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關(guān)于城市林業(yè)建設(shè)的法律思考
摘要：城市林業(yè)建設(shè)法律制度是目前國家法律體系中相對缺少的一個(gè)方面，理論研究也相對薄弱，本文從整理城市林業(yè)建設(shè)的現(xiàn)狀入手，對城市林業(yè)建設(shè)法律制度的一些基本要素作了初步探討。
關(guān)鍵詞：城市林業(yè) 法律制度 林業(yè)建設(shè) 環(huán)境保護(hù)
城市林業(yè)的概念最早是由加拿大多倫多大學(xué)Erik Jorgensen提出來的，他認(rèn)為：城市林業(yè)不只是對城市樹木的管理，更是對受城市居民影響和利用的林地的管理。①《加拿大不列顛哥倫比亞省林業(yè)手冊》中把城市林業(yè)定義為：“城市林業(yè)是林業(yè)的一個(gè)專業(yè)化分支，是對樹木和森林進(jìn)行培育和管理，以對城市居民的心理健康、社會福利和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)揮作用的一項(xiàng)高尚事業(yè)�！雹�1967年第九次國際林業(yè)大會上首次公布了城市林業(yè)的概念。30余年來，城市林業(yè)作為一門新興的學(xué)科逐漸被人們重視與認(rèn)識，國內(nèi)外的林學(xué)家從不同角度對城市林業(yè)作了多角度研究，并給城市林業(yè)下了不同的定義。我國的林業(yè)工作者在城市林業(yè)的理論研究與實(shí)踐過程中，對城市林業(yè)提出具有中國特色的定義：城市林業(yè)是由林業(yè)和園林融合而成的，是建設(shè)、經(jīng)營和利用城市森林的事業(yè)。城市森林是指城市范圍內(nèi)與城市關(guān)系密切的，以樹木為主體，包括花草、野生動(dòng)物、微生物組成的生物群落及其中的建筑設(shè)施。③
城市林業(yè)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及多學(xué)科的共同研究和實(shí)踐，更需要理論研究的創(chuàng)新和指導(dǎo)，需要建立健全相關(guān)的法律制度和運(yùn)行機(jī)制。筆者認(rèn)為，在諸多的因素中，城市林業(yè)建設(shè)法律制度的建立健全，無疑是非常必須的前提性要件，但一種法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的問題也非常復(fù)雜，本文只想對此作一些最初步的探討，以就教于學(xué)界同仁。
一、城市林業(yè)建設(shè)的現(xiàn)狀
我國城市林業(yè)工作者不僅探索城市林業(yè)的理論，還結(jié)合我國的國情、林情，在實(shí)踐中探索具有中國特色的城市林業(yè)發(fā)展通路。1988年，長春市在國內(nèi)第一個(gè)提出了建設(shè)“森林城”的規(guī)劃。此后，北京、天津、廣州、深圳都先后進(jìn)行了城市林業(yè)的規(guī)劃。1995年在廣東的中山市進(jìn)行城市林業(yè)總體規(guī)劃試點(diǎn)，1996年在廣州、東莞、珠海試點(diǎn)，1997年在南海、深圳、潮州等10個(gè)城市鋪開，探索在不同類型的城市開展這一工作的做法，為廣東省城市林業(yè)的全面展開積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我國一些城市在這些規(guī)劃中取得了巨大成就，就拿長春市而言：在600萬長春市民的積極參與下，“森林城”建設(shè)規(guī)劃的第一階段任務(wù)已超額完成，長春市區(qū)綠化面積達(dá)到了4573平方公里，人均公共綠地7.3平方米，居全國大城市之首；城市森林覆蓋率達(dá)到了37.3%，位居全國前列，整座城市面貌發(fā)生了明顯的變化。1999年江拓展在西安市正式提出西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)開始了轟轟烈烈的山川秀美工程，大搞退耕還林、退耕還草、植樹造林、城市綠
〖作者簡介：陶信平，男，副教授，長安大學(xué)法學(xué)系主任。主要從事民法學(xué)、環(huán)境資源法學(xué)教學(xué)與研究。〗
化，經(jīng)過五年的建設(shè)，以西安為代表的西部地區(qū)，在城市林業(yè)建設(shè)方面已經(jīng)取得了很大成績，極大地改善了城市環(huán)境，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。目前，全國大多數(shù)城市都已提出或正在提出城市林業(yè)建設(shè)規(guī)劃，城市林業(yè)建設(shè)已成為當(dāng)前城市發(fā)展的主題之一。
我國城市林業(yè)建設(shè)在取得巨大成績的同時(shí)，也暴露了許多的問題：首先是城市林業(yè)的概念和觀念尚未受到應(yīng)有的理解和重視。由于對城市林業(yè)內(nèi)涵、作用和功能甚至對城市林業(yè)的概念的認(rèn)識不足，導(dǎo)致城市林業(yè)的觀念在城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃中沒有得到重視和體現(xiàn)，規(guī)劃建綠還沒有受到普遍重視；形成解決城市問題方法的落后和偏廢；資金投入不足或投入不當(dāng)；城市林地和綠地經(jīng)常成為城市建設(shè)蠶食的對象，遭受人為破壞。其次，城市人均林地和綠地面積少，按國際和環(huán)境生態(tài)組織的要求，城市綠地達(dá)到人均60平方米的標(biāo)準(zhǔn)最為理想。而我國目前城市人均綠地水平離此標(biāo)準(zhǔn)距離尚遠(yuǎn)。我國城市林業(yè)與發(fā)達(dá)國家甚至與一些發(fā)展中國家相比，發(fā)展水平還很落后，許多城市基本上處于一大片鋼筋混凝土的包圍之中。隨著我國城市化進(jìn)程加快，這種日益惡化的城市環(huán)境嚴(yán)重的阻礙了城市本身的可持續(xù)發(fā)展。其三，城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)的布局，城市綠化地與林木的比例，綠化樹種的選擇、搭配，城市立體林業(yè)的開發(fā)建設(shè)，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)隔離防護(hù)林帶的建設(shè)布局，林木防止大氣噪音污染等功能的發(fā)揮存在一系列亟待解決的技術(shù)難題，迫切需要科技的全面介入和有力支撐。其四，城市郊區(qū)的建設(shè)沒有納入城市林業(yè)建設(shè)的整體規(guī)劃，導(dǎo)致城市林業(yè)建設(shè)城鄉(xiāng)失衡和城鄉(xiāng)矛盾沖突。以往對城郊鄉(xiāng)村的林業(yè)建設(shè)，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一管理，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的迫切需求，許多林地被開山采石，嚴(yán)重毀壞山體和植被，對城市整體建設(shè)和綠化造成嚴(yán)重危害。其五是城市林業(yè)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的法律制度，不能形成統(tǒng)一的、規(guī)范的、科學(xué)的發(fā)展模式。
上述問題相互作用、相互影響，共同制約了城市林業(yè)建設(shè)的發(fā)展，都應(yīng)當(dāng)引起學(xué)者和相關(guān)部門的重視，盡快研究解決的方法和措施。
二、城市林業(yè)建設(shè)的法律思考
如前所述，雖然我國城市林業(yè)建設(shè)取得了不小的成績，但我國城市林業(yè)建設(shè)只有近二十年的發(fā)展，并且隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加，城市環(huán)境壓力越來越大，導(dǎo)致城市林業(yè)建設(shè)出現(xiàn)的問題也越來越多。出現(xiàn)這些問題的一個(gè)很重要的因素，就在于至今沒有制定直接規(guī)范城市林業(yè)建設(shè)的法律、法規(guī)。所以，重視并加快研究和制訂有關(guān)城市林業(yè)建設(shè)的法律、法規(guī)，對我國城市林業(yè)建設(shè)加以統(tǒng)一的規(guī)范和引導(dǎo)是當(dāng)前國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)予重視的一個(gè)問題。下面將從城市林業(yè)建設(shè)的法律理念、城市林業(yè)建設(shè)自身的內(nèi)部法律關(guān)系、城市林業(yè)建設(shè)與我國有關(guān)林業(yè)法律、法規(guī)的關(guān)系等方面作一些初步分析：
�。ㄒ唬┏鞘辛謽I(yè)建設(shè)的法律理念
所謂“理念”實(shí)際上就是原理和信念，或價(jià)值觀。一種制度在建構(gòu)和設(shè)計(jì)中內(nèi)在的指導(dǎo)思想、原則和哲學(xué)基礎(chǔ)，即這種制度的理念；它是一系列價(jià)值選擇的結(jié)果，指向某種特定的目標(biāo)。理念通常應(yīng)該體現(xiàn)為具體的制度，在這種制度的實(shí)際運(yùn)作中貫徹始終，并能夠得到驗(yàn)證。法律理念即指導(dǎo)法律制度設(shè)計(jì)和法律實(shí)際運(yùn)作的理論基礎(chǔ)和主導(dǎo)的價(jià)值觀，也是基于不同的價(jià)值觀（意識形態(tài)或文化傳統(tǒng)）對法律的功能、性質(zhì)和應(yīng)然模式的系統(tǒng)思考。法理念作為一種哲學(xué)屬于一種實(shí)踐理性。雖然一國的法律制度具有相對一致的法律理念，但不同的法律部門和法律制度也具有其相對獨(dú)立的法律理念存在。城市林業(yè)建設(shè)的法律理念也就是指導(dǎo)城市林業(yè)建設(shè)法律制度設(shè)計(jì)及其實(shí)際運(yùn)作的理論基礎(chǔ)和基本的價(jià)值觀。在構(gòu)建這一理念的過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)城市林業(yè)建設(shè)的時(shí)代特色，要突出其多樣性和綜合性。具體說來，城市林業(yè)建設(shè)法律理念可以表述為：規(guī)范和保護(hù)并重，生態(tài)與產(chǎn)業(yè)共優(yōu)。這是由城市林業(yè)建設(shè)的自身特點(diǎn)和現(xiàn)代法律的價(jià)值所決定的。城市林業(yè)建設(shè)必須走法制化道路，不僅要依法規(guī)范城市林業(yè)建設(shè)所有的環(huán)節(jié)和過程，而且要特別強(qiáng)調(diào)對已有的生態(tài)系統(tǒng)和將有的生態(tài)的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范與保護(hù)并重的理念。同時(shí)，城市林業(yè)建設(shè)還應(yīng)當(dāng)注重經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，要有效益觀念，不僅要?jiǎng)?chuàng)建優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)當(dāng)將生態(tài)建設(shè)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，使城市林業(yè)建設(shè)走上既有良好的經(jīng)濟(jì)效益又有非常好的社會效益、生態(tài)效益的發(fā)展道路。城市林業(yè)建設(shè)的特點(diǎn)在于其功能的多樣性：一般認(rèn)為，城市林業(yè)建設(shè)具有環(huán)境生態(tài)功能、康樂。
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