道路運(yùn)輸行政處罰中應(yīng)保留“兩罰制”

《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第65條規(guī)定對(duì)不符合規(guī)定條件的人員駕駛道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)車輛時(shí)要對(duì)駕駛員進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰，這實(shí)際上是拋棄了部2001年第7號(hào)令《營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸駕駛員職業(yè)培訓(xùn)管理規(guī)定》中剛剛建立起來(lái)的道路運(yùn)輸行政處罰“兩罰制”。

一、關(guān)于“兩罰制”。

“兩罰制”也稱雙罰制，這原本是一個(gè)刑法學(xué)上的概念，一般是指對(duì)單位犯罪，既要處罰單位，又要處罰單位中的直接責(zé)任人員，這是一種較為合理且有效的處罰單位犯罪的制度。后來(lái)這個(gè)精神被行政法所吸收，在對(duì)單位實(shí)施的行政違法行為依法進(jìn)行行政處罰時(shí)，分別對(duì)單位和單位中的直接責(zé)任人員進(jìn)行處罰。我國(guó)的一些行政法規(guī)中也部分的采取了“兩罰制”的做法，如《中華人民共和國(guó)法》第四十二條的規(guī)定，就體現(xiàn)了“兩罰制”的原則；另外，《中華人民共和國(guó)消防法》第五章“法律責(zé)任”中大多采用了這一原則。

二、道路運(yùn)輸行政處罰中的“兩罰制”。

2001年10月，交通部2001年第7號(hào)令頒布了《營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸駕駛員職業(yè)培訓(xùn)管理規(guī)定》，在我國(guó)正式確定了營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格證管理制度。這個(gè)交通部部門規(guī)章還第一次在道路運(yùn)輸管理行政處罰領(lǐng)域體現(xiàn)了“兩罰制”觀念。該規(guī)章第二十三條規(guī)定，“未取得營(yíng)運(yùn)駕駛員從業(yè)資格證書，駕駛機(jī)動(dòng)車從事營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸活動(dòng)的，處以200元以下的罰款�！薄　〉诙�十五條規(guī)定，“道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者使用未取得營(yíng)運(yùn)駕駛員從業(yè)資格證書的人駕駛機(jī)動(dòng)車從事營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸活動(dòng)的，處以200元以上1000元以下的罰款�！边@實(shí)際上意味著，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)查到未取得營(yíng)運(yùn)駕駛員從業(yè)資格證在從事營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸活動(dòng)的，應(yīng)該同時(shí)對(duì)駕駛員和聘用這名駕駛員的營(yíng)運(yùn)車車主同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)形式和幅度的行政處罰，（駕駛員與車主為同一人的，應(yīng)按第二十三條的規(guī)定處罰）這可以看成是一種新形式的“兩罰制”。

事實(shí)上，對(duì)營(yíng)運(yùn)車車主進(jìn)行處罰具備行政處罰成立的構(gòu)成條件：

首先，營(yíng)運(yùn)車車主在主觀上具有直接或間接的違法違章故意。營(yíng)運(yùn)車車主在聘用機(jī)動(dòng)車駕駛員前，應(yīng)依法對(duì)駕駛員的身份證、駕駛證、從業(yè)資格證等相關(guān)證件進(jìn)行查驗(yàn)，證件齊全的才可以聘用，并在聘用時(shí)對(duì)駕駛員的有關(guān)情況進(jìn)行登記。若車主明知駕駛員尚未取得營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格仍有意聘用或未經(jīng)查驗(yàn)駕駛員的相關(guān)證件而直接聘用，都構(gòu)成了主觀上的違法違章的故意。

其次，客觀上其行為具有危害性。道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)直接關(guān)系著旅客的人身安全和貨主的財(cái)產(chǎn)利益，而運(yùn)輸安全最重要的兩個(gè)因素就是車輛的安全狀況和駕駛?cè)藛T的素質(zhì)。如果營(yíng)運(yùn)車車主聘用了不具備相關(guān)條件的駕駛員從事營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸活動(dòng)，必然使道路運(yùn)輸?shù)陌踩�系�?shù)大為降低，從而對(duì)旅客和貨主的利益造成潛在或?qū)嶋H的侵害，影響正常的道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序。

三、取消“兩罰制”的后果。

新頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》令人遺憾地摒棄了“交通部7號(hào)令”剛剛建立起來(lái)的“兩罰制”，其帶來(lái)的消極影響顯而易見。

首先，營(yíng)運(yùn)車主的違法違章行為無(wú)法得到應(yīng)有的法律制裁。

如上所述，營(yíng)運(yùn)車主聘用不具備規(guī)定條件的機(jī)動(dòng)車駕駛員從事營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，具有主觀上的故意和客觀上的違法性，事實(shí)上，如果沒(méi)有車主的聘用行為，駕駛員是不可能為車主提供駕車勞務(wù)的，兩者的違法行為相互聯(lián)系，不能分割。一旦營(yíng)運(yùn)車駕駛員未取得從業(yè)資格而從事營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸?shù)男袨楸话l(fā)現(xiàn)，營(yíng)運(yùn)車車主就會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》的規(guī)定，以法律只規(guī)定對(duì)駕駛員進(jìn)行處罰為由，將這二個(gè)違法行為帶來(lái)的不利后果全部轉(zhuǎn)嫁到駕駛員身上。而實(shí)際上，眾所周知，車主與駕駛員二者之間的地位相差懸殊，一般普通駕駛員的工資收入最多也就幾千元，讓駕駛員去繳納二百至二千的罰款，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)的車主卻可以不承擔(dān)任何責(zé)任，于法于理都讓人難以接受。
其次，行政處罰決定將更難執(zhí)行。

道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在查到從事營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸?shù)鸟{駛員無(wú)從業(yè)資格時(shí)，除當(dāng)場(chǎng)處罰外，通常會(huì)對(duì)車輛的有關(guān)營(yíng)運(yùn)證件進(jìn)行暫扣，在事實(shí)調(diào)查清楚并履行法定程序以后，才能正式作出處罰決定。駕駛員因害怕承擔(dān)責(zé)任，往往會(huì)向車主結(jié)清薪水后借故離開，等車主知道車輛證件被查扣前去處理時(shí)，也完全可以以自己沒(méi)有違反規(guī)定，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)不能暫扣他的證件為由要求交還證件，這時(shí)，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)就會(huì)陷入一個(gè)十分尷尬的境地：如果交還證件,行政處罰決定將無(wú)法執(zhí)行，如果不交還證件，可能因被指責(zé)違法行政而導(dǎo)致行政復(fù)議或訴訟。

再次，偽造從業(yè)資格證的行為將更為泛濫。

“部7號(hào)令”確立我國(guó)的營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸駕駛員從業(yè)資格證管理制度以后，對(duì)全面提高營(yíng)業(yè)性駕駛員素質(zhì)，保障道路運(yùn)輸安全，提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序起到了重要的作用，但從業(yè)資格證管理制度推行以后，由于各種原因，在全國(guó)各地運(yùn)輸市場(chǎng)上都出現(xiàn)了大量的偽造從業(yè)資格證，有的甚至泛濫成災(zāi)。如安徽某縣運(yùn)政稽查大隊(duì)，僅在一年的時(shí)間里，就查獲偽造從業(yè)資格證三百余本。摒棄“兩罰制”以后，為了應(yīng)付檢查，為了避免只針對(duì)駕駛員的嚴(yán)厲處罰，同時(shí)為了省錢省時(shí)，營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸?shù)膹臉I(yè)人員肯定為鋌而走險(xiǎn)，想方設(shè)法偽造有關(guān)證件。另外，由于駕駛員是否具有從業(yè)資格證對(duì)于營(yíng)運(yùn)車主不再重要，車主對(duì)駕駛員的有關(guān)證件的查驗(yàn)將必然放松，從而使偽造的證件更容易進(jìn)行道路運(yùn)輸管理領(lǐng)域。

四、建議。

綜上所述，在道路運(yùn)輸管理的行政處罰中，尤其是在營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格證管理中，應(yīng)該保留“兩罰制”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，部門規(guī)章可以依法設(shè)立有關(guān)行政處罰的種類，建議在交通正在制定的某些部門規(guī)章中，在有關(guān)營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格證管理的責(zé)任條款中，重新使用“兩罰制”的制度。另外,在道路運(yùn)輸管理中出現(xiàn)的其他違法違章行為,若涉及營(yíng)運(yùn)車主與駕駛員應(yīng)承擔(dān)各自責(zé)任的,也可嘗試推廣使用“兩罰制”。

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