(jù)此，1994年通過的政協(xié)章程修正案對人民政協(xié)性質(zhì)的表述，在“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”后，增加了“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)”；2004年，政協(xié)章程又增加了“是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”。
2006年，中共中央頒布的《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確提出“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用�！币虼�，“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，要善于運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式�！边@就從國家政治體制的角度明確了人民政協(xié)在我國社會主義民主政治建設中的地位。同時，《意見》中把協(xié)商與選舉并列為“我國社會主義民主的兩種重要形式，”與我國實行的“兩會制”政治體制基本架構(gòu)相對應，更進一步表明了以協(xié)商民主為主要特征的人民政協(xié)是與我國基本政治制度相聯(lián)系的一種國家民主形式。我國人民民主在政治體制上的一個突出特點，就是既有通過選舉產(chǎn)生的人民行使國家權(quán)力的機關(guān)——人民代表大會，又有通過協(xié)商產(chǎn)生的各黨派、團體和各族各界代表人士發(fā)揚民主的重要形式——人民政協(xié)。因此，人民政協(xié)是我國政治制度的重要組成部分。我們常說沒有民主就沒有社會主義，我們可以進一步說，人民政協(xié)既要高舉團結(jié)的旗幟，更要發(fā)揮民主的功能。沒有人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，也就沒有社會主義。中共中央將人民政協(xié)的歷史地位上升到發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的總體布局的層面，上升到國家制度的層面，表明我們黨對人民政協(xié)歷史地位的認識不斷深化、不斷走向科學化的過程。
第二，把協(xié)商民主作為我國政治文明建設的一種實現(xiàn)形式，上升到與人大選舉民主并存的角度來把握，表明我們黨對人民政協(xié)歷史作用的認識達到了新境界。中共中央《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中關(guān)于協(xié)商民主的論述，是相對于選舉民主并作為我國社會主義民主兩種重要形式之一講的。在中國，無論選舉民主還是協(xié)商民主，都有較為成型和完善的政治架構(gòu)作為制度支撐，即人民代表大會制度和政治協(xié)商制度；無論選舉民主還是協(xié)商民主，對保證人民當家作主、實現(xiàn)我國政治生活的民主化都具有不可替代的作用。因此，兩種民主形式，從制度層面是平行的，從操作層面是平等的，從效果層面是同等的。協(xié)商民主形式與選舉民主形式相互補充、相輔相成，有機地統(tǒng)一于科學民主的決策機制之中，只強調(diào)任何一種民主形式都是有缺憾的。選舉民主是民主政治的基本要求，是體現(xiàn)人民當家作主、掌管國家權(quán)力的根本保證，沒有廣泛的選舉就沒有民主。協(xié)商民主有助于克服投票表決的局限性，有助于在更大的范圍上、更深的層次上、更真實的含義上實現(xiàn)人民的民主權(quán)利�？梢哉f，人民政協(xié)的特點和優(yōu)勢與協(xié)商民主一脈相承。人民政協(xié)囊括各個黨派、各個團體，各個民族、各個宗教、各個界別等方方面面的代表人物，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主范圍廣泛性的特點；人民政協(xié)堅持廣泛發(fā)揚民主，讓各方面充分表達意愿和訴求并形成共識，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主過程公正性的特點；人民政協(xié)兼顧各方面利益，既可以從主流意見，也可以從非主流意見乃至反對意見中集思廣益對決策進行論證，從而增強民意表達的真實性、有效性和科學性，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主意見真實性的特點；人民政協(xié)就某一決策進行公開協(xié)商，對參加協(xié)商者形成一定的約束力，使決策者真正聽到代表群體（或階層）利益的、公正的意見和建議，充分體現(xiàn)著協(xié)商式民主公開性的特點。因此，同等看待這兩種民主形式的作用和功能，不簡單地給這兩種民主形式劃分高低，不人為地對這兩種民主形式區(qū)別對待，是我們黨在政治文明建設方面深入貫徹科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。將政協(xié)的協(xié)商民主形式的作用上升到這樣的高度，是胡錦濤同志為核心的黨中央對我國民主政治建設的重要貢獻。
第三，把選舉民主和協(xié)商民主作為提高民主實現(xiàn)程度的重要手段，上升到與民主本質(zhì)一樣的深度來重視，表明我們黨領(lǐng)導的民主政治建設進入到精細化、實質(zhì)性發(fā)展的新階段。我們知道，民主的本質(zhì)指的是民主的階級屬性，民主所代表和反映的哪個階級的利益和要求，是民主的質(zhì)的規(guī)定性。民主的實現(xiàn)程度是指民主的原則和精神轉(zhuǎn)化為實踐的程度、狀況和水平，是民主的量的規(guī)定性。在民主實踐中，民主本質(zhì)的轉(zhuǎn)變和民主實現(xiàn)程度的發(fā)展并不一定是同步的。社會主義民主的本質(zhì)必須通過一系列制度、體制、機構(gòu)和程序體現(xiàn)出來。如同經(jīng)濟增長需要建設一樣，民主發(fā)展同樣需要建設。建設需要手段，手段正確，民主的實現(xiàn)幅度就大，實現(xiàn)程度就高。經(jīng)驗表明，在制度本質(zhì)已確定的情況下，程序、方法、手段的選擇就具有決定性的作用。只有民主價值和制度的安排，沒有程序和手段的設計，民主的發(fā)展必然是在低水平上徘徊，難以進入良性發(fā)展的軌道。
從這個意義上說，《意見》中兩種民主形式的提出，科學地解決了社會主義民主內(nèi)容與形式相統(tǒng)一的問題，將我國民主政治建設引入到完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的微觀層面，進入到精細化、實質(zhì)性發(fā)展的新階段。這是胡錦濤同志為核心的黨中央探索社會主義民主實現(xiàn)形式，創(chuàng)造性地發(fā)展馬克思主義民主理論的一個重要成果，標志著新世紀、新階段我們黨對執(zhí)政規(guī)律和社會主義發(fā)展規(guī)律認識的進一步深化，對于切實推進我國社會主義民主政治具有至關(guān)重要的意義。
二、逐步完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式
完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，要做的工作很多，當前最重要的是把中共中央兩個5號文件的精神落實到位，特別要在為協(xié)商民主的運行建立一套強有力的制度化、規(guī)范化和程序化的保障機制方面有所創(chuàng)造。因此，可以考慮在以下幾個方面完善、創(chuàng)新思路。
第一，制定法律法規(guī)，實現(xiàn)協(xié)商民主機制的制度化。人民政協(xié)制度法制化是政治體制改革的重要一環(huán)�？煽紤]在條件成熟的情況下，即在協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設臻于完善的基礎(chǔ)上，適時將其成果通過人大立法的形式上升為法律法規(guī)，使政協(xié)的協(xié)商民主不僅具有政策依據(jù)，更具有法律依據(jù)，使所有社會階層都能及時整合到協(xié)商民主的制度框架中來，使所有協(xié)商主體都在法律的框架內(nèi)完成協(xié)商的過程，實現(xiàn)我國協(xié)商民主的有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。達到此種狀態(tài)，說明我們的政治發(fā)展已經(jīng)達致文明的程度。大家可能注意到，中央《意見》中沒有提到法制化問題，這并不等于中央忽略法制化建設，恰恰說明，法制化建設需要條件。協(xié)商民主雖然是我國基本政治制度的組成部分，但是，它的完善仍然有很長的路要走。用法律來體現(xiàn)這個民主形式，特別是規(guī)定這種民主形式的細節(jié)方面，需要時間來驗證。但是，這并不妨礙我們提出協(xié)商民主法制化建設的任務，并為實現(xiàn)這一目標而不懈的努力。
第二，完善操作規(guī)程，實現(xiàn)協(xié)商民主運行的規(guī)范化。在我國多黨合作的制度中，政治協(xié)商存在的突出問題是隨意性較大。中央兩個《意見》發(fā)表后，為克服和減少這種隨意性提供了政策依據(jù)，但仍然需要制定具體的實施辦法，使協(xié)商過程成為可量化的操作流程。在這里，程序、流程就是協(xié)商民主的生命。首先要明確協(xié)商的內(nèi)容，共產(chǎn)黨與民主黨派應根據(jù)實際情況，對哪些內(nèi)容需要協(xié)商，由哪一方面、哪一層次以及通過何種形式進行協(xié)商等作出明確而具體的規(guī)定。協(xié)商前，應提前多少天通知各協(xié)商方，并提供相關(guān)資料，讓協(xié)商方有充足的時間調(diào)研、討論，從而提高協(xié)商的質(zhì)量；協(xié)商中，各黨派發(fā)表政見的具體程序也應有細致的規(guī)定。例如，其發(fā)表的政見必須是民主黨派內(nèi)部形成共識后的對策建議；協(xié)商后，執(zhí)政黨如何采納協(xié)商方的重要意見和建議應有明確的規(guī)定；采納與否的情況應作及時的反饋。應嚴格根據(jù)協(xié)商在決策之前的原則，使黨、國家和政府的每一項政策建議、每一個人事安排在黨委決策之前，在人大通過之前，在政府實施之前，都能夠充分吸收民主黨派、人民團體甚至于公民個人意見的備選預案。改變以往政治協(xié)商的實際運作中，黨委先有傾向性或?qū)嵸|(zhì)性意見，然后通過協(xié)商賦予黨委意見合法性與民意基礎(chǔ)的做法，使協(xié)商真正成為黨和政府科學決策、民主決策系統(tǒng)工程中的一個鏈條。
第三、健全組織形式，實現(xiàn)協(xié)商民主建構(gòu)的專門化。在協(xié)商民主的組織建構(gòu)方面，可以考慮建立起黨際協(xié)商機構(gòu)、政黨與人民團體協(xié)商機構(gòu)和社會利益集團之間的協(xié)商機構(gòu)這樣三類專業(yè)化、專門化的政治協(xié)商機構(gòu)。因為，隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化，社會階層的出現(xiàn)，社會利益結(jié)構(gòu)的分化，充分的利益表達就需要多個組織來承擔，沒有哪一個組織能夠保證自己作為協(xié)商的一方，可以完全公平地代表多方利益。當然，在三類機構(gòu)中，共產(chǎn)黨與民主黨派之間的政黨協(xié)商應是協(xié)商民主的第一層次，共產(chǎn)黨和政府組織同各人民團體、社會界別之間的政治協(xié)商是協(xié)商民主的第二個層次。在不同類型的協(xié)商機構(gòu)中運用不同的協(xié)商原則和協(xié)商機制，這樣，各個階層的利益更能得到充分的表達和協(xié)調(diào)。
第四，強化提案效力，實現(xiàn)人大議案與政協(xié)提案辦理的統(tǒng)一化。如上所述，人大制度與政協(xié)制度是我國社會主義國家民主形式的重要組成部分，選舉與協(xié)商是我國社會主義民主的兩種重要形式。因此，人大代表與政協(xié)委員，沒有高低輕重之分，他們都在以國家民主所賦予的不同的形式、不同的手段和不同的渠道參與國家決策過程。從這個意義上說，人大代表論政的議案與政協(xié)委員參政的提案一樣，都是人民利益和愿望的合法表達。因此，是否可以考慮，在“兩會”同時召開期間，甚至是“兩會”閉會期間通過人大常委會與政x常委會，建立起通暢、便利的將政協(xié)提案轉(zhuǎn)化為人大議案的機制，通過規(guī)范化的法律程序，明確政協(xié)提案轉(zhuǎn)化為提交人大討論的議案的具體形式、途徑，從而使政協(xié)提案的政治效力與法律效力進一步提高
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