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對非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價的思考
[摘要] 圍繞非營利事業(yè)單位的財政資金使用情況進行的績效審計評價是績效審計最基本的一個方面。本文以非營利事業(yè)單位績效審計評價的目標(biāo)和依據(jù)為出發(fā)點,夸大了評價重點和評價原則,并試圖對評價指標(biāo)的選擇和計算做一些有益的思考和探索。[關(guān)鍵詞] 非營利事業(yè)單位 財政資金 績效審計 評價
非營利事業(yè)單位財政資金的績效審計是在對財政預(yù)算非營利事業(yè)單位的財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、正當(dāng)性進行審計的基礎(chǔ)上,審查非營利事業(yè)單位履行其職責(zé)時財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度,并進行分析、評價和提出審計建議的專項審計行為。從傳統(tǒng)的非營利事業(yè)單位財政財務(wù)收支審計與非營利事業(yè)單位的經(jīng)濟績效審計比較中可以看出: 財政財務(wù)收支審計的目的在于查明財務(wù)收支和經(jīng)濟核算資料的真實性、完整性以及正當(dāng)公道性,借以界定經(jīng)濟責(zé)任,主要用于查錯防弊,促進廉政建設(shè),以保護原則為主;績效審計的目的在于確定經(jīng)濟效益狀況并做出評價,借以尋求進步效益的途徑,以建設(shè)性原則為主。而非營利事業(yè)單位財政資金績效審計的難點正在于如何評價。
一、非營利事業(yè)單位績效審計評價的目標(biāo)和依據(jù)
對我國的非營利事業(yè)單位財政資金的使用效益進行審計評價時,我們首先要明確評價的目標(biāo)。非營利事業(yè)單位績效審計評價的目標(biāo)與非營利事業(yè)單位財務(wù)治理的目標(biāo)是緊密聯(lián)系的。而非營利事業(yè)單位財務(wù)治理的目標(biāo)則回結(jié)為--到底確定使用績效最大化還是凈收進最大化的題目。
在西方,非營利組織選擇的財務(wù)治理目標(biāo)首先是財務(wù)收支平衡,也有的選擇本錢最小化、避免財務(wù)危機和凈捐贈最大化。在這些選擇中,無論是財務(wù)收支平衡還是本錢最小化,其終極目的是凈收進最大化。也就是說,凈收進最大化必然對本錢控制產(chǎn)生影響,也能體現(xiàn)收支平衡目標(biāo)。因此,西方非營利組織財務(wù)治理目標(biāo)選擇凈收進最大化,有利于實現(xiàn)資源的公道分配。
另一方面,績效是指在任何特定活動下都能達到理想的效果。根據(jù)非營利事業(yè)單位雙重目標(biāo)的特點,我國非營利事業(yè)單位不能僅僅夸大滿足于凈收進最大化,同時應(yīng)更為重視非營利事業(yè)單位提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)目。不問可知,以非營利事業(yè)單位績效最大化作為我國非營利事業(yè)單位財務(wù)治理目標(biāo)更正確。
因此,筆者以為,非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價的目標(biāo)應(yīng)是判定被審計單位是否實現(xiàn)了資金使用績效最大化。
傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計的評價依據(jù)是財經(jīng)政策、法律法規(guī)和會計制度、會計準(zhǔn)則,非營利事業(yè)單位使用財政資金的績效審計評價依據(jù)卻并非那么明確和具體。非營利事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)具有外部性、社會性和宏觀性的特點,決定了非營利事業(yè)單位使用財政資金的績效審計評價依據(jù)應(yīng)以高層次目標(biāo)的實現(xiàn)程度為重點。績效審計的評價依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)主要包括國家法律法規(guī)和規(guī)章、各種計劃、定額標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范及各種技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)等。在具體評價時,還需從橫向上與國內(nèi)同行業(yè)先進水平比,在縱向上與歷史上最好水平比,這樣才能明確方位,作出恰如其分的評價。
二、非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價的重點和原則
1.非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價的重點
公共財政資金績效審計包括財政資金的配置績效審計和財政資金的耗用績效審計。非營利事業(yè)單位是財政資金的具體使用單位,所以針對非營利事業(yè)單位的資金績效審計屬于財政資金的耗用績效審計。基于非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價的目標(biāo),非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價實際上是評價在耗用一定的資金的條件下,所產(chǎn)生的經(jīng)濟效果或是帶來的經(jīng)濟效益有多大的評價。
我國目前的審計人力資源、技術(shù)信息資源、實驗成果資源和財政資金績效審計的難點題目等,都制約和決定了當(dāng)前開展績效審計,必須捉住主要矛盾和矛盾的主要方面。
公共財政資金的耗用主要分為兩大類:一是經(jīng)常性支出,二是資本性支出。經(jīng)常性支出中各項用度均有定額標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算指標(biāo),如職員工資、公務(wù)用度、辦公用度等。實際支出(相對固定)和預(yù)算定額一般沒有出進,這類財政支出不是財政績效審計評價的重點內(nèi)容。
資本性支出是為進步現(xiàn)有事業(yè)發(fā)展水平或開拓新的事業(yè)領(lǐng)域而購置固定資產(chǎn)、建設(shè)專項設(shè)施和工程等方面的支出。按其產(chǎn)生的效果可以分為兩類:一是直接具有貨幣性收益的資本性投資,如校辦企業(yè)、賓館等;另一類是不能直接產(chǎn)生未來貨幣性收益的支出,包括教育、公共圖書館、對外助助等公共性資本支出。資本性支出分布領(lǐng)域廣泛,投資金額比較大,包含內(nèi)容較多,用度消耗過程復(fù)雜且時間較長,受各種因素影響比較大。資本性支出是財政資金投進和產(chǎn)出的實際體現(xiàn),直接或間接產(chǎn)生、創(chuàng)造經(jīng)濟效益。因此,在非營利事業(yè)單位財政資金的績效審計中,應(yīng)著重對財政資本性支出的投進、使用、治理以及產(chǎn)出的社會事務(wù)量各個環(huán)節(jié)進行審計評價,這是做好財政資金績效審計的核心和關(guān)鍵。
2.非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價的原則
(1)堅持短期績效與長期績效相同一的原則。評價非營利事業(yè)單位的績效,要進行全面的綜合分析,不能局限于該單位現(xiàn)實的、短期的、局部的績效,必要時還要追溯到以前年度的工作成果對現(xiàn)實工作的影響,密切關(guān)注前后年度之間存在的必然聯(lián)系。
(2)堅持質(zhì)量與數(shù)目相兼顧的原則�？己朔菭I利事業(yè)單位資金的使用,僅從數(shù)目指標(biāo)進行分析是不夠的,必須結(jié)合質(zhì)量來考察,才能對事業(yè)資金的使用績效作出全面真實的評價。不僅要留意非營利事業(yè)單位工作成果在數(shù)目上的變化,更要留意考察非營利事業(yè)單位工作所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效果。
(3)堅持微觀效益與宏觀效益相結(jié)合的原則。非營利事業(yè)單位績效審計既要考核被審計單位在一定期內(nèi)取得的工作效果,又要評價其對外部環(huán)境產(chǎn)生的積極影響。從非營利事業(yè)單位資金的使用效果來衡量,不但要考察資金投進所產(chǎn)生的直接工作成果,而且還要考核這些工作成果在社會上所發(fā)揮的作用,社會效益、宏觀效益也是衡量非盈利性事業(yè)單位資金使用效益的主要指標(biāo)。
三、非營利事業(yè)單位財政資金績效審計評價指標(biāo)的選擇
1.建立科學(xué)的財政資金績效評價指標(biāo)體系
建立公道的、可操縱的指標(biāo)評價體系已經(jīng)成為財政資金績效審計確當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)我國的實際情況,我們應(yīng)建立短期績效與長期績效相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、同一與專門指標(biāo)相結(jié)合的非營利事業(yè)單位財政資金績效評價指標(biāo)體系。設(shè)置財政資金效益評價指標(biāo)體系的目標(biāo)就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標(biāo)庫,這種指標(biāo)庫的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依靠于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同,可以將各類財政資金績效評價指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
可以用圖1將非營利事業(yè)單位財政資金效益評價指標(biāo)體系簡單的表示出來:
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