行政法視野下行政計劃制度演繹與定位的思考

　　摘要： 現(xiàn)代行政計劃與計劃經(jīng)濟(jì)體制下異化的行政計劃有根本的區(qū)別， 原因是多樣的。現(xiàn)代行政計劃的功能主要體現(xiàn)為決策、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。目前在形式上出現(xiàn)了去計劃化 的現(xiàn)象， 但是從行政法意義上來講， 實質(zhì)意義上的去計劃不可能出現(xiàn)。規(guī)劃和計劃只是表述的不同， 并沒有本質(zhì)的不同。
　　關(guān)鍵詞： 行政法視野； 行政計劃； 制度定位
　　2006年是我國十一五規(guī)劃實施的第一年，它像以前的10個五年計劃一樣在描繪著我國未來五年的發(fā)展藍(lán)圖。但是與以往不同的是在名稱中它棄用了我們熟悉的計劃一詞，而是使用了規(guī)劃這個詞匯，這也為我國計劃體制改革以來的去計劃化現(xiàn)象提供了一個注腳。如何在行政法的視野下看待這一現(xiàn)象、如何理解行政計劃的制度定位是值得思考的問題。
　　一、計劃經(jīng)濟(jì)體制下計劃的異化及其與現(xiàn)代行政計劃的區(qū)別計劃經(jīng)濟(jì)體制作為一種社會發(fā)展模式，最早是伴隨著前蘇聯(lián)社會主義革命的成功而建立的。
　　我國在新中國成立以后借鑒前蘇聯(lián)的發(fā)展經(jīng)驗，也建立了這種模式，經(jīng)過有計劃的商品經(jīng)濟(jì)等階段的不斷探索，逐步過渡到現(xiàn)在的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，出于發(fā)展生產(chǎn)的目的，計劃成為最重要的手段。不可否認(rèn)，在社會主義國家發(fā)展的早期，在社會生產(chǎn)力比較落后的情況下，這種經(jīng)濟(jì)體制通過國家權(quán)力的集中干預(yù)，確實有效地聚集了社會資源，為社會的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但是隨著社會的進(jìn)步，體制的弊端卻日益嚴(yán)重地阻礙了社會的發(fā)展，計劃也逐步走向異化和畸形。
　　由于經(jīng)濟(jì)計劃處于一種主導(dǎo)的地位，容易讓人產(chǎn)生一種錯覺， 以為計劃僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但是事實并非如此。隨著計劃在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功，使行政機(jī)關(guān)更為熱衷于計劃帶來的集中和高效， 計劃也逐步滲透到社會生活的各個領(lǐng)域。
　　計劃一旦產(chǎn)生，并得以作為體制確立后，借助著國家權(quán)力滲透到國民生活的各個方面、各個層次，無微不至地關(guān)懷著人們的生活，不僅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極意義蕩然無存，而且成為全面控制人們的一種桎梏。［1］由于這些計劃基本上都是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的，也屬于行政計劃的范圍，但是屬于一種異化了的行政計劃。以行政命令方式存在的計劃基本上成為資源配置和指導(dǎo)人們生活的唯一手段。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，計劃就是政治，計劃就是法律。［2］這一時期的計劃有著比國家法律更為強(qiáng)大的強(qiáng)制性，所有的個人和組織都必須在計劃安排的軌道上前進(jìn)，否則就會受到國家公權(quán)力的干預(yù)和制裁。比如企業(yè)要按國家的計劃進(jìn)行生產(chǎn)， 否則就可能失去原材料的供應(yīng)，甚至被解散；個人要按計劃進(jìn)行生活，否則就可能連生活資料都難以取得。計劃不僅使社會的生產(chǎn)和人們的生活整齊劃一，而且將人們的思想深深地打上了統(tǒng)一性的烙印。正如哈耶克所言：社會計劃所指向的目標(biāo)， 是一個單一的目標(biāo)體系，要使每個人為這個單一體系服務(wù)的最有效辦法，就是使每個人都相信那些目標(biāo)。強(qiáng)迫每個人為同樣的目標(biāo)而工作，還是不夠的。重要的是，人們應(yīng)當(dāng)把它們看成自己的目標(biāo)。雖然必須替人們選擇好信仰并強(qiáng)加在他們的身上，但這些信仰必須成為他們的信仰， 成為一套被普遍接受的信條，以便使個人盡可能自愿地依照計劃者所要求的方式行動。［3］相對于社會現(xiàn)實，人類的理性認(rèn)識總是有限的，因此企圖把社會的發(fā)展完全置于計劃的控制之下，必然會導(dǎo)致錯誤和制造人為的障礙。擁有計劃制定權(quán)，從而掌握社會資源配置的行政機(jī)關(guān)相對于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)享有天然的優(yōu)越性，制約體制和糾錯機(jī)制的缺乏為計劃的異化提供了天然的土壤。于是計劃的內(nèi)容中人類理性的成分越來越少，泛濫的計劃日益背離社會正確發(fā)展的軌道。
　　現(xiàn)代行政計劃是與計劃經(jīng)濟(jì)體制下的計劃有著根本性的區(qū)別。首先，現(xiàn)代行政計劃雖然運用的范圍非常廣泛，但是不再會像計劃經(jīng)濟(jì)時代的計劃那樣以行政命令的方式對人們的生活產(chǎn)生強(qiáng)烈的控制性，雖然有些拘束性規(guī)劃依然有強(qiáng)制性，但是更多的是非強(qiáng)制性的規(guī)劃，主要是通過引導(dǎo)、誘導(dǎo)等方式發(fā)揮作用。其次，現(xiàn)代行政計劃更充分地體現(xiàn)了行政民主的發(fā)展趨勢，通過一系列的制度設(shè)計，如計劃公開、聽證、提出異議等制度，充分地保障相對人民主參與的權(quán)利。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，計劃的制定往往遵循著高權(quán)時代的權(quán)力規(guī)則，僅僅是行政機(jī)關(guān)單方性的權(quán)力運行結(jié)果。而作為計劃規(guī)范對象的廣大民眾根本沒有和計劃制定機(jī)關(guān)進(jìn)行互動的機(jī)會。第三，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于行政是國家權(quán)力體系的主導(dǎo)，往往連形式法治意義上的依法行政也難以實現(xiàn)，計劃的效力甚至?xí)�高于法律的效力。而且有些計劃充滿著政治的意味，國家會借助政治的力量推行，法律更是被束之高閣。在現(xiàn)代社會，雖然由法律直接控制規(guī)劃的內(nèi)容仍然難以實現(xiàn)，但是要求制定機(jī)關(guān)受組織法的控制，并且不得違背法治的精神和原則。第四，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于計劃本身就是法律，就是代表國家意志的無可爭辯的正義，當(dāng)人們受到侵害的時候，沒有任何法律救濟(jì)的渠道�，F(xiàn)在，面對行政計劃的侵害，人們不僅可以通過一般的途徑進(jìn)行救濟(jì)，在條件成熟時，還可以尋求司法救濟(jì)。
　　二、現(xiàn)代社會行政計劃的功能在現(xiàn)代社會，行政計劃和其他行政方式一樣是行政機(jī)關(guān)發(fā)揮職能的重要手段。這種功能的發(fā)揮是與計劃經(jīng)濟(jì)體制下一切都是計劃、計劃就是一切的功能是完全不同的，主要包括以下幾個方面：
　�。ㄒ唬�決策功能決策就是面對未來進(jìn)行選擇作出決定的意志行為。行政計劃是為未來設(shè)定目標(biāo)，是確定行政機(jī)關(guān)未來一段時間的活動方向和內(nèi)容，實際上是一個在考量現(xiàn)實基礎(chǔ)上的決策過程。行政計劃之所以在現(xiàn)代社會越來越受重視，日益重要，很大的一個因素就是它的決策功能。由于未來的發(fā)展總是不可盡知的，人們總是試圖探求最優(yōu)的方案和最佳的路徑，這就使計劃決策成為必然，也為行政計劃提供了廣闊的舞臺。假如社會的發(fā)展總是像數(shù)學(xué)公式一樣，每一步都可以通過計算得出的話，那么現(xiàn)代意義上的行政計劃也就不復(fù)存在了。
　　由于國家事務(wù)的復(fù)雜性，有時候政治計劃和行政計劃是很難嚴(yán)格地區(qū)分開的，特別是中央國家機(jī)關(guān)制定的計劃，一般都有很大的政治成分，而且其內(nèi)容一般都是有關(guān)國家整體發(fā)展的綱領(lǐng)性的計劃，有關(guān)國家發(fā)展的整體性目標(biāo)，因此其決策的功能就更為明顯。當(dāng)有政治決策摻雜其中的時候，要求行政機(jī)關(guān)有更為靈活的處理問題的能力，包括處理好與執(zhí)政黨政策、權(quán)力機(jī)關(guān)的決議等的關(guān)系。
　　決策大致可以分為兩個過程，一是發(fā)現(xiàn)問題，客觀地確定大致的目標(biāo)；二是選擇最佳方案，這也是行政計劃決策功能發(fā)揮的關(guān)鍵。要保證以上過程的實現(xiàn)，首先，計劃決策要建立在科學(xué)評估現(xiàn)實的基礎(chǔ)之上，要掌握所有相關(guān)情況，將所有相關(guān)的利害關(guān)系事項作通盤的分析，然后再依其重要性決定行政計劃的核心事項。否則，如果通過拍腦袋的方式，想當(dāng)然地進(jìn)行計劃內(nèi)容的決策，必然會脫離實際，造成資源的極大浪費。其次，計劃決策要民主化。行政機(jī)關(guān)在制定計劃的初期，要多聽取民眾的意見，保障建立民眾參與的渠道暢通。集思廣益，把決策失誤的可能性盡可能地消滅在初期，從而把損失降低到最低的程度。再次，計劃決策要科學(xué)化。要充分地尊重社會發(fā)展的規(guī)律，要尊重科學(xué)、相信科學(xué)，制定的計劃要經(jīng)得起科學(xué)和實踐的檢驗。要盡可能地多聽取專家的意見和建議，保證相關(guān)的制度建設(shè)。
　　決策功能的發(fā)揮是行政計劃指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能良好發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。沒有好的行政目標(biāo)、措施和步驟，也就不會有科學(xué)的行政計劃，更不會有符合社會發(fā)展和民眾需求的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)的服務(wù)職能就難以達(dá)到社會國家的要求，行政效能也會大打折扣，其最終結(jié)果必然是社會資源的浪費和民眾的權(quán)利受到侵害。
　�。ǘ�）指導(dǎo)功能行政計劃的指導(dǎo)功能體現(xiàn)在兩個層面：一是對于行政公權(quán)力行使的指導(dǎo)；二是對于公民未來行為的指導(dǎo)。
　　首先，是對于行政公權(quán)力行使的指導(dǎo)�，F(xiàn)代行政不僅僅有維護(hù)社會安全和秩序的任務(wù)，最重要的是擔(dān)負(fù)起社會形成和塑造的責(zé)任，要為個人的發(fā)展和社會的進(jìn)步提供全方位的服務(wù)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，面對如此復(fù)雜的任務(wù)，如果沒有準(zhǔn)確的預(yù)測、沒有明確的目標(biāo)及步驟的安排，極有可能出現(xiàn)行政的無序及混亂，所謂社會塑造的任務(wù)也只能成為理論上的幻想。
　　行政計劃通過對于未來事項的預(yù)測和行政活動的安排，客觀上造成了行政機(jī)關(guān)的自我確定的效果，使其對行政機(jī)關(guān)活動的指導(dǎo)產(chǎn)生一種無形的拘束力。而且行政計劃有類似于一種準(zhǔn)立法的屬性，可以產(chǎn)生規(guī)范秩序的效果，指引行政機(jī)關(guān)在秩序目標(biāo)確定的方向上活動。
　　其次，是對于公民未來行為的指導(dǎo)�，F(xiàn)代法治社會的一個重要內(nèi)容，是人們可以根據(jù)已知的規(guī)范和規(guī)則預(yù)測自己的活動，從而避免自己的未來行為可能帶來的風(fēng)險。各種法律、法規(guī)和行政規(guī)范性文件是指引人們行為的最主要的依據(jù)，行政計劃也是指引人們行為的依據(jù)之一，因為有的行政計劃最終會以法律、法規(guī)、 命令的形式表現(xiàn)出來。即使是內(nèi)部的行政計劃，由于其有行政自我確定的效果， 在對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)的過程中，會間接造成計劃的外部效力。
　　行政計劃對于公權(quán)力的指導(dǎo)以及對于公民行為的指導(dǎo)，在社會國家的理念下實際是有一種契合性的，因為二者都有利于行政目的和社會國家任務(wù)的實現(xiàn)，有利于行政計劃所確立的預(yù)期目標(biāo)的完成，最終確保公民自己的權(quán)利得以保障和發(fā)展。
　�。ㄈ�）協(xié)調(diào)功能行政計劃的協(xié)調(diào)功能也體現(xiàn)在兩個層面：一是協(xié)調(diào)各個行政機(jī)關(guān)之間公權(quán)力的運行；二是協(xié)調(diào)公共利益和相對人私益之間的平衡。
　　首先， 是行政機(jī)關(guān)之間公權(quán)力運行的協(xié)調(diào)。
　　現(xiàn)代社會行政的任務(wù)日益繁重， 為了提高效率，行政機(jī)關(guān)之間的分工也越來越細(xì)。雖然各負(fù)其責(zé)能夠帶來效率的提高，但是如果處理不好也有可能適得其反。一方面是容易出現(xiàn)行政割據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)各自固守自己的領(lǐng)域，互不協(xié)助，會影響整體行政目的的實現(xiàn)， 行政效益也無從談起。
　　另一方面是各自權(quán)限之間可能出現(xiàn)沖突。因為現(xiàn)代行政紛繁復(fù)雜，是很難完全區(qū)分開的，當(dāng)沖突出現(xiàn)時， 有利的事情各機(jī)關(guān)可能會相互爭奪，不利的事情各機(jī)關(guān)又有可能會相互推諉。行政計劃可以有效地消除這種現(xiàn)象。因為行政計劃的目的在于設(shè)定相關(guān)各個行政機(jī)關(guān)共同的目標(biāo)，調(diào)整和綜合各個行政政策，以達(dá)到協(xié)調(diào)一致。制定規(guī)劃時，為取得有關(guān)各機(jī)關(guān)對其內(nèi)容的同意，有時法律上要求與其他相關(guān)部門協(xié)商，并取得這些部門的同意。
　　其次，是公共利益和私益之間的協(xié)調(diào)。利益是人們個別地或通過集團(tuán)、聯(lián)合或關(guān)系，企求滿足的一種要求、愿望或期待，因而利益也就是通過政治組織社會的武力對人類關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和對人們的行為加以安排時所必須考慮到的東西。［4］社會滿足人們要求的機(jī)會是有限的，而人的利益要求卻是無限的，因此任何一個社會都不可能滿足人的所有利益要求。為合理地配置利益和避免沖突，往往需要公權(quán)力的介入。行政計劃是為了實現(xiàn)特定的制度設(shè)計而協(xié)調(diào)各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程，［5］實際上是行政機(jī)關(guān)運用行政權(quán)力打破現(xiàn)有的利益格局，重新進(jìn)行利益配置與協(xié)調(diào)。［6］公共利益和私益之間的協(xié)調(diào)會一直貫穿于行政計劃的整個過程，而規(guī)劃也成為行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)公共利益和私益的重要手段和方式。
　　行政計劃協(xié)調(diào)功能的兩個層面也是互補(bǔ)的。
　　因為對行政機(jī)關(guān)公權(quán)力運行的協(xié)調(diào)可以促進(jìn)權(quán)力高效、平穩(wěn)地發(fā)揮作用，從而有利于公共利益與私益之間平衡的實現(xiàn)。而公益和私益之間的平衡，必然會增強(qiáng)相對人對于權(quán)力的認(rèn)同感，從而配合行政機(jī)關(guān)的管理活動，使權(quán)力的運行更加順暢。在我國提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)以后，人們也對行政計劃提出了法制化的要求， 成為我國新時期的一個重要的現(xiàn)實課題。
　　三、計劃與規(guī)劃的詞義辨析近年來，出現(xiàn)了一種去計劃化的現(xiàn)象，突出地表現(xiàn)為人們開始盡量不使用或少使用計劃一詞，多用規(guī)劃一詞代替。在行政法意義上進(jìn)行表述時是使用行政規(guī)劃還是行政計劃？
　　二者有無實質(zhì)意義上的區(qū)別呢？ 對此問題人們有不同的看法。
　　有人主張應(yīng)該用行政規(guī)劃取代行政計劃，以便于行文，筆者稱之為行政規(guī)劃表述優(yōu)越說。主要理由包括：一是行政規(guī)劃多用于調(diào)整行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，主要屬于一種外部行政行為，而行政計劃多用于調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系， 為行政機(jī)關(guān)預(yù)先擬定工作目標(biāo)、辦事程序和具體方法，很多時候?qū)儆谝环N內(nèi)部行政行為；二是行政計劃主要適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而行政規(guī)劃的適用領(lǐng)域要廣于行政計劃， 在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域均能見到行政規(guī)劃的說法；三是從目前的學(xué)科研究現(xiàn)狀來看，因行政計劃多用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特指國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)而被視為一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法重要組成部分的所謂計劃法，是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分。［7］有人主張應(yīng)該用行政計劃一詞，筆者姑且稱之為行政計劃表述優(yōu)越說。主要理由包括：第一，在普通語義上，規(guī)劃和計劃是有所區(qū)別的。計劃是人們?yōu)榱诉_(dá)到一定目的，對未來時期的活動所作的部署和安排。規(guī)劃亦作規(guī)畫。謀劃；籌劃。后亦指較全面或長遠(yuǎn)的計劃。如科研規(guī)劃；十年發(fā)展規(guī)劃。［8］ 規(guī)劃一般是從發(fā)展遠(yuǎn)景著眼的； 計劃既可以針對近期的、具體的發(fā)展設(shè)計藍(lán)圖，也可以針對長期的、概括的事項制定目標(biāo)。從外延看，計劃比規(guī)劃更為寬泛，可以說規(guī)劃是一類特殊的計劃。在行政法學(xué)中，行政計劃理論不僅僅要研究長期的、綜合的計劃，更是以中短期的，側(cè)重于土地、空間等方面的計劃為研究重點，從這個意義上講， 計劃一詞更加適合行政法學(xué)的基本要求。第二，規(guī)劃往往就是指結(jié)果，是靜態(tài)意義的用語， 而計劃往往是指靜態(tài)目標(biāo)和動態(tài)過程的結(jié)合， 給予了計劃的動態(tài)流動性和程序性更多的關(guān)注。在英語中計劃用plan來表示，其含義既有一項工作的意思， 又包含設(shè)計這項工作直至完成的一個過程，而規(guī)劃，則是用動名稱planning來表示，其含義為一項工作和工程的目標(biāo)和藍(lán)圖。計劃的這些特征是與行政法學(xué)中行政計劃的特征更為契合的，而規(guī)劃一詞顯然缺乏這方面的基本含義。第三，行政計劃 在我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)研究中已經(jīng)成為專門的法學(xué)術(shù)語和法律術(shù)語， 并沒有行政計劃與行政規(guī)劃的爭論。如果從漢語的習(xí)慣用法看，行政規(guī)劃極可能造成誤解，使人以為作為法學(xué)用語的行政規(guī)劃與土地規(guī)劃、城市規(guī)劃是并列的概念。同時，作為行政計劃的下位概念，土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等用語也并不妨礙行政計劃作為專門法學(xué)術(shù)語的確立。因此，從有利于行政法學(xué)交流的角度，應(yīng)該使用行政計劃術(shù)語，而不應(yīng)該創(chuàng)造一個容易引起誤解的行政規(guī)劃的用語。第四，在我國行政管理學(xué)中，一般都有行政計劃的專門內(nèi)容，而且只使用行政計劃一詞，而沒有行政規(guī)劃的概念。行政管理學(xué)和行政法學(xué)以行政為紐帶，使二者存在著天然的聯(lián)系，為便于學(xué)科間交流， 在行政法學(xué)中應(yīng)該因勢利導(dǎo)地使用行政計劃一詞。［9］筆者認(rèn)為，在行政法意義上，無論是表述為行政規(guī)劃還是行政計劃皆無不可。規(guī)劃和計劃在語義上差別不是很大，在一定意義上，可將行政計劃與行政規(guī)劃視為一個概念的兩種不同表達(dá)，［10］規(guī)劃與計劃在很大程度上被混同使用。［11］如果一定要明確哪一種表述更優(yōu)越并要找到所謂法律理由的話， 難免會出現(xiàn)邏輯上或法理上的漏洞�，F(xiàn)在針對行政規(guī)劃表述優(yōu)越說和行政計劃表述優(yōu)越說所提出的理由進(jìn)行剖析。一方面，行政規(guī)劃表述優(yōu)越說的理由值得推敲。首先，認(rèn)為行政規(guī)劃主要屬于一種外部行政行為，行政計劃多數(shù)時候?qū)儆谝环N內(nèi)部行政行為的觀點是缺乏理論支持的。行政規(guī)劃和行政計劃在本質(zhì)上區(qū)別不大，從根本上講只是表達(dá)方式的不同。無論是稱之為行政規(guī)劃還是行政計劃，二者都分為內(nèi)部行為和外部行為，很難說行政規(guī)劃主要是外部行政行為，而行政計劃與之相反。其次，行政規(guī)劃表述優(yōu)越說提到的第二點和第三點理由，其實質(zhì)是一個問題，即認(rèn)為行政計劃主要適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特指國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為， 而行政規(guī)劃卻廣泛適用于多個領(lǐng)域。
　　這種看法實際上是在過去計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，人們對于行政計劃的一種誤讀。在計劃經(jīng)濟(jì)中， 不可否認(rèn)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的經(jīng)濟(jì)計劃大量存在，但是在邏輯上并不能因此就得出行政計劃主要適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)論，不能把特定歷史背景下的現(xiàn)象想當(dāng)然地推及一般情況。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，只是由于意識形態(tài)的原因，經(jīng)濟(jì)計劃更為受國家關(guān)注和重視， 使其成為計劃經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志，其實由于以行政命令方式發(fā)布的計劃基本上是資源配置的唯一手段，行政計劃廣泛存在于社會生活的各個領(lǐng)域。即使是在現(xiàn)代社會，仍然能在各個領(lǐng)域、各個層面看到行政計劃的身影，行政機(jī)關(guān)通過計劃來設(shè)定目標(biāo)、集中事權(quán)和協(xié)調(diào)利益沖突等， 是在社會關(guān)系日益復(fù)雜化的情況下，更高效和理性地發(fā)揮行政職能的必然要求。認(rèn)為行政規(guī)劃的適用領(lǐng)域要廣于行政計劃的觀點是缺乏理論基礎(chǔ)，難以讓人信服的。雖然在有些領(lǐng)域習(xí)慣上冠以規(guī)劃之名，如城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等，但是從本質(zhì)上講，并無區(qū)別，如在我國的臺灣地區(qū)和國外， 習(xí)慣上把城市規(guī)劃稱為都市計劃。
　　為了辨明所謂的適用領(lǐng)域?qū)拸V，一定要區(qū)分規(guī)劃和計劃，類似于一種文字游戲，并沒有實際的意義。
　　另一方面，行政計劃表述優(yōu)越說的理由也值得探討。首先，規(guī)劃和計劃二者普通意義上的語義差別并非十分明顯，都是人們對未來的安排和部署，而且二者在時限長短上也并沒有嚴(yán)格地區(qū)分，一定要說規(guī)劃著眼于長遠(yuǎn)，計劃
　　既著眼于近期，也著眼于長遠(yuǎn)，進(jìn)而得出計劃
　　的外延大于規(guī)劃的外延，并非科學(xué)。人們使用這兩個詞匯是通用的，并不去考慮時限長短的因素。如一個人可能會說制定一個明天的學(xué)習(xí)計劃，也可能說制定一個明天的學(xué)習(xí)規(guī)劃，在這里所進(jìn)行的安排顯然是近期的，但是規(guī)劃和計劃兩個詞匯完全可以通用，沒有任何區(qū)別。其次，認(rèn)為規(guī)劃指靜態(tài)的結(jié)果，計劃既包括靜態(tài)的結(jié)果，又包括動態(tài)的過程，是一種錯誤的理解。從《辭�！穼τ谝�(guī)劃一詞的解釋來看，是指謀劃；籌劃， 顯然充滿了動態(tài)過程的因素。規(guī)劃和計劃其實都既包括靜態(tài)的藍(lán)圖文本，也包括描畫未來藍(lán)圖的過程，并無區(qū)別。行政計劃表述優(yōu)越說為了證明自己的觀點，還試圖從英文中尋找依據(jù)，認(rèn)為在英語中計劃用plan來表示，其含義既有一項工作的意思，又包含設(shè)計這項工作直至完成的一個過程，而規(guī)劃，則是用動名稱planning來表示， 其含義為一項工作和工程的目標(biāo)和藍(lán)圖。這恰恰是對英文的一種誤讀，實際上在英文中單純表示靜態(tài)的規(guī)劃（計劃）文本的時候，使用plan這個詞匯，這個詞并不包括設(shè)計工作的過程；當(dāng)表示動態(tài)過程和靜態(tài)文本形成的系統(tǒng)活動和內(nèi)容時，是使用planning一詞。至于翻譯成漢語，plan和planning無論譯成規(guī)劃還是計劃都無不可。再次，行政計劃表述優(yōu)越說認(rèn)為使用行政規(guī)劃不利于學(xué)術(shù)交流和學(xué)科交流，有一定的道理，但是這種影響是輕微的，不會帶來內(nèi)涵理解等實質(zhì)意義上的不便。
　　理論上所應(yīng)關(guān)注的不應(yīng)該是概念的文字表述，而應(yīng)該是實質(zhì)的內(nèi)涵。正如有的學(xué)者所提出的，我們應(yīng)該擯棄用計劃還是用規(guī)劃之類無意義的文字游戲型的方法論，重點著眼于計劃化這種事實，充分地引入立法政策學(xué)、公共選擇理論等方法論，以更好地實現(xiàn)計劃行政應(yīng)有的各種功能。［12］筆者認(rèn)為，出于對過去計劃泛濫的反省，在出現(xiàn)去計劃化的大背景下，在表達(dá)上用規(guī)劃來取代計劃并無不可，但是并具有任何的實質(zhì)含義。在某種意義上講，出現(xiàn)以上的狀況反映了人們對于以往計劃弊端的恐懼，也體現(xiàn)了人們革新的決心，實際上并沒有過多的法律理由存在。正如應(yīng)松年教授所言：有意思的是，在計劃經(jīng)濟(jì)盛行的蘇聯(lián)，相關(guān)的行政法教科書中也沒有抽象出一個行政計劃或類似的法律名詞。相反，在日本、德國的行政法學(xué)界，行政計劃卻是一個被廣泛使用的詞語。就國內(nèi)而言，可能是為了徹底擺脫計劃經(jīng)濟(jì)時代的陰影，近年來政府部門更愿意使用規(guī)劃而不是計劃。［13］但是從實質(zhì)意義上來講，在表述上使用計劃或者規(guī)劃并無區(qū)別，關(guān)注的重點應(yīng)該是在行政法視野下計劃自身的制定定位發(fā)生的重大變化，為行政計劃的法律控制尋找最佳的路徑，從而在規(guī)劃行政時代下保證依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。
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