行政法視野中的高校管理論文
自1998年北京大學(xué)原博士生劉某狀告母校拒授博士學(xué)位和拒發(fā)博士畢業(yè)證書教育行政訴訟案之后，關(guān)于高校被學(xué)生推上被告席的新聞屢屢見諸報(bào)端，其中大多數(shù)的行政訴訟集中在學(xué)校兩證的頒發(fā)引起的學(xué)位糾紛上，也存在一些高校管理行為所引起的爭端。這一方面反映了高校學(xué)生行政法法律意識的增強(qiáng)，司法審查開始介入到高校的管理過程中，結(jié)束了長期以來高校無訟的局面;另一方面反映出高校在管理規(guī)章上的制度性缺失，特別是學(xué)位管理方面存在有漏洞。
一、當(dāng)前高校管理涉及的法律問題
各式教育訴訟層出不窮，但主要與高校發(fā)放畢業(yè)證、學(xué)位證行為，招生行為，紀(jì)律處分行為這三個(gè)高校管理中最主要的部分有關(guān)。其中涉及的法律問題是多樣的，但就其共性分析包括以下幾種：
1.相關(guān)法律、法規(guī)的混亂及缺位。雖然《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律、法規(guī)都授予了高等學(xué)校學(xué)生管理的權(quán)利，但相互之間的關(guān)系不夠明確，且低位法缺乏可操作性。如《教育法》規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行國家教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證教學(xué)質(zhì)量;《學(xué)位條例》規(guī)定，國務(wù)院已批準(zhǔn)授予學(xué)位的單位，在確認(rèn)不能保證所授學(xué)位的學(xué)術(shù)水平時(shí)，可以停止或撤銷其授予學(xué)位的資格。但在這些法律、法規(guī)中卻沒有規(guī)定保證教學(xué)質(zhì)量的方法和不授予學(xué)位的情形，也沒有授權(quán)高等學(xué)校不授予學(xué)位的權(quán)利。高等學(xué)校為了保證教學(xué)質(zhì)量和所授予的學(xué)位而制定的校內(nèi)規(guī)章制度，又多次在司法審查中被認(rèn)定為沒有法律依據(jù)。由此出現(xiàn)了對有學(xué)位授予權(quán)的高等學(xué)校而言，其對所有層次的畢業(yè)生，不授予學(xué)位都是沒有法律依據(jù)的現(xiàn)象。因?yàn)榉�、法�?guī)沒有不授予學(xué)位的具體規(guī)定。由于法律、法規(guī)的缺陷，學(xué)生畢業(yè)時(shí)獲得學(xué)位的權(quán)利與高等學(xué)校履行管理義務(wù)不授予不符合學(xué)校規(guī)定條件的學(xué)生學(xué)位的權(quán)利之間出現(xiàn)法律沖突，產(chǎn)生糾紛也就是必然的了。
2.規(guī)章制度的陳舊和不規(guī)范。在高等學(xué)校自行制定的各項(xiàng)規(guī)章制度中，我們不僅看到有立法技巧上的不足，而且其本身在制定過程中也存在著許多不規(guī)范。主要表現(xiàn)有：(1)規(guī)章、制度設(shè)定的內(nèi)容不規(guī)范。如對受教育者的知情權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)規(guī)定不明確;有些規(guī)定過于模糊，沒有具體規(guī)定，不便于操作;而有些規(guī)定又因太過于具體，不能包括現(xiàn)實(shí)生活中新出現(xiàn)的具體現(xiàn)象，使自己在進(jìn)行管理時(shí)缺乏依據(jù)。(2)規(guī)章、制度設(shè)定的形式不規(guī)范。如有部分規(guī)章、制度是以《……規(guī)定》、《……制度》的形式出現(xiàn)的，有一部分卻并不是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，而是以《……通知》、《……意見》等形式出現(xiàn)的，即不規(guī)范也不嚴(yán)肅，卻仍在發(fā)揮著規(guī)范性文件的效用。(3)缺乏程序性的規(guī)范。高等學(xué)校在對學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)，對某一項(xiàng)管理活動(dòng)需要的程序缺乏規(guī)定。如對學(xué)生的處分如何申辯、申訴;在什么時(shí)間內(nèi)進(jìn)行;向哪一級組織申辯、申訴等缺乏程序，性規(guī)定。從法院判決學(xué)校敗訴所采用的法律依據(jù)上看，這一部分的內(nèi)容往往是高校容易忽視或不容易做好的地方。
3.高校與學(xué)生之間模糊的法律關(guān)系。首先，學(xué)校對學(xué)生的管理是一種內(nèi)部的管理行為，還是一種外部的管理行為的法律關(guān)系模糊。從理論上看，學(xué)校與學(xué)生之間到底是一種什么樣的法律關(guān)系，還沒有一個(gè)明確的共識。從司法實(shí)踐來看也不明確。如：在劉燕文訴北京大學(xué)案中法院認(rèn)定高等學(xué)校對學(xué)生的管理行為是外部行政行為;而在六名學(xué)生訴湖南外語外貿(mào)學(xué)院案中，法院認(rèn)定學(xué)校對學(xué)生的管理行為適用的又是屬于內(nèi)部行政管理行為的法律、法規(guī)。由于不能準(zhǔn)確判斷學(xué)校對學(xué)生的管理行為到底適用內(nèi)部行政管理行為還是外部管理行政行為，又導(dǎo)致了學(xué)校與學(xué)生之間的管理與被管理者的法律關(guān)系模糊。這從另一方面來看，也表現(xiàn)了司法界內(nèi)部亦對高校管理行為可訴范圍存在爭議。
其次，權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系模糊。高等學(xué)校根據(jù)《教育法》、《學(xué)位條例》等法律、法規(guī)要承擔(dān)保證教學(xué)質(zhì)量和學(xué)位授予水平的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)這一義務(wù)的對象是高校的學(xué)生，即是通過學(xué)生的學(xué)習(xí)成績和學(xué)業(yè)水平來體現(xiàn)的，但是，對學(xué)校通過什么途徑來履行這一義務(wù)，法律、法規(guī)規(guī)定模糊。其表現(xiàn)形式是學(xué)校規(guī)定的學(xué)位授予條件沒有法律、法規(guī)確認(rèn)。由此，高等學(xué)校是否需要制訂自己的學(xué)位授予條件，有沒有權(quán)利規(guī)定，高等學(xué)校規(guī)定什么樣的條件是合法的等問題仍然模糊不清。從學(xué)生方面講，學(xué)生的合法權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，但他們需要履行哪些義務(wù)并不清晰。由此引出學(xué)校合法的規(guī)定他們是不是應(yīng)該遵守，遵守學(xué)校的合法規(guī)定是不是他們的義務(wù)等與此相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也是模糊的。
二、當(dāng)前高校管理涉及的管理問題
法律法規(guī)、規(guī)章制度是硬性的管理規(guī)則，高校的管理活動(dòng)引起諸多的法律糾紛也顯示出，高校在管理活動(dòng)中存在的一些問題和漏洞：
1.高校管理理念滯后于高等教育體制改革。由于在教育活動(dòng)中，受教育者是教育的對象，處于受動(dòng)的地位，因此，在教育法律關(guān)系中，受教育者的權(quán)利一直得不到充分重視。長期以來，我國的教育事業(yè)都是國家舉辦的，學(xué)校作為國家授權(quán)舉辦教育的單位，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，內(nèi)部管理一直沿用行政管理體制，校內(nèi)的各種主體關(guān)系，如學(xué)校與老師、學(xué)校與學(xué)生之間一般是“我命令，你服從”的行政隸屬關(guān)系。隨著教育體制改革的深入，這種關(guān)系得到了逐漸的`調(diào)整，但是高校的管理理念仍跟不上這種調(diào)整的需要。
2.高校管理行為脫節(jié)于依法治校。在依法治校方面，高校從主觀上來講仍存在一些誤區(qū)，如認(rèn)為依法治校就是用法規(guī)治理學(xué)校，再由學(xué)校用法規(guī)治老師和學(xué)生，卻忽視了依法治校的主體應(yīng)是所有教育法律關(guān)系的主體，管理者依法得到授權(quán)也要受制于法，因此出現(xiàn)了有的高校自行制訂的一些內(nèi)部規(guī)定與現(xiàn)行法律法規(guī)明顯相違背的現(xiàn)象。這種依法治校的管理理念相對滯后于教育體制改革的矛盾，使得管理者與被管理者之間產(chǎn)生法律糾紛成為必然。
3.高校管理職能設(shè)置存在越位和不合理。由案例可見，職能設(shè)置上最明顯的已產(chǎn)生沖突的是答辯委員會(huì)和學(xué)位(術(shù))委員會(huì)。答辯委員會(huì)是一個(gè)學(xué)術(shù)性的專家組織，其決議不應(yīng)為其他組織推翻，除非其組織成員不合格，答辯中有弄虛作假或違反程序的情形。學(xué)位(術(shù))委員會(huì)是一個(gè)具有行政權(quán)能的機(jī)構(gòu)，它代表學(xué)校作出是否授予學(xué)生學(xué)位的決定。它雖然也是由專家組成，但其在審查非本專業(yè)的論文時(shí)則是外行。因此，學(xué)位委員會(huì)一般不應(yīng)審查學(xué)生論文
4.高校管理中責(zé)任機(jī)制的缺失容易使民主流于形式。一個(gè)學(xué)校如何創(chuàng)造一個(gè)責(zé)任機(jī)制的問題，也就是責(zé)任要明確的問題，高�，F(xiàn)行的委員會(huì)制度、無記名投票制度，使得最終決策責(zé)任的相關(guān)承擔(dān)者不易分辯，極易出現(xiàn)爭功諉過的現(xiàn)象，沒人負(fù)責(zé)亦成為此類集體主義制度最大的缺陷之一。責(zé)任沒有人負(fù)，榮譽(yù)也不能夠得到特定化，懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)都不能產(chǎn)生很好的穩(wěn)定和激勵(lì)效用，對高校的長遠(yuǎn)發(fā)展而言存在負(fù)面影響。
三、解決高校管理問題的對策
高校的管理，既是法律行為，亦是管理行為。在這一層面上，教育法律體系與高校管理是密不可分，相互影響的。如何針對上述高校管理中諸多問題來提出對策，需要法律界人士與教育學(xué)、管理學(xué)專家的共同努力。筆者認(rèn)為可以嘗試在以下方面來綜合構(gòu)建一個(gè)高校的法律管理體系：
1.要建立健全高等學(xué)校管理法律體系。首先，要通過修改《學(xué)位條例》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等教育行政管理的法律法規(guī)，明確國家對大學(xué)生管理的具體要求，特別是要明確哪些相應(yīng)的規(guī)章制度可授權(quán)給高等學(xué)校制定等問題，并進(jìn)一步明確國家立法與學(xué)校制定校紀(jì)校規(guī)的法律關(guān)系，從而使高等學(xué)校的規(guī)章制度真正具有法律賦予的權(quán)威，性;其次，要清理與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章制度。在長期的教育管理活動(dòng)中，各高等學(xué)校根據(jù)自身的情況，制定了一些行之有效的規(guī)章制度。這些規(guī)章制度對于穩(wěn)定學(xué)校的各項(xiàng)工作起到了十分重要的作用，但是，這些規(guī)章制度存在著不足或逐漸的不合時(shí)宜也是可以確定的。對高等學(xué)�，F(xiàn)行的規(guī)章制度中的那些不符合或者違背法律法規(guī)的部分要取消，對那些規(guī)章制度中不完善的部分要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況予以完善，使之適應(yīng)法律規(guī)定和公民道德準(zhǔn)則的要求;第三，要通過建立健全的法律制度明確高等學(xué)校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系。高等學(xué)校與大學(xué)生之間既有民事法律關(guān)系的內(nèi)容又有行政法律關(guān)系的內(nèi)容。高等學(xué)校與大學(xué)生之間作為民事法律主體的權(quán)利保護(hù)，我國《民法通則》及其相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)有了明確而具體的規(guī)定，而他們作為行政法律主體的權(quán)利保護(hù)，還需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)加以明確，以形成一個(gè)完整的高等學(xué)校學(xué)生管理的法律體系。
2.要加強(qiáng)法制教育，牢固樹立依法治校的觀念。加強(qiáng)法制教育包括兩個(gè)方面，一方面是要提高高等學(xué)校的管理者的法律意識。要在高等學(xué)校的管理者中樹立對學(xué)生進(jìn)行管理要立法有據(jù)，并嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行管理的法律意識。既要嚴(yán)格要求又要規(guī)范管理。高等學(xué)校的性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)決定了維護(hù)學(xué)生正當(dāng)合法權(quán)益也是法律賦予高等學(xué)校的義務(wù)。因此，在學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)既要保障學(xué)校的正常教學(xué)秩序又要維護(hù)學(xué)生的正當(dāng)合法權(quán)益。另一方面，加強(qiáng)學(xué)生法制教育，要使其明確學(xué)校與學(xué)生之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。要通過法制教育使學(xué)生明確既沒有無權(quán)利的義務(wù)也沒有無義務(wù)的權(quán)利，任何權(quán)利和義務(wù)都是相適應(yīng)的。只有認(rèn)真履行義務(wù)的權(quán)利才是受法律保護(hù)的權(quán)利。高等學(xué)校的校紀(jì)校規(guī)，作為校內(nèi)管理的規(guī)范性文件是高等學(xué)校實(shí)施內(nèi)部行政管理的必要和有效方式，在校紀(jì)校規(guī)合法的前提下，是可視為法律規(guī)范的延伸。它具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，是高等學(xué)校依法管理的必不可少的制度規(guī)范。對高等學(xué)校制定的這些符合法律規(guī)范的各項(xiàng)規(guī)章制度，大學(xué)生也必須要遵守。
3.以人為本。不斷探索適應(yīng)大學(xué)生的管理新模式。高等學(xué)校的學(xué)生管理與其他類型的學(xué)校的學(xué)生管理具有特殊性，需要在管理模式上不斷探索。首先，高等學(xué)校學(xué)生管理的模式要適應(yīng)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。大學(xué)生是具有完全行為能力的群體，高等學(xué)校對大學(xué)生的管理不能繼續(xù)適用以往長期實(shí)行的大包大攬的管理模式，而應(yīng)該建立一套充分尊重受教育者權(quán)利，使管理者與被管理者權(quán)利義務(wù)關(guān)系相一致的管理模式。其次，高等學(xué)校學(xué)生管理要注重以人為本。這也是現(xiàn)代法律精神的體現(xiàn)。以人為本的管理模式要求管理者尊重被管理者的基本權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)被管理者的積極性，建立起大學(xué)生自我管理、自我發(fā)展，能使個(gè)體與社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理模式。第三，高等學(xué)校學(xué)生管理的模式要鼓勵(lì)大學(xué)生個(gè)性發(fā)展。這是由高等學(xué)校的特殊性決定的。高等學(xué)校的教育目的是培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力的技術(shù)人才，如果高等學(xué)校的學(xué)生管理忽視大學(xué)生的個(gè)性發(fā)展就無法培養(yǎng)出適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的創(chuàng)新人才，也就無法實(shí)現(xiàn)高等教育的目的。
4.建立一套健全的高校糾紛司法救濟(jì)制度。教育行政職權(quán)的獲取和行使做到有法可依只是實(shí)現(xiàn)依法治校最基本的要求，依法治校還要求相對人在受到高校違法行政侵害肘能得到法律切實(shí)有效的救助，這就需要建立一套完備的教育行政救濟(jì)制度。但目前作為教育行政救濟(jì)制度基礎(chǔ)的教育法律方面的行政復(fù)議和行政訴訟如前所述，都存在許多不足之處。為了結(jié)束高校侵權(quán)救濟(jì)無門的現(xiàn)狀，首先應(yīng)建立統(tǒng)一的行政復(fù)議前置制度。行政復(fù)議有及時(shí)、效率較高的特點(diǎn)，作為復(fù)議機(jī)關(guān)教育行政部門又有掌握高等教學(xué)規(guī)律，熟悉高校管理的條件，實(shí)行復(fù)議前置制度，有關(guān)糾紛有可能在行政訴訟之前就得到解決，不僅能減少各方當(dāng)事人的訴累，更能保障行政管理秩序的持續(xù)和穩(wěn)定。其次，盡快從立法上將有關(guān)教育行政行為明確規(guī)定在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。也就是說，相對人在面對高校作出的、對其有重大影響的決定時(shí)，可先行提起行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，還可提行政訴訟。只有這樣，才能使高校管理活動(dòng)既受行政法基本原則和行政程序的規(guī)范，也受上級行政教育主管部門的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的司法審查約束;也只有這樣，才不至于放任高校的行政職權(quán)隨意侵犯相對人的基本權(quán)利，才能保證行政法治原則在高校管理中的順利實(shí)現(xiàn)。
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