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談我國(guó)行政裁決制度的完善
摘要：行政裁決是當(dāng)前理論界研究的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，由于學(xué)術(shù)界對(duì)其基本理論的研究至今還未達(dá)成一致，極大地制約了這一制度功能的有效性和適用的可操作性。文章從行政裁決的基本理論開(kāi)篇，針對(duì)我國(guó)行政裁決制度現(xiàn)存的主要問(wèn)題提出相應(yīng)的改進(jìn)性意見(jiàn)，以期能找到完善我國(guó)行政裁決制度的方案。
關(guān)鍵詞：行政裁決；基本理論；主要問(wèn)題；完善方案
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，行政管理范圍日益擴(kuò)大，行政裁決的作用也日趨強(qiáng)大。由于行政裁決具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便、高效便捷的優(yōu)點(diǎn)，在“時(shí)間就是金錢(qián)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代更凸顯了它獨(dú)特的魅力。但由于我國(guó)的行政裁決制度缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制，致使行政裁決在實(shí)踐過(guò)程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，如何對(duì)行政裁決制度進(jìn)行必要的完善，以充分發(fā)揮其在行政管理中的作用已成為當(dāng)務(wù)之急。
一、行政裁決基本理論闡述
(一)行政裁決的概念
在我國(guó)行政法領(lǐng)域，對(duì)行政裁決的概念，由于解釋者的角度不同，于是在理論界產(chǎn)生了最廣義、廣義、狹義三種不同的解說(shuō)，其外延與內(nèi)涵也有較大區(qū)別。最廣義說(shuō)認(rèn)為，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照某種特定程序，對(duì)特定人的權(quán)利義務(wù)作出具有法律效力決定的活動(dòng)，這種行政裁決除了解決民事糾紛、行政糾紛外，還直接運(yùn)用準(zhǔn)司法程序?qū)ο鄬?duì)人實(shí)施制裁，提供救濟(jì)。廣義說(shuō)認(rèn)為，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛、行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，它與行政立法、行政執(zhí)法一起構(gòu)成行政行為這一整體。狹義說(shuō)認(rèn)為行政裁決僅指行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的活動(dòng)，即行政裁決是行政主體依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。目前，第三種學(xué)說(shuō)已成為我國(guó)學(xué)界的主流，許多教材和法學(xué)著作都作出了與此基本相同的表述、筆者對(duì)這個(gè)定義也表示贊同，認(rèn)為它比較準(zhǔn)確地概括和說(shuō)明了行政裁決制度的基本內(nèi)容和特征。
行政裁決概念除了理論認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一外，不同法律及其他規(guī)范性文件中使用“裁決”這一法律術(shù)語(yǔ)的涵義也很不一致，許多規(guī)定徒有行政裁決之名而無(wú)行政裁決之實(shí)，這在很大程度上影響了我國(guó)行政裁決制度的運(yùn)行。此外，一些本屬于行政裁決的規(guī)定卻采用了諸如“責(zé)令”、“處理”、“調(diào)處”、“仲裁”等術(shù)語(yǔ)。筆者建議今后在立法中為“行政裁決”統(tǒng)一其名，同時(shí)規(guī)范其他相關(guān)法律術(shù)語(yǔ)，杜絕現(xiàn)在這種法律術(shù)語(yǔ)混亂不清、交叉使用的現(xiàn)象。
(二)行政裁決的性質(zhì)
探討行政裁決的性質(zhì)可謂行政裁決的核心問(wèn)題，它關(guān)系到對(duì)其概念的深刻理解和把握，又關(guān)系著對(duì)行政裁決所有問(wèn)題的研究以及對(duì)完善行政裁決制度的設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，行政裁決同時(shí)具有行政行為和司法行為的特征，行政裁決權(quán)是行政權(quán)與司法權(quán)的有機(jī)結(jié)合：
1．行政裁決是行政主體行使其行政職權(quán)的一種具體行政行為
行政裁決與其他典型行政行為有共同之處：第一，實(shí)施行政裁決行為的主體是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，其權(quán)力來(lái)源于法律、法規(guī)的明確授予。因此，其本質(zhì)上仍屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法管理社會(huì)公共事物的具體行政行為范疇。第二，行政裁決體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)單方面意志。行政裁決是行政主體依職權(quán)或相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的特定民事糾紛進(jìn)行裁決的行為。它既不是行政相對(duì)人單個(gè)或者共同的意志，也不是當(dāng)事人與行政主體協(xié)商一致的意志，而是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行為，是國(guó)家管理社會(huì)意志的體現(xiàn)。第三，行政職權(quán)的對(duì)象是與行政活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛。在現(xiàn)代社會(huì)，由于某些糾紛自身的特殊性和行政管理的需要，法律才規(guī)定由行政主體行使對(duì)那些與行政管理和公共利益密切相關(guān)的民事糾紛的裁決權(quán)。實(shí)質(zhì)上，行政主體正是通過(guò)行政裁決這種間接手段而不是以直接的行政命令手段來(lái)管理經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)秩序，從而實(shí)現(xiàn)其行政管理職能的。因此，“處理平等主體之間一部分民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的職能，一經(jīng)法律規(guī)定從司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)手中，就應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的法定職能”。第四，行政裁決后果具有強(qiáng)制性。行政裁決是行政主體代表國(guó)家去實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的行為，它具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性。第五，行政裁決行為不同程度地具有確定力、約束力、執(zhí)行力。行政裁決一經(jīng)作出，即具有法律效力，對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響。從上述五個(gè)方面我們不難看出，行政裁決行為是行政主體履行行政管理職能，對(duì)特定人和事作出的具有法律效力的具體行政行為。
2．行政裁決是行政主體進(jìn)行的司法裁判(居間)活動(dòng)，屬于行政司法范疇
行政司法行為“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒脹Q有關(guān)爭(zhēng)議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效力的行為”。與其他典型行政行為不同，行政裁決是一種行政司法行為，具有司法的屬性：第一，設(shè)立行政裁決權(quán)的目的是出于解決糾紛的考慮；第二，在裁決關(guān)系中，保持獨(dú)立性、中立性的裁決主體是作為獨(dú)立于糾紛當(dāng)事人之外的第三方參與其間的，從而形成了裁決關(guān)系中三方關(guān)系；第三，行政裁決以民事糾紛為解決對(duì)象，其所適用的法律主要是民事實(shí)體法，程序上也采用準(zhǔn)司法程序。
二、我國(guó)行政裁決制度存在的主要問(wèn)題
(一)行政裁決主體分散，欠缺獨(dú)立性
現(xiàn)階段，在我國(guó)有權(quán)解決行政裁決的機(jī)構(gòu)主要有三類(lèi)：(1)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國(guó)通過(guò)一些行政法規(guī)、規(guī)章設(shè)立有行政裁決，如建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》；(2)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。專(zhuān)利、商標(biāo)糾紛及勞動(dòng)爭(zhēng)議由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)管轄；(3)各級(jí)人民政府。在這里，民事?tīng)?zhēng)議不管由哪級(jí)行政主體管轄，均應(yīng)由鄉(xiāng)級(jí)人民政府和縣級(jí)人們政府及其工作部門(mén)以上的行政主體來(lái)管轄。
從總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政裁決機(jī)構(gòu)絕大部分隸屬于行政機(jī)關(guān)，基本上不具有獨(dú)立性，中立裁判也就無(wú)從談起，公正的行政裁決難以保障，而這也正是我國(guó)行政裁決主體的缺陷所在。
(二)行政裁決的法律名稱(chēng)不統(tǒng)一
我國(guó)現(xiàn)行頒布的一系列規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)裁決處理特定民事糾紛的法律、行政法規(guī)和規(guī)章中，所使用的行政裁決的名稱(chēng)不盡相同。
根據(jù)行政裁決的法定名稱(chēng)的差異，可以分為以下幾種：(1)處理。如《中華人民共和國(guó)土地管理法》第13條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的由人民政府處理�！�(2)停止侵害，賠償損失。如《土地管理法》第53條規(guī)定：“侵犯土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)責(zé)令停止侵害、賠償損失……”(3)裁決賠償損失。如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第三十八條規(guī)定，被裁決賠償損失或者醫(yī)療費(fèi)用的……(4)責(zé)令恢復(fù)�！吨腥A人民共和國(guó)草原法》第十九條、二十條均有“責(zé)令恢復(fù)植被”的規(guī)定。(5)責(zé)令采取補(bǔ)救措施�！吨腥A人民共和國(guó)水法》第四十七條、《中華人民共和國(guó)水土保持法》第三十二條均有同樣的規(guī)定。(6)裁決。如《治安管理處罰條例》第33條規(guī)定：“對(duì)違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)裁決……”(7)裁定。如《商標(biāo)法》第4l條規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)注冊(cè)的商標(biāo)有爭(zhēng)議的，可以自該商標(biāo)經(jīng)核準(zhǔn)注冊(cè)5年內(nèi)，
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