探析我國(guó)行政調(diào)解制度的不足與完善

摘要：目前我國(guó)行政調(diào)解制度在法律規(guī)定方面存在法律法規(guī)不統(tǒng)一，內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)象狹窄，缺乏程序性保障以及法律效力，原則、方法等不明確等缺陷，應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)。從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴(kuò)大對(duì)象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面對(duì)我國(guó)行政調(diào)解制度進(jìn)行探討。?

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解制度；法律規(guī)定；不足；完善?
　　
　　行政調(diào)解是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。?
　　但客觀地分析，隨著人們對(duì)行政調(diào)解制度的專(zhuān)注度以及使用率逐漸增加，我國(guó)現(xiàn)行的行政調(diào)解制度存在的不足也日益顯現(xiàn)出來(lái)。尤其是法律規(guī)定嚴(yán)重缺失，使得調(diào)解活動(dòng)過(guò)程中，調(diào)解人員僅憑經(jīng)驗(yàn)辦事，甚至自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解。從而導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議及結(jié)果的不信任，以至于調(diào)解制度所發(fā)揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認(rèn)真分析。?
　　
　　1 我國(guó)行政調(diào)解制度法律規(guī)定的不足?
　　
　　1.1 行政調(diào)解設(shè)定不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范性?
　　我國(guó)行政調(diào)解沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規(guī)定。目前設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類(lèi)形式多樣，層次參差不齊�！皳�(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件�！庇嘘P(guān)行政調(diào)解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規(guī)定內(nèi)部不協(xié)調(diào)，相互沖突的地方屢見(jiàn)不鮮。在名稱(chēng)上也不統(tǒng)一，有用“調(diào)解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當(dāng)事人無(wú)所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規(guī)過(guò)于分散，導(dǎo)致難以形成合力，因此，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也很有限。?
　　1.2 行政調(diào)解制度內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)象范圍狹窄?
　　目前我國(guó)的行政調(diào)解相關(guān)法律條文十分簡(jiǎn)約，其內(nèi)容僅涉及調(diào)解發(fā)生的情形、調(diào)解的主體和對(duì)象。而且調(diào)解的對(duì)象相對(duì)含糊，并無(wú)確切的范圍和限度。對(duì)象主要包括民事糾紛對(duì)財(cái)物損害賠償糾紛，對(duì)人身?yè)p害賠償糾紛輕微違法行為權(quán)屬爭(zhēng)議行政賠償、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議。呈現(xiàn)出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當(dāng)事人選擇正確解決糾紛和爭(zhēng)議的方式。調(diào)解范圍設(shè)置的局限性，將難以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代行政管理中應(yīng)有的作用。由于規(guī)定得不詳實(shí)，缺少與之相應(yīng)的程序，操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)辦事，使行政調(diào)解的運(yùn)作呈現(xiàn)一定的盲目性和任意性。?
　　1.3 行政調(diào)解缺乏基本的程序性保障?
　　我國(guó)設(shè)定行政調(diào)解的法律文件幾乎都只設(shè)立了行政調(diào)解，而沒(méi)有設(shè)立具體調(diào)解程序?qū)嵺`中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，隨意性大。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證，行政調(diào)解缺乏基本程序保證，當(dāng)事人很可能因程序不公而對(duì)調(diào)解結(jié)果不滿，從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺(jué)履行。在我國(guó)目前的法律法規(guī)中，對(duì)調(diào)解程序規(guī)定的極少，只在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中有了較為詳細(xì)的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請(qǐng)—受理—調(diào)解—終結(jié)—?dú)w檔五個(gè)簡(jiǎn)單的程序，缺少了行政調(diào)解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調(diào)解之中，應(yīng)該聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解采用聽(tīng)證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當(dāng)事人對(duì)行政主體失去信任，導(dǎo)致行政調(diào)解功能難以發(fā)揮。
　2 完善我國(guó)的行政調(diào)解制度的設(shè)想?
　　
　　根據(jù)上述分析，我國(guó)行政調(diào)解制度在法律規(guī)定方面存在諸多不足的地方，導(dǎo)致該制度在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，不能將其應(yīng)有的功能充分發(fā)揮。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政調(diào)解規(guī)則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴(kuò)大對(duì)象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面進(jìn)行設(shè)想。?
　　2.1 行政調(diào)解法律規(guī)范統(tǒng)一化?
　　2.1.1 確立行政調(diào)解制度的基本原則?
　　一項(xiàng)制度所確立的原則具有最高效力，對(duì)于活動(dòng)的開(kāi)展具有指導(dǎo)意義。同樣的，行政調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，凡是法律上明文規(guī)定可以適用行政調(diào)解，方可適用，同時(shí)要以當(dāng)事人自愿為前提。如果法律沒(méi)有規(guī)定，當(dāng)事人不愿意的，決不能強(qiáng)行調(diào)解。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則：?
　�。�1）合法原則。?
　　行政法治原則是行政法的基本原則，行政調(diào)解作為一種行政行為，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)遵守合法性原則的要求。具體表現(xiàn)在行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。?
　　（2）自愿、自治原則?
　　自愿是行政調(diào)解得以進(jìn)行的前提條件。行政調(diào)解行為與其他絕大部分行政行為的區(qū)別之一就是其不具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中只能是組織者、中間人，其不能在當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行。自治是指當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的親力親為，自覺(jué)處分自己的實(shí)體權(quán)利。按照自愿、自治原則，當(dāng)事人有權(quán)決定是否接受調(diào)解，在調(diào)解中如何主張自己的合法權(quán)益，對(duì)調(diào)解結(jié)果是否接受等，但需注意的是，該項(xiàng)原則必須在不違反法律、法規(guī)和政策，不影響和損害當(dāng)事人、第三人的權(quán)益和公共利益的前提下適用。?
　　2.1.2 設(shè)立統(tǒng)一的法律規(guī)范?
　　我國(guó)的法律文件對(duì)于行政調(diào)解規(guī)定從實(shí)體法上看較為分散。然而挪威、美國(guó)都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯(lián)合國(guó)也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾、糾紛的法律文件�？梢�(jiàn)，訴訟外調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一大趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)的變革要求，修訂相關(guān)法律。在條件成熟時(shí)，應(yīng)該考慮制訂統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》。在《行政調(diào)解法》中，明確界定各種制度化調(diào)解機(jī)構(gòu)的全縣、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件；確定國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)不同的調(diào)解所應(yīng)承擔(dān)的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責(zé)和權(quán)限范圍；解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機(jī)制之間的沖突和重復(fù)，使包括司法在內(nèi)的糾紛解決機(jī)制整體運(yùn)行更為合理和有效；建立對(duì)調(diào)解的司法審查與救濟(jì)程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公正。?
　　
　　2.2 行政調(diào)解范圍普遍化?
　　從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來(lái)，調(diào)解解決爭(zhēng)議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、租佃關(guān)系的民事?tīng)?zhēng)議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。然而如前所述，我國(guó)行政調(diào)解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議這幾個(gè)方面，實(shí)際上，調(diào)解機(jī)制在涉及行政自由裁量權(quán)的爭(zhēng)議中，能夠較好地發(fā)揮作用。因此，行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對(duì)人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解。?
　　
　　參考文獻(xiàn)?
　　［1］?熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.法律出版社，2000.?
　�。�2］?朱最新.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度［J］.行政法學(xué)研究，2006.?
　�。�3］?范愉.有關(guān)調(diào)解法

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