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公路工程建設(shè)中內(nèi)部審計(jì)監(jiān)視的新探討
公路工程內(nèi)部審計(jì)是與公路基本建設(shè)的密不可分的。1998年,國家作出了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略決策。全國公路建設(shè)總投資規(guī)模不斷擴(kuò)大,在世紀(jì)之交,我國公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)突破、三個(gè)進(jìn)步”,即:全國公路通車?yán)锍掏黄?40萬公里,高速公路里程突破1.6萬公里;等級公路在路網(wǎng)中的比重進(jìn)一步進(jìn)步,通公路的鄉(xiāng)村比重進(jìn)一步進(jìn)步,公路工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)一步進(jìn)步。進(jìn)進(jìn)2000年后,國家做出“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略決策,公路建設(shè)投資又成為各項(xiàng)投資中的重中之重,公路建設(shè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇。為了加強(qiáng)公路建設(shè)資金的治理,規(guī)范公路建設(shè)市場,保證工程質(zhì)量,進(jìn)步投資效益,加強(qiáng)公路工程內(nèi)部審計(jì)具有十分重要的意義。具體來講包括以下幾個(gè)方面:1公路建設(shè)投資的審計(jì)監(jiān)視的重點(diǎn)
多年來,審計(jì)部分沿用的辦法一直是等到工程完工后,對決算報(bào)告進(jìn)行審查,檢查其套用定額是否正確,有無多計(jì)工程量的。很顯然,這種辦法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了審計(jì)監(jiān)視職能的范疇。隨著現(xiàn)在工程招標(biāo)制、工程監(jiān)理制等新事物的出現(xiàn),審計(jì)監(jiān)視也應(yīng)相應(yīng)的改變其重點(diǎn)和,主要是以下幾個(gè)方面:
(一)公路工程招投標(biāo)的全過程。公路建設(shè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)伊始,到公然進(jìn)行招投標(biāo),其中隱躲著很多不為人知的秘密,如標(biāo)底的多少、投資者對標(biāo)底上下浮動(dòng)的最大承受能力等,這些雖屬業(yè)內(nèi)秘密、機(jī)密,但應(yīng)該是審計(jì)監(jiān)視的重點(diǎn),以避免虛假招投標(biāo)或暗箱操縱題目的發(fā)生。除此之外,承包商的施工資質(zhì)、招投標(biāo)過程的正當(dāng)、合規(guī)性都應(yīng)列為審計(jì)監(jiān)視的重點(diǎn)。
(二)主體工程,即投資者所要得到的道路、大橋、橋涵等的主體。審計(jì)監(jiān)視的重點(diǎn)應(yīng)是工程的規(guī)劃有無超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算的情況,即所謂的小批大干現(xiàn)象[1]。
(三)附屬工程,如道路兩邊的綠化工程、防護(hù)、邊溝等,審計(jì)監(jiān)視的重點(diǎn)同樣應(yīng)放在有無夾帶工程等計(jì)劃外工程,或人為改變設(shè)計(jì)方案,變相加大工程概算的題目。
(四)隱蔽工程,如橋梁基礎(chǔ),竣工后無法看見和計(jì)量的工程。隱蔽工程因其隱蔽性和重要性而增加了監(jiān)視的難度,監(jiān)視的重點(diǎn)應(yīng)放在核實(shí)設(shè)計(jì)要求和實(shí)際施工的差異上,如開挖土石方量、投進(jìn)的基礎(chǔ)用料量等題目上。
(五)工程決算,即對提報(bào)的工程決算報(bào)告進(jìn)行審計(jì),依據(jù)國家公路建設(shè)方面的法規(guī)仔細(xì)審查施工過程有無多計(jì)工程量、重復(fù)計(jì)量、分歧規(guī)定、高套定額、故意錯(cuò)套定額、多計(jì)取用度、亂攤銷用度、挪用轉(zhuǎn)移公路建設(shè)資金等現(xiàn)象。 2公路建設(shè)投資審計(jì)監(jiān)視的內(nèi)容和
由于近年來,公路建設(shè)投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,如何做到既充分發(fā)揮公路建設(shè)資金的使用效益,又對公路建設(shè)投資重大工程項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)視,審計(jì)監(jiān)視的方法題目尤為重要。 2.1招投標(biāo)過程監(jiān)視
招投標(biāo)過程是公路建設(shè)投資進(jìn)進(jìn)實(shí)質(zhì)性工作中至關(guān)重要的一步,它不僅能從施工能力、施工信譽(yù)等方面擇優(yōu)選擇承包商,也通過施工合同對投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)一步細(xì)化和控制,用、合同手段保證公路建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此招投標(biāo)工作是否規(guī)范、正當(dāng),將直接招投標(biāo)結(jié)果的公正性以及投資的經(jīng)濟(jì)性與否,從以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看,招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的暗箱操縱關(guān)系標(biāo)、人情標(biāo),不僅使招標(biāo)的目的難以從合同價(jià)上表現(xiàn)出來,也會(huì)為以后施工過程中的投資失控埋下隱患。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(1)建設(shè)單位(以下稱業(yè)主)的招標(biāo)(或招標(biāo)代理)是否規(guī)范。《中華人民共和國招投標(biāo)法》[2]以及我省關(guān)于招投標(biāo)工作的一些規(guī)定已經(jīng)全面實(shí)施,按照法定招標(biāo)程序應(yīng)按公然發(fā)布招標(biāo)公告、資格預(yù)審、投標(biāo)、評標(biāo)定標(biāo)、發(fā)出中標(biāo)通知書這一流程來進(jìn)行,在招標(biāo)前應(yīng)具體編制招標(biāo)文件(含項(xiàng)目專用本)、招標(biāo)總體實(shí)施辦法、資格預(yù)審評審辦法、評標(biāo)實(shí)施細(xì)則等報(bào)主管部分審核批準(zhǔn),在各階段應(yīng)認(rèn)真正確客觀地編寫評標(biāo)報(bào)告、定標(biāo)決議等,并應(yīng)全程做好公證。作為審計(jì)部分應(yīng)從以下幾方面檢查自身在招投標(biāo)中有無違規(guī)現(xiàn)象:
①在招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、資格預(yù)審、評標(biāo)中是否有地區(qū)、行業(yè)的限制性條款和做法;
②按照國家規(guī)定必須進(jìn)行公然招標(biāo)的項(xiàng)目是否公然招標(biāo),是否將該公然招標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)施小范圍的邀請招標(biāo)、議標(biāo),是否將大的項(xiàng)目肢解逃避招標(biāo),是否將前期小的項(xiàng)目招標(biāo)后期大的項(xiàng)目直接交給前期項(xiàng)目施工單位; ③指定分包的項(xiàng)目是否符合國家對可以由業(yè)主指定分包的條件;
④合同簽定價(jià)及中標(biāo)通知書的合同價(jià)是否為承包商的中標(biāo)價(jià);
⑤本項(xiàng)目的招標(biāo)文件和實(shí)施辦法中是否有與《中華人民共和國招投標(biāo)法》[2]以及我省關(guān)于投標(biāo)工作的一些規(guī)定有嚴(yán)重抵觸的地方。
(2)建設(shè)單位是否嚴(yán)格遵循國家建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)程序,在各項(xiàng)上級批復(fù)、建設(shè)資金到位、施工圖設(shè)計(jì)完成并經(jīng)過專家評審?fù)ㄟ^后再實(shí)施招標(biāo)。果斷杜盡邊設(shè)計(jì)邊施工,以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已經(jīng)不少,強(qiáng)攻硬上、盲目施工只能是勞民傷財(cái),必然造成一些總體上考慮不周的地方,頻繁返工,是對國家和人民的極端不負(fù)責(zé)。
(3)建設(shè)單位是否在招標(biāo)前將該項(xiàng)目的招標(biāo)用圖紙和工程量清單(或調(diào)整工程量清單)進(jìn)行了認(rèn)真的對比審核。工程量清單是根據(jù)招標(biāo)用圖紙,按照招標(biāo)文件上的各詳目計(jì)量方法匯總出來的。它既是招投標(biāo)時(shí)各投標(biāo)單位報(bào)價(jià)的共同基礎(chǔ),也是合同簽定后施工過程中變更、計(jì)量的基礎(chǔ)。目前工程量清單大多由設(shè)計(jì)院或工程咨詢事物所編制,沒有第二家單位復(fù)核,正確度較低,假如清單量與實(shí)際施工圖數(shù)目出進(jìn)太大,會(huì)使合同價(jià)(或中標(biāo)價(jià))過高或過低,即使在中標(biāo)以后另行調(diào)整,也會(huì)給施工單位按合同文件提請變更單價(jià)埋下伏筆。因此復(fù)核工程量清單數(shù)目顯得尤為重要。在復(fù)核過程中,土石方工程(含軟基處理)又是復(fù)核的重點(diǎn),由于在實(shí)際月計(jì)量支付中,土石方是按分層、分段計(jì)量的,相對來講比較粗略,所以只有在工程量清單上進(jìn)行總量控制才能有效地防止超計(jì)量。發(fā)現(xiàn)有不符合時(shí),則應(yīng)按規(guī)定及時(shí)予以更正。
2.2 施工過程監(jiān)視
施工過程是履行合同、處理變更、對實(shí)物工程量進(jìn)行計(jì)量的過程,具有時(shí)間跨度大、可變因素多、矛盾集中、對決算價(jià)影響大等特點(diǎn),因此也是我們工程監(jiān)視治理的重點(diǎn)和難點(diǎn),在處理這個(gè)階段的工程治理題目,應(yīng)牢牢把握住合同這個(gè)原則,這里所講的合同是個(gè)廣義的概念,不僅包括施工合同,而且包括招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、圖紙等;假如碰到以上文件都解決不了的題目,則要依照《部國內(nèi)公路工程招標(biāo)文件范本》[3]進(jìn)行處理。在這個(gè)階段應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的監(jiān)視治理:
(1) 履約保函及動(dòng)員預(yù)支款保函應(yīng)按合同規(guī)定及時(shí)足量提交。履約保函的作用是保證承包商能按合同規(guī)定承擔(dān)工程的實(shí)施和完成及其缺陷修復(fù)的銀行擔(dān)保,其有效期至業(yè)主向承包商頒發(fā)交工證書之日。承包商應(yīng)按在規(guī)定的期限內(nèi)向業(yè)主提交履約保函,未提交之前不得對其計(jì)量。
動(dòng)員預(yù)支款保函的作用是對業(yè)主支付給承包商用于開工前預(yù)備工作啟動(dòng)資金的銀行擔(dān)保,按工程進(jìn)度以一定比例分期從各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商應(yīng)按在規(guī)定的期限內(nèi)向業(yè)主提交動(dòng)員預(yù)支款保函,未提交之前不得支付動(dòng)員預(yù)支款。
(2) 重點(diǎn)加強(qiáng)工程量清單的合同內(nèi)計(jì)量工作。工程量清單計(jì)量一般是根據(jù)每月完成的合同內(nèi)實(shí)物工作量經(jīng)監(jiān)理工程師簽認(rèn)合格準(zhǔn)予計(jì)量的工程詳目,它有階段性、按實(shí)計(jì)量的特點(diǎn)。根據(jù)這個(gè)特點(diǎn),應(yīng)在過程中來進(jìn)行控制,而不是依靠事后發(fā)現(xiàn)超計(jì)量以后再扣回。計(jì)量職員(業(yè)主工地工程部、合同部)均應(yīng)認(rèn)真合同文件和招標(biāo)文件中的計(jì)量條款,心中應(yīng)明確哪些項(xiàng)目可以計(jì)量,哪些項(xiàng)目不能計(jì)量,屬于包含在其他工程項(xiàng)目中的均不能單獨(dú)計(jì)量,業(yè)主工地工程監(jiān)管職員應(yīng)重點(diǎn)審核施工期內(nèi)各工程詳目的合同內(nèi)計(jì)量總額是否超出調(diào)整后的清單總額,對于超出的項(xiàng)目應(yīng)查找原因,與總監(jiān)辦結(jié)合及時(shí)予以核減。
(3)指定專人負(fù)責(zé)治理變更設(shè)計(jì)工作。變更設(shè)計(jì)是施工階段工程造價(jià)最大的因素,但客觀的講,任何工程項(xiàng)目都不可避免的會(huì)發(fā)生變更設(shè)計(jì);變更設(shè)計(jì)既可以由業(yè)主(或設(shè)計(jì)單位)提出,也可以由承包商提出。對于這方面有以下幾點(diǎn)值得留意:
①變更設(shè)計(jì)是否必要,是否有施工單位和設(shè)計(jì)代表通過變更將低單價(jià)詳目更改為高單價(jià)詳目的現(xiàn)象。
②是否清單上已有適合或類似的項(xiàng)目單價(jià),而另行審批單價(jià)的現(xiàn)象;在批復(fù)新的合同外單價(jià)時(shí),應(yīng)根據(jù)合同及實(shí)際情況認(rèn)真編寫審核批復(fù)意見,經(jīng)相關(guān)部分會(huì)簽,總監(jiān)簽發(fā)。不得隨意無根據(jù)批復(fù)。
③對于同時(shí)有核增核減的變更設(shè)計(jì)工程數(shù)目,是否在核增的同時(shí)對相關(guān)詳目數(shù)目進(jìn)行核減。
④對于招標(biāo)文件或投標(biāo)書中明確由承包商承擔(dān)的施工方案、材料、機(jī)械、施工配適用度,是否通過變更予以支付。
⑤一般來說,土方工程變更的重點(diǎn)集中在土方運(yùn)距的增量上,從其他的高速公路項(xiàng)目上的審計(jì)情況來看,這部分的比較多,涉及的金額也比較大。客觀上講由于項(xiàng)目全線的取土坑不是同時(shí)落實(shí)到位,地點(diǎn)及取土數(shù)目也不可能與施工圖設(shè)計(jì)完全一樣,因此必然引起施工便道及土方均勻運(yùn)距的變化,正由于如此,往往導(dǎo)致此項(xiàng)變更比較混亂,這是我們工程治理監(jiān)視的重點(diǎn)。對于施工便道,有的招標(biāo)文件明確規(guī)定在投標(biāo)時(shí)由承包商自行報(bào)價(jià),總額包死,不因取土場的變化而調(diào)整;有的規(guī)定調(diào)整的范圍,例如均勻運(yùn)距變化在1Km以內(nèi)的不予調(diào)整;而有的則按實(shí)際便道的長度進(jìn)行計(jì)量,針對以上幾種情況,應(yīng)根據(jù)具體合同區(qū)別對待,嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行。對于這類題目,建設(shè)單位應(yīng)及早著手制定具體的變更辦法和原則,隨時(shí)調(diào)查核實(shí)和簽署相關(guān)的基礎(chǔ)資料,為以后整體土方均勻運(yùn)距的打下基礎(chǔ),避免以后甲乙雙方引起爭議。實(shí)際計(jì)算時(shí),應(yīng)先計(jì)算出施工圖土方的均勻運(yùn)距,再按監(jiān)理工程師簽認(rèn)的取土坑平面位置、上土里程、取土數(shù)目、便道長度等計(jì)算出變更后的均勻運(yùn)距,兩者之差即為運(yùn)距增量。
⑥另一個(gè)值得重視的題目就是隱蔽工程的變更,主要指軟基處理、溝塘回填等,這部分項(xiàng)目主要發(fā)生在路基施工的前期,工程點(diǎn)多面廣,工作量也比較大。在路基本體開始填筑后,即使發(fā)現(xiàn)數(shù)目上有題目,核查的難度也是相當(dāng)大的。對于此部分的變更及計(jì)量,從其他公路建設(shè)的成功的經(jīng)驗(yàn)來看,業(yè)主工地監(jiān)管部分或總監(jiān)辦應(yīng)明確指派不同部分的兩個(gè)人在現(xiàn)場同時(shí)核準(zhǔn)并在計(jì)量表上簽字,這樣可以做到互相監(jiān)視,當(dāng)場核定,一方面避免一人隨意操縱,另一方面避免事后甲乙雙方相互推脫。
2.3 竣工結(jié)算監(jiān)視
竣工結(jié)算是在承包商按合同要責(zé)備部完成其施工項(xiàng)目后,對施工單位所做的實(shí)際工作量及其他應(yīng)付用度做一匯總,據(jù)此確定終極支付給施工單位的計(jì)量總額。工程竣工結(jié)算應(yīng)在工程量現(xiàn)清單總量控制的條件下,按實(shí)際的公道的月計(jì)量支付數(shù)目進(jìn)行匯總,對于某些項(xiàng)目的實(shí)際計(jì)量總數(shù)目未達(dá)到現(xiàn)清單數(shù)目,應(yīng)原因,假如不是漏計(jì)、錯(cuò)計(jì),則不能再將差額補(bǔ)給施工單位,尤其是路基土石方這一塊,施工單位會(huì)以種種理由說明前期土石方計(jì)量得比較粗略,要求結(jié)算時(shí)一次補(bǔ)足,這是違反計(jì)量支付原則的。
3對進(jìn)一步完善公路基本建設(shè)投資審計(jì)的建議
要進(jìn)步監(jiān)視質(zhì)量,就必須改進(jìn)方式、和手段。首先是提前參與、全程把關(guān),就是在工程立項(xiàng)、招標(biāo)投標(biāo)、合同的簽訂、材料采購、現(xiàn)場勘查、工程變更、竣工決算等環(huán)節(jié)都要有審計(jì)職員的參與或?qū)嵤⿲?shí)質(zhì)性的審計(jì),它是加強(qiáng)工程治理、減少舞弊現(xiàn)象、進(jìn)步審計(jì)質(zhì)量的有效手段。在全程監(jiān)視過程中,要重點(diǎn)做好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作:一是根據(jù)《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定,參與招投標(biāo)工作,實(shí)施審計(jì)監(jiān)視權(quán);二是從信息評審、投標(biāo)報(bào)價(jià)評審、合同治理措施評審等環(huán)節(jié)進(jìn)手,發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為;三是參與大宗物資(如瀝青、鋼材等)的采購工作,加強(qiáng)市場調(diào)研和可行性,對材料價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行有效的控制;四是對隱蔽工程進(jìn)行現(xiàn)場驗(yàn)證;最后是嚴(yán)把決算審計(jì)關(guān),核實(shí)工程量,杜盡多計(jì)重復(fù)計(jì)算工程量的題目等。
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