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對國庫集中收付審計的思考
我國從2001年開始國庫集中收付制度的改革,改革的目標是:建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫治理制度。制度的實施改變了過往傳統(tǒng)體制下財政資金收繳和撥付方式,有效的規(guī)范了財政收支行為;加強了財政資金的治理,進步了財政資金的使用效率;強化了預(yù)算的約束力,大大的進步了資金使用的透明度;增強了財政資金的控制和同一調(diào)度,為實施財政政策和治理提供了可靠的資金運行保障。財政國庫改革使審計面臨了新的情況,審計職員如何從改革角度出發(fā),力求與改革同步,達到“雙贏”,既能使審計職員更好的履行職責,又能促進改革實現(xiàn)預(yù)期的目標。筆者以為審計職員應(yīng)從以下方面開展工作。一、審查改革基礎(chǔ),促進改革實現(xiàn)目標
現(xiàn)代國庫治理制度改革指出建立和完善國庫單一賬戶體系工作為改革的基礎(chǔ)工作�；A(chǔ)不牢,改革很難或無法實現(xiàn)其目標。因此,審計職員應(yīng)重點審查國庫單一賬戶體系是否按有關(guān)文件規(guī)定建立,包括財政部分在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶、財政部分在貿(mào)易銀行開設(shè)的用于直接支付的財政零余額賬戶、財政部分在貿(mào)易銀行開設(shè)的用于預(yù)算外資金日常收支清算的預(yù)算外資金財政專戶、財政部分為預(yù)算單位開設(shè)的用于授權(quán)支出的預(yù)算單位零余額賬戶。同時還應(yīng)留意下面三個:一是預(yù)算單位是否按照改革方案清理和取消了原有的基本賬戶。二是預(yù)算單位由于歷年撥款結(jié)余以及其他資金保存了基本賬戶的,是否存在通過基本賬戶將資金從體系之內(nèi)轉(zhuǎn)到體系之外逃避支付系統(tǒng)的監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象。三是財政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶在天天清算結(jié)束后余額是否為零,財政資金的日常結(jié)余是否都保存在國庫單一賬戶和預(yù)算外資金專戶中。
二、審查改革配套措施,確保改革順利進行
實行財政國庫治理制度改革,是對財政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的重大變革,是一項十分龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有切實做好配套工作,才能確保改革順利進行。以下就部分預(yù)算編制、支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)這兩方面談?wù)剬徲嬄殕T應(yīng)關(guān)注的題目。
1、審計部分預(yù)算編制情況。部分預(yù)算決定著預(yù)算單位的財務(wù)活動范圍和方向,也是國庫集中收付的依據(jù)。部分預(yù)算編制是否公道、客觀,即部分預(yù)算的可行性如何,直接預(yù)算法案的立法質(zhì)量,也決定著國庫集中收付的效果。因此,審計部分預(yù)算編制是否公道、客觀、清楚尤為重要。財政部分將人大會批準的預(yù)算批復(fù)給各部分,這個部分預(yù)算就是預(yù)算執(zhí)行審計的主要依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行始于各部分、單位的預(yù)算編制,結(jié)束于各部分、單位的預(yù)算執(zhí)行。審計職員直接對預(yù)算編制過程中的編制依據(jù)、進行審計,能夠更全面完整的熟悉和部分、單位的預(yù)算執(zhí)行情況,并能發(fā)現(xiàn)題目是出在哪個環(huán)節(jié),有針對性地向財政部分和各預(yù)算執(zhí)行部分提出規(guī)范各個環(huán)節(jié)預(yù)算治理,進步財政資金使用效益的意見和建議,真正進步預(yù)算執(zhí)行審計工作層次和水平。
2、審計財政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng)建立和運行情況。財政支付信息系統(tǒng)是運用現(xiàn)代化計算機連接財政部分、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行,實現(xiàn)向有關(guān)各方提供實時的預(yù)算指標信息、用款計劃信息、支付指令信息。現(xiàn)代化清算系統(tǒng)在預(yù)算單位發(fā)生支付時能實時提供人民銀行國庫單一賬戶與財政零余額賬戶及預(yù)算單位零余額賬戶的資金清算。只有建立健全財政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng),才能使各類財政資金在國庫單一賬戶體系內(nèi)高效、安全運行。審計職員在審計過程中對于財政支付信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化清算系統(tǒng)沒有建立或不是完全建立,不利于推進國庫集中收付改革,可以向財政部分提出加快支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)建設(shè)建議。
三、審查改革,推進改革快速
財政國庫集中收付改革主要內(nèi)容包括建立單一國庫賬戶體系、規(guī)范收進繳納程序和規(guī)范支出撥付程序。而對財政資金收進、支出和結(jié)余的審計是審計的主方向,主旋律。實施財政國庫集中收付制度改革后,審計監(jiān)視國庫集中收付資金的真實性、正當性、程序性,能有效地促使改革快速、穩(wěn)定發(fā)展。
1、對財政資金收進的審計。收進是各預(yù)算單位活動的資金來源,審計職員要嚴格審查各項收進的正當性、合規(guī)性,才能有效進步預(yù)算執(zhí)行審計工作的質(zhì)量和效果。首先要審查各級財政、稅務(wù)和其他征收機關(guān)預(yù)算內(nèi)外收進繳庫方式、程序是否合規(guī);其次要審查預(yù)算收進是否進進國庫單一賬戶,有無違規(guī)進進過渡戶或通過私設(shè)賬戶、“小金庫”截留、挪用財政收進等違規(guī)、違紀情況;最后要審查未納進預(yù)算治理的行政事業(yè)性收費、其他一些預(yù)算外收進是否按照規(guī)定上繳財政專戶,是否坐支收進,有沒有按照“收支兩條線”治理。
2、對財政資金支出的審計。國庫集中收付制度按支付方式的不同將財政資金支付分為財政直接支付和財政授權(quán)支付。財政直接支付是由預(yù)算單位提出申請,經(jīng)財政部分審核后,將財政資金通過國庫單一賬戶體系的有關(guān)賬戶支付給收款人。這種方式使“管錢”和“用錢”單位完全分離,財政資金支付使用全過程在國庫集中支付系統(tǒng)監(jiān)控之下,有效地進步了財政資金使用的安全性和規(guī)范性,降低了違紀違規(guī)的機會。但是一些題目會更加隱蔽,審計職員應(yīng)注重縱深審計,沿著財政資金走向,對各個環(huán)節(jié)進行審計,應(yīng)追溯到財政資金的終極受益者和商品、勞務(wù)提供者。審查合同的正當性,落實支出是否真實,密切留意有無與預(yù)算單位共同串通舞弊、套取財政資金的題目,這樣才能有效監(jiān)視財政資金支出的正當、合規(guī)。財政授權(quán)支付是由預(yù)算單位根據(jù)財政部分授權(quán),自行開具支付令,通過國庫單一賬戶體系的有關(guān)賬戶,將財政資金支付到收款人。在這種支付方式下,審計職員應(yīng)該留意預(yù)算單位有無擅自改變財政預(yù)算內(nèi)資金的用途或使用性質(zhì),向本單位其他賬戶、上級主管單位、所屬下級預(yù)算單位賬戶劃撥資金;是否存在違規(guī)提取現(xiàn)金,套取財政資金的現(xiàn)象。
另外,在具體審計過程中應(yīng)留意以下兩點:一是審查預(yù)算單位是否按照年初人大批準的部分預(yù)算作為用款計劃申請的依據(jù),追加和調(diào)整預(yù)算是否符合規(guī)定。二是財政部分在業(yè)務(wù)流程中指標審核、計劃審核(包括正常計劃和調(diào)整計劃)、直接支付審核、授權(quán)支付審核、支出日報審核和審核六項審核操縱是否規(guī)范、有無流于形式。
3、對年終結(jié)余的審計。實行國庫集中收付后,對于試點預(yù)算單位年終結(jié)余資金的處理,地方財政部分是按照財政部關(guān)于《地方財政實施財政國庫治理制度改革年終預(yù)算結(jié)余資金會計處理的暫行規(guī)定》等文件的規(guī)定,將納進國庫集中收付的預(yù)算單位當年尚未用完的預(yù)算指標結(jié)余列支出和暫存款,到第二年預(yù)算單位根據(jù)《財政授權(quán)支付額度恢復(fù)到賬通知書》繼續(xù)使用結(jié)余資金。這種“權(quán)責發(fā)生制”的會計處理辦法與現(xiàn)行的預(yù)算法和財政總預(yù)算會計制度規(guī)定的“收付實現(xiàn)制”相悖。但這樣處理更能真實反映財政決算。因此,審計職員在審計過程中應(yīng)防止財政部分將這會計處理辦法作為財政決算的“調(diào)節(jié)器”,財政決算赤字就少結(jié)轉(zhuǎn)一部分支出,少列支出;財政決算有結(jié)余就多結(jié)轉(zhuǎn)支出,多列支出。
四、利用上風,提升審計水平
國庫集中收付制度改革已經(jīng)運行了5年,國庫支付軟件系統(tǒng)作為改革的技術(shù)支撐,在實踐中經(jīng)過不斷地修改和完善,功能非常強大。,有些地方財政部分將財政軟件系統(tǒng)經(jīng)過整合,實現(xiàn)了財政數(shù)據(jù)資源共享。該軟件系統(tǒng)可以實現(xiàn)多方對賬和多渠道監(jiān)控,并按照宏觀經(jīng)濟及治理、預(yù)算執(zhí)行控制、財務(wù)會計核算等不同需求天生相關(guān)基礎(chǔ)信息,為各部分、各單位提供便捷、高效的服務(wù)。因此,建議審計部分可以借助先進的財政軟件和網(wǎng)絡(luò)的上風,直接從財政部分調(diào)取數(shù)據(jù)資料,對預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和效益情況進行審計。從而大大的減少審計本錢,進步審計效率,提升審計水平,優(yōu)化審計環(huán)境。
國庫集中收付制度改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)扎實地推行,此舉不但能減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費,還是預(yù)防***和加強權(quán)力監(jiān)視的有效手段。這對審計職員提出了更高的要求,在國庫集中收付的審計中,立足實際,把目前財政國庫改革相關(guān)的政策、文件和規(guī)定有效的融合起來進行審計,為改進和完善國庫集中收付的治理,向財政部分提供公道的建議和意見,以促使改革在穩(wěn)定、有序的軌道上健康運轉(zhuǎn)。
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