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關于城市旅游規(guī)劃幾個基本題目的思考
摘 要：科學性與政治性相同一是城市旅游規(guī)劃應當貫徹的基本原則,而目的地規(guī)劃、目標性規(guī)劃和目的性規(guī)劃是它的基本特征。
關鍵字：城市旅游規(guī)劃；政治性；科學性
Reflection on a Few basic Questions of Urban Tourism Planning
Abstract:The integration of science and politics is a basic principletobeimplementedincity tourism plan- ning with the destination planning,target planning and objective planning as its basic characteristics.
Key words:Urban tourism planning; Political nature; Scientific nature;
1 兩種角度熟悉城市旅游規(guī)劃
筆者在博士生階段讀的是旅游規(guī)劃與治理，之間和之后做過多處旅游規(guī)劃和策劃，例如平遠、北京、泰山等地；再之后，先后進進泰安、杭州等城市的旅***政治理部分就職。因工作關系，直接接觸和操縱過多處城市旅游規(guī)劃。筆者發(fā)現(xiàn)，在實際工作中，對于什么是城市旅游規(guī)劃，它應當包括哪些內容，應當遵守的規(guī)劃理念等方面，在由旅游部分委托的城市旅游規(guī)劃和由規(guī)劃部分委托的城市旅游規(guī)劃二者之間，存在較大的差距和理解上的分歧。
1.1 從旅游規(guī)劃看城市旅游規(guī)劃
旅游規(guī)劃按照空間標準，從大到小分為三類：區(qū)域旅游規(guī)劃、城市旅游規(guī)劃、景區(qū)景點規(guī)劃。區(qū)域旅游規(guī)劃屬于宏觀標準，側重于旅游業(yè)的布局分工；景區(qū)景點的規(guī)劃屬于微觀標準，側重于景區(qū)的開發(fā)，包括景觀的配置、道路等基礎設施和旅游服務設施的建設等。而城市旅游規(guī)劃是屬于中觀標準的規(guī)劃，固然城市有大有小，但是，規(guī)劃內容大同小異，既要有宏觀上的定位，又要有微觀上的建設規(guī)劃，因而是一種旅游綜合規(guī)劃。
這類城市旅游規(guī)劃的委托方即甲方往往是旅游主管部分；而乙方即規(guī)劃編制單位，由于需要把城市作為一個有機體來研究，需要多種學科的支撐，因此，中標單位往往出身于旅游、地理、文化等學科。
1.2 城市規(guī)劃中的城市旅游規(guī)劃
城市規(guī)劃中必不可少的一個組成部分就是城市旅游規(guī)劃。在這里，城市旅游規(guī)劃作為城市規(guī)劃的一個專項規(guī)劃而存在。固然與城市規(guī)劃一樣，具有很強的操縱性和法律性，但其內容十分單一，主要成果是旅游景區(qū)（點）在城市中的布局（有的規(guī)劃還包括了部分旅游接待服務設施的規(guī)劃內容），以及旅游線路的組織等。顯然，這是一個城市的"游覽規(guī)劃"或觀光規(guī)劃，而不是真正意義上的旅游規(guī)劃。由于這種背景下的城市旅游規(guī)劃主要依托在城市規(guī)劃之中，它的完成單位基本上是城建規(guī)劃設計單位，而這些單位的技術職員多為城市規(guī)劃出身，鑒于其學科背景，對旅游產(chǎn)業(yè)和文化的理解存在著較大的局限性；同時，規(guī)劃職員依照1933年的《雅典公約》提出的城市四大功能（即居住、交通、生產(chǎn)、游憩）來進行空間布局，而游憩不即是旅游，范圍比較小，因此，把城市旅游規(guī)劃做成"游覽規(guī)劃"是在情理之中的。
不過，作為具有法律效應的城市規(guī)劃，假如城市旅游規(guī)劃包括過多的不可猜測的旅游經(jīng)濟內容，在一定程度上就降低了城市規(guī)劃的可操縱性和權威性。這也是不得已而為之。
2 城市旅游規(guī)劃的性質與特征
筆者在做學者時，是作為乙方完成甲方交辦的規(guī)劃任務，主要的著眼點是在學術上是否立得住腳，因而極為重視數(shù)據(jù)得分析和結論是否經(jīng)得起推敲；進進旅游主管部分以來，多是作為甲方協(xié)助和監(jiān)視專家組完成旅游規(guī)劃，因而更多的是從實踐的角度往評價一個城市的旅游規(guī)劃，出發(fā)點就變成了規(guī)劃的實用性、指導性、可操縱性和結論的可靠性。根據(jù)這幾年的實踐經(jīng)驗和城市旅游業(yè)發(fā)展的要求，筆者以為，城市旅游規(guī)劃的特征表現(xiàn)為以下三個特征：
一是目的地規(guī)劃。其假設是城市作為旅游目的地而不是作為客源地進行的規(guī)劃。這其中有兩層基本含義，第一，城市作為旅游目的地，是要滿足游客到這座城市之后的旅游需求而進行的規(guī)劃；因此不必涉及這座城市作為客源地滿足市民出游需要的規(guī)劃。第二，旅游目的地規(guī)劃決不僅僅是旅游線路和旅游景區(qū)的題目，它要涉及到旅游者的吃、住、行、游、購、娛等多個旅游要素，即城市旅游規(guī)劃的綜合屬性。
二是目的性規(guī)劃。城市旅游發(fā)展的目的、方向、指導思想、需要解決的主要矛盾等是城市旅游規(guī)劃的重要內容。例如，上海城市旅游發(fā)展規(guī)劃近期的主要目的是：如何構筑2010年世界展覽會的旅游框架，以及世博會完成后，旅游設施和資源如何可持續(xù)利用等；北京考慮的則是迎接2008奧運會，借此提升北京旅游在世界上的影響力；而杭州則是圍繞"旅游業(yè)國際化戰(zhàn)略"這一目的展開。離開了目的性，城市旅游規(guī)劃就失往了它的實用性，也就不具備可行性。
三是目標性規(guī)劃。城市旅游規(guī)劃作為一個產(chǎn)業(yè)規(guī)劃門類，不可能不涉及旅游業(yè)發(fā)展目標和指標題目。固然我國學者完成的諸多城市旅游規(guī)劃大都進行了指標的測算，但往往是太教條，不具備現(xiàn)實意義，與規(guī)劃措施也不匹配。例如某大學規(guī)劃組在給中國東部一個著名旅游城市的規(guī)劃提出的指標中，在該市2003年接待2800萬人的基數(shù)上，按照年遞增比例，測算出到2020年，年接待規(guī)模為2.5億人次。顯然，這是想當然，當一個城市接待達到其最高承受力時，游客還會來嗎？這是沒有考慮現(xiàn)實中存在著"自疏"效應的結果。所以旅游發(fā)展目標既要有戰(zhàn)略上的，即城市旅游發(fā)展的定位，又要有戰(zhàn)術的，即設定發(fā)展的指標，但是，這個指標要公道--既要與規(guī)劃舉措相適應--光有目標沒有投進，指標的完成是無源之水；又要與城市的承載力相適應。筆者對中國城市的調查顯示，住宿往往會成為這個城市接待規(guī)模擴張的最后的瓶頸要素，例如蘇州，由于星級賓館數(shù)目較少，很多游客只好住在無錫等周邊地區(qū)。在新加坡則可能是勞動力成為限制要素。
言而總之，城市旅游規(guī)劃是以特定的經(jīng)濟區(qū)域--城市作為對象而編制的，有關旅游及其相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在城市這一特定區(qū)域內的細化和落實，是旅游業(yè)戰(zhàn)略性、空間性和有約束力的規(guī)劃。規(guī)劃工作作為政府的一項重要職能，是對旅經(jīng)濟工作進行有效治理和調節(jié)的重要手段。
3 城市旅游規(guī)劃的原則
科學性和政治性相同一，是好的城市旅游規(guī)劃應當貫串的一個基本原則。
科學性是一名規(guī)劃職員必須具備的基本素質。"規(guī)劃科學"也是要把握的第一要務。但是，作為甲方的城市政府和作為乙方的規(guī)劃編制單位固然在大的目標上總體是一致的，但在具體的措施和行動上往往產(chǎn)生矛盾，特別是在環(huán)境、資源、土地、文物等的保護與開發(fā)方面往往有很深的"鴻溝"。這個時候，規(guī)劃編制單位就必須堅持真理，通過廣泛而深進的"溝通"來消除熟悉上的消除差距，力圖從長遠發(fā)展的角度往說服甲方，堅持科學，避免損失。為達到這一目標，要不惜借用權威人士或社會***來迫使當?shù)卣?quot;就范"。另外，我們經(jīng)常談到的規(guī)劃的"前瞻性"應當包含在"科學性"這一范圍之內。政治性則是要在方向性、根本性的題目上與當?shù)卣Ⅻh委保持同一。由于城市已經(jīng)成為現(xiàn)代旅游的支撐點，很多城市把旅游當作支柱產(chǎn)業(yè)來對待，因此，城市黨委和政府對旅游業(yè)非常重視和熱心，有的領導甚至已經(jīng)成為這個方面的專家，所謂的"旅游書記"、"旅游市長"層出不窮。他們對這個城市非常熟悉和熱愛，戰(zhàn)略構思也基本形成，一個規(guī)劃假如與他們的戰(zhàn)略背道而馳，即使是通過評審，也會束之高閣，落進"紙上畫畫、墻上掛掛"的俗套，甚至規(guī)劃是一套，做又是另一套。這種規(guī)劃既然不具備可操縱性，所以是失敗的。實在，規(guī)劃就是一個甲乙雙方的思想博弈過程，規(guī)劃組沒有思想是不被甲方看重的，而一旦思想與當?shù)卣耆畴x是行不通的，只有你中有我，我中有你，互相鑒戒和啟發(fā)后形成的規(guī)劃才是成功的。例如，北京大學在做杭州的旅游規(guī)劃時，按照國際化的要求，服從了西方專家的意見，提出了"大運河"是杭州旅游的核心競爭力的概念并在媒體上發(fā)布，結果與當?shù)卣嘤?quot;西湖"作為核心競爭力的理念相“沖突”，使得規(guī)劃編制陷進僵局。終極通過多次交流、溝通、論證，科學的提出了分市場的競爭產(chǎn)品概念，即國內市場和日韓、東南亞市場對應西湖，而歐美市場對應"西湖＋大運河"，圓滿解決了這種矛盾。
4 城市旅游規(guī)劃的基本內容
按照規(guī)劃的科學性、實用性、可操縱性的要求，筆者以為，一個好的城市旅游發(fā)展規(guī)劃應當能夠解決以下題目（也即它的基本內容）：
第一，提出城市旅游發(fā)展戰(zhàn)略。明確旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、空間步驟，城市旅游發(fā)展的方向、定位等。第二，在對城市旅游資源進行市場分析的基礎上，明確旅游發(fā)展的空間結構，公道安排土地利用。第三，通過目標市場分析，提出旅游業(yè)發(fā)展的目的地營銷規(guī)劃。第四，結合城市規(guī)劃，提出旅游基礎設施和服務設施體系建設框架，特別是重大基礎設施建設、優(yōu)先發(fā)展地區(qū)等的安排。第五，基于功能和營銷為目的的城市旅游形象規(guī)劃與設計。第六，對現(xiàn)有旅游產(chǎn)品進行提升與改造。第七，制定規(guī)劃實施的保障措施，包括旅游環(huán)境保護和生態(tài)建設，旅游治理體制和經(jīng)營機制等。
城市旅游規(guī)劃把城市作為規(guī)劃對象，而城市的旅游發(fā)展對區(qū)域產(chǎn)生極大的帶動和輻射作用，城市越來越成為區(qū)域旅游的主導，因此，城市旅游規(guī)劃要考慮這個城市的個性化需要，在以下方面進行研究和規(guī)劃：
�。�1）隨著城市居民周末度假、觀光休閑需求的增加，城鄉(xiāng)結合部和郊區(qū)旅游逐步興起，近遠郊旅游可能成為城市旅游的重要補充和新的旅游經(jīng)濟增長點。②為保證城市旅游的健康發(fā)展，必須把近郊區(qū)的旅游功能定位列進城市旅游規(guī)劃的范圍。至于郊區(qū)的范圍有多大，要視需要而定。（2）城市康體休閑設施越來越成為城市旅游的重要內容，特別是晚間娛樂活動，成為一個城市品味的關鍵因素和吸引游客逗留的核心競爭力，因此，不可忽視這些傳統(tǒng)上不算是城市旅游要素的規(guī)劃。（3）要注重城市公***品轉化為旅游產(chǎn)品。一般以為，城市越來越成為一個不可替換的旅游產(chǎn)品，城市本身就是旅游產(chǎn)品。但是，城市要成為旅游產(chǎn)品，措施之一就是在諸多公共項目上進行更新和再創(chuàng)造，在不影響原先功能的基礎上，把公***品直接轉化為旅游產(chǎn)品。例如，大學城、特色街、標志性建筑景觀、橋梁、海港等。上海88米高的金貿(mào)大廈就是一個成功的例子（當然，在進行大廈設計的時候就考慮到了把它建設成為上海城市空中觀光的重要設施，自然就可以減少后期改建帶來的損失）。把城市景觀建筑、城市廣場、城市中心（如CBD）和分中心、城市標志性地段、城市雕塑、城市綠化等公建設施轉化為旅游資源，既共享了資源，節(jié)約了資金--建設新的旅游景點的投進要遠比利用原先建筑要節(jié)省用度和土地；而且可以提升城市的品味，增加游客的逗留時間。這一點，大連是全國的典范。（4）要對城市的風采和格式提出建設性意見。城市需要靈魂，這個靈魂就是文化，而文化是地域性的、個性化的，建筑、道路等是城市風格的主要載體，建筑是城市文化的標簽。要從城市作為旅游目的地的原則出發(fā)，對城市的風格做出界定。例如，杭州作為一個歷史文化名城、中國七大古都之一、國際風景旅游城市，就要從文化的角度往界定這個城市的建筑風采--體現(xiàn)東方園林之美的江南水鄉(xiāng)風韻，布局疏朗、標準合宜、色彩淡雅，以宋瓷"鴨蛋青"為基本色調。而浙江湖州提出的"親山、看水、見塔、知城"理念，也是提升城市魅力的重要途徑。而地理或旅游學家所作的城市旅游規(guī)劃對城市風采和格式的忽視，顯然也是不應該的。另外，城市設施和旅游設施既要體現(xiàn)這個城市的文化個性，又要有"代"的概念，以展現(xiàn)和表征城市的活性。例如飯店的大堂和外立面，飲食、娛樂等場所的建筑和裝修，都要滲透這個城市的文脈，既互為背景，又各有千秋。城市旅游規(guī)劃不可忽視這些背景要素。
關于規(guī)劃期限，原則上應當與城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃相銜接，一般為10年，其中，近期規(guī)劃為5年，重大題目和發(fā)展遠景可以展看到15－20年。
城市旅游規(guī)劃的文件，一般要包括規(guī)劃文本，規(guī)劃編制說明，規(guī)劃圖件以及主要規(guī)劃研究成果（或專題報告）。
參考文獻
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[4] 陳傳康.城市旅游開發(fā)規(guī)劃研究提綱[J].旅游學刊,1995,(5).
[5] 這是筆者借用的一個概念.所謂"自疏效應",是指當一個區(qū)域的旅游密度達到一定比例后,潛伏旅游者就會通過信息的反饋,選擇其它地區(qū)游覽的現(xiàn)象.如中國的黃金周,假如"五一"黃金周期間這個地區(qū)人、滿為患,往往"十一"黃金周期間就相對冷淡.
[6] 鄉(xiāng)村度假是國際上流行的四大主題度假產(chǎn)品之一,其余3個是:海濱度假、山地度假、溫泉度假.
[7] 筆者的博士生指導教師陳傳康教授在1996年發(fā)表的文章中就預見了城市康體休閑旅游發(fā)展的3個階段:第一階段主要依托酒店作為必要的配套服務設施;第二階段為成熟的綜合性康體中心,包括俱樂部、大型綜合性夜總會、晚間娛樂特色街等;第三階段則是適應城市周邊輻射旅游發(fā)展,依托鄉(xiāng)村、山林、水邊等自然生態(tài)環(huán)境建立的"健康休閑、親近自然"的康體休閑世界,包括高檔次的俱樂部,也包括農(nóng)家樂.
[8] 大連的日本街、俄羅斯街、廣場、女騎警、模特學校、國際服裝節(jié)、足球學校等,經(jīng)過營造,竟然成為這個城市的一張張"名片",成為重要的旅游產(chǎn)品.因此,在將城市公***品轉化為旅游產(chǎn)品方面,大連很值得中國的其它城市學習.
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