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對基層檢察院檢委會(huì)規(guī)范化建設(shè)的思考
摘要：本文指出，加強(qiáng)基層檢察委員會(huì)建設(shè)，是提升基層檢察院法律監(jiān)督能力的需要。目前，基層檢察委員會(huì)在組織結(jié)構(gòu)、職能作用和監(jiān)督制約等方面還存在突出的薄弱環(huán)節(jié)，直接影響到檢察委員會(huì)職能的正常發(fā)揮，需要在轉(zhuǎn)變觀念，完善議案決策機(jī)制、加強(qiáng)業(yè)務(wù)考核和建立監(jiān)督機(jī)制等幾方面尋找規(guī)范化路徑。
關(guān)鍵詞：基層 規(guī)范化建設(shè) 檢察委員會(huì)
檢察委員會(huì)是檢察工作議事決策的最高機(jī)構(gòu)，主要具有決策職能、監(jiān)督職能、調(diào)查職能和管理職能。加強(qiáng)基層檢察院檢委會(huì)建設(shè)，是提升基層檢察院法律監(jiān)督能力的需要，也是規(guī)范辦案行為，促進(jìn)執(zhí)法公正的重要組織保證。近年來，筆者所在的浙江省松陽縣檢察委員會(huì)針對之前存在的一系列弊端，進(jìn)行了頗有成效的改革，應(yīng)該說，這些弊端在基層檢察院中帶有普遍性色彩，成為阻礙檢委會(huì)良性運(yùn)作的因素，直接影響到檢察委員會(huì)職能的正常發(fā)揮。本文將在轉(zhuǎn)變觀念，完善議案決策機(jī)制、加強(qiáng)業(yè)務(wù)考核和建立監(jiān)督機(jī)制等幾方面談?wù)勔?guī)范基層院檢察委員會(huì)建設(shè)的思考。
一、當(dāng)前基層院檢察委員會(huì)存在的主要問題
(1)委員在組成結(jié)構(gòu)上依然存在不合理現(xiàn)象
檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，其委員的選任要從德能勤績等綜合方面考慮。但從基層檢委會(huì)委員的實(shí)際構(gòu)成上看，基本上是按行政職務(wù)來確定檢察委員會(huì)委員，無形中，委員資格成了一種行政待遇，任免標(biāo)準(zhǔn)存在不同程度的行政化、非專業(yè)化現(xiàn)象。另外，對哪些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人可以進(jìn)檢委會(huì)不是以理論水平和業(yè)務(wù)能力來衡量，主要是看領(lǐng)導(dǎo)對于該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否重視以及該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人資歷如何。前幾年上級(jí)院規(guī)定民行科長必須進(jìn)檢委會(huì)，這就顯現(xiàn)出了對民行工作的特殊傾斜，但平時(shí)提交討論的多是審查逮捕、審查起訴案件，偵監(jiān)、公訴的負(fù)責(zé)人相對來說各方面的能力都比較強(qiáng)，這兩個(gè)科室的負(fù)責(zé)人不能進(jìn)檢委會(huì)，民行科負(fù)責(zé)人反而必進(jìn)檢委會(huì)，這不僅不利于檢委會(huì)工作的開展，而且會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)想讓誰進(jìn)檢委會(huì)，就把他安排到做民行做科長的情況，并不管他是不是適合做民行工作。
(2)檢察委員會(huì)的決策地位弱化
《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》雖然明確了檢察委員會(huì)很高的決策定位，但從基層院的運(yùn)作實(shí)踐來看，由于黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的并存以及它們在本院內(nèi)部具有的終極效力，使檢察委員會(huì)的決策地位無法顯現(xiàn)。多年來，檢察委員會(huì)的作用基本都是討論案件，檢察工作中遇到的重大問題和業(yè)務(wù)情況一般都是通過召開黨組會(huì)或院務(wù)會(huì)研究決定的�！度嗣駲z察院檢察委員會(huì)組織條例》所賦予檢察委員會(huì)的議事職責(zé)和權(quán)力在司法實(shí)踐中顯得弱化。
(3)檢委會(huì)的有些規(guī)定和基層檢察工作脫節(jié)
按照實(shí)際，臨時(shí)提交議案，召開檢委會(huì)的情況會(huì)經(jīng)常發(fā)生，公訴部門由于辦案期限較長，一般能在確定召開檢委會(huì)之前3至5天將案件審查材料提交給檢委辦，而偵監(jiān)部門由于辦案期限緊，很難做到這一點(diǎn)，經(jīng)常是今天提交議案，明天就必須召開檢委會(huì)予以討論，有時(shí)，案件會(huì)碰到疑難復(fù)雜問題，也需亟待討論解決�，F(xiàn)在檢委會(huì)議事規(guī)則要求，必須在檢委會(huì)召開之前三天發(fā)出會(huì)議通知，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)也要求每個(gè)案件進(jìn)入檢委會(huì)業(yè)務(wù)流程后都必須發(fā)會(huì)議通知，這必然導(dǎo)致與實(shí)際脫節(jié)狀況，另外，由于檢委會(huì)委員大都擔(dān)任著一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，經(jīng)常會(huì)因?yàn)槠渌姓聞?wù)而調(diào)整召開時(shí)間，所以書面會(huì)議通知常常流于形式，不能起到應(yīng)有的作用，反而花費(fèi)時(shí)間和精力去刻意走流程。
(4)檢委會(huì)委員工作模式多年缺乏創(chuàng)新
多年來，基層院檢委會(huì)議事決策采用的是對事實(shí)的認(rèn)定和證據(jù)的運(yùn)用由承辦人負(fù)責(zé)，委員只負(fù)責(zé)討論表決的運(yùn)作形式。由于檢察委員會(huì)實(shí)行的是“民主集中制”原則，討論結(jié)果由檢察委員會(huì)集體負(fù)責(zé)，不會(huì)追究個(gè)人的失誤，這必然會(huì)淡化委員的工作責(zé)任心，使他們產(chǎn)生依賴和懈怠心理，這種個(gè)人差錯(cuò)集體埋單的現(xiàn)象，是權(quán)利義務(wù)失衡的典型表現(xiàn)�，F(xiàn)在檢委會(huì)在議事或議案時(shí)采用的還都是口頭發(fā)言的形式，而口頭發(fā)言一般缺乏透徹的說理和論證，也容易讓委員們之間相互影響，導(dǎo)致案件討論呈現(xiàn)一邊倒。尤其在一些疑難復(fù)雜、意見不明確的案件中，由于對案件沒有明確認(rèn)識(shí)或爭議較大，委員們要么強(qiáng)調(diào)局部服從大局，要么在能妥協(xié)盡量妥協(xié)以便盡快達(dá)成一致的既定思維模式中去考慮問題，往往會(huì)存在求同存異的心理，致使議案失去了論辯本身應(yīng)有的精彩。此外，在討論疑難案件過程中，有些委員出于職務(wù)、資歷、學(xué)識(shí)等主客觀因素的考慮，不愿發(fā)表不同的表決意見，使一些原本正確的意見沒有充分發(fā)表，進(jìn)而影響了檢委會(huì)決定的準(zhǔn)確性。
二、加強(qiáng)基層檢察院檢察委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的幾點(diǎn)思考
(1)增加專業(yè)比重，優(yōu)化檢察委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)
基層檢察院檢委會(huì)功能偏重于討論案件，其它需要檢委會(huì)討論決定的重大檢察事項(xiàng)相對較少。這就突出了基層檢察院檢委會(huì)圍繞案件開展工作的特點(diǎn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，各種刑事犯罪活動(dòng)多元化裂變。面對新的形勢任務(wù)，加強(qiáng)基層檢察院檢委會(huì)業(yè)務(wù)建設(shè)迫在眉睫。當(dāng)前，基層檢察院檢委會(huì)人員組成的結(jié)構(gòu)形式亟待改變，要打破檢委會(huì)委員必須出自院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人的思維定式、習(xí)慣做法，一切以檢察工作為重，明確規(guī)定檢委會(huì)委員的任職條件，要特別注重委員的業(yè)務(wù)能力和道德素質(zhì)，從實(shí)際出發(fā)，不拘一格降人才，多吸收在辦案一線的業(yè)務(wù)骨干和專家型人才進(jìn)檢委會(huì)，增加檢委會(huì)的代表性和權(quán)威性，提高檢察委員會(huì)委員任職人員的職業(yè)化、專業(yè)化程度。
(2)加大檢委會(huì)對重大問題的決策
《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第四條賦予了檢察委員會(huì)討論決定重大案件和其他重大問題的職責(zé)和權(quán)力，但實(shí)際上基層檢委會(huì)決策地位不同程度上存在邊緣化現(xiàn)象。為此，應(yīng)加以改進(jìn)：第一，在有關(guān)檢委會(huì)組織條例和議事規(guī)則上，進(jìn)一步界定“重大問題”和“重大案件”的內(nèi)涵，規(guī)定凡屬檢委會(huì)議事范圍的事項(xiàng)未經(jīng)檢委會(huì)討論的一概無效;第二，進(jìn)一步明晰檢委會(huì)和黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)等議事機(jī)構(gòu)的議事范圍，避免出現(xiàn)職能重復(fù)和交叉，切實(shí)落實(shí)檢察委員會(huì)例會(huì)制，事先準(zhǔn)備好會(huì)議議題，重視對檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策方面的重大問題討論，總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)，研究檢察工作中的新情況、新問題;第三，加強(qiáng)檢委會(huì)制度落實(shí)和運(yùn)行情況的監(jiān)督考核制度。上級(jí)院應(yīng)不定期的對下級(jí)院的檢委會(huì)運(yùn)行情況進(jìn)行抽查和督導(dǎo)，從而可以有效地督促下級(jí)院嚴(yán)格落實(shí)檢委會(huì)制度的各項(xiàng)規(guī)定。
(3)對不適應(yīng)檢察工作的檢委會(huì)規(guī)定進(jìn)行修改和完善
不必硬性規(guī)定在檢委會(huì)會(huì)議召開前發(fā)會(huì)議通知，可以要求辦案部門盡量留出讓委員們查閱卷宗、資料的時(shí)間。對尚未到期，提交時(shí)間早的案件，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)在會(huì)議召開三天前發(fā)出會(huì)議通知，讓委員及早了解案情。對臨時(shí)提交議案、時(shí)間緊或必須盡快決策的案件，承辦人必須細(xì)化《提交討論案件審查報(bào)告》，報(bào)告須按格式要求，做到內(nèi)容詳實(shí)，證據(jù)羅列清晰，對事實(shí)、證據(jù)的分析全面、到位，觀點(diǎn)明確，以便委員們在討論案件時(shí)能對提交討論的問題進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，避免書面會(huì)議通知流于形式的狀況，不能起到應(yīng)有的作用，反而花費(fèi)時(shí)間和精力去刻意走流程。
(4)創(chuàng)新工作模式、加強(qiáng)業(yè)務(wù)考核、建立監(jiān)督機(jī)制
對多年來沿用的管理模式要設(shè)法創(chuàng)新，對檢委會(huì)委員工作要加強(qiáng)考核和監(jiān)督。首先，要建立內(nèi)部考核機(jī)制，檢委會(huì)決策錯(cuò)誤時(shí)，要追究除保留意見以外的所有與會(huì)委員責(zé)任，并將委員個(gè)人意見和錯(cuò)誤情況作為對委員考核、任免的依據(jù)。實(shí)務(wù)中可由檢委辦負(fù)責(zé)對委員履行職責(zé)情況進(jìn)行考核，考核范圍應(yīng)該包括參會(huì)次數(shù)、發(fā)言次數(shù)、發(fā)言質(zhì)量、遵守保密紀(jì)律的情況、測評(píng)結(jié)果等，對啞巴委員，跟風(fēng)委員和不稱職委員每屆或?qū)弥羞M(jìn)行一次考察調(diào)整，打破任用上的終身制，使其任免職競爭化和規(guī)范化。其次，要引入外部監(jiān)督機(jī)制，在人大及其常委會(huì)任命檢察委員會(huì)委員后，每年度應(yīng)要求檢委會(huì)委員述職，對他們的工作情況進(jìn)行考評(píng)。對于因個(gè)人錯(cuò)誤影響檢委會(huì)決定結(jié)果的委員，按照錯(cuò)案追究責(zé)任制追究其責(zé)任，錯(cuò)誤累計(jì)超過3件的委員，應(yīng)免去任職，下一屆檢察委員會(huì)也不得任用。再次，要改變現(xiàn)在委員意思表達(dá)時(shí)全部采用“口頭表達(dá)”的模式，建議逐步采用書面表達(dá)的形式。一個(gè)基礎(chǔ)檢察院檢委會(huì)的議事決策能力，往往取決于檢委會(huì)委員的工作態(tài)度和行為規(guī)范。態(tài)度認(rèn)真，行為規(guī)范，檢委會(huì)會(huì)議質(zhì)量就高，決議的科學(xué)性和準(zhǔn)確性也就高。因此，要在加強(qiáng)檢委會(huì)委員責(zé)任心、端正工作態(tài)度上采取措施，規(guī)范行為。為了制止有些人會(huì)前不看案件材料、不查法律資料、不進(jìn)行調(diào)查研究、不作準(zhǔn)備發(fā)言意見，會(huì)上或跟著他人后面附和，或不講事實(shí)依據(jù)胡亂發(fā)言等工作不負(fù)責(zé)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)要求檢委會(huì)委員發(fā)表時(shí)附帶書面意見，會(huì)后對各委員的書面意見進(jìn)行審查，并將檢委會(huì)委員的書面意見與檢委會(huì)記錄一并存檔備查。
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