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煙臺(tái)市建立農(nóng)村?最低生活保障制度研究
煙臺(tái)市建立農(nóng)村?最低生活保障制度研究〖jz)〗??〖ht4k〗〖jz〗課題組〓滕維忠〓鮑壽慶〓武忠善〓于〓江??
〖htf〗為建立農(nóng)村最低生活保障制度，推進(jìn)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，以課題的試驗(yàn)
區(qū)山東省煙臺(tái)市建立農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)踐為論據(jù)，就建立這項(xiàng)制度作如下探索。?
〖hth〗一、煙臺(tái)市農(nóng)村低收進(jìn)家庭的現(xiàn)狀?
〖htf〗為在煙臺(tái)市建立農(nóng)村最低生活保障制度，煙臺(tái)市民政部分于今年4月份以1個(gè)月時(shí)間
，抽調(diào)300多名民政干部組成調(diào)查隊(duì)伍，集中氣力，集中時(shí)間，在全市農(nóng)村開(kāi)展了低收進(jìn)家
庭基本生活情況的“百村千戶”調(diào)查研究工作。煙臺(tái)市共有12個(gè)縣市區(qū)和1個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)
區(qū)、191處鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6575個(gè)行政村�？�?cè)丝?31萬(wàn)人，其中：農(nóng)村總戶數(shù)123.4萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)人口4
31.9萬(wàn)人。1995年農(nóng)民人均純收進(jìn)2261元，人均生活費(fèi)支出1545元，這次“百村千戶”調(diào)研
活動(dòng)的具體方法是：以年人均純收進(jìn)650元為上限，凡低于650元以下的低收進(jìn)家庭分10個(gè)檔
次全部調(diào)查；為使調(diào)研的單位具有代表性，每個(gè)縣市區(qū)選擇經(jīng)濟(jì)條件好、中、差三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，
每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇好、中、差三個(gè)村進(jìn)行調(diào)查(其中：農(nóng)業(yè)人口較少、行政區(qū)域較小的芝罘區(qū)、
萊山區(qū)、長(zhǎng)島縣各選擇一處經(jīng)濟(jì)條件中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查)。這次調(diào)研活動(dòng)共調(diào)查了31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、98
個(gè)行政村、1016戶農(nóng)民。主要從三個(gè)方面把握了情況：?
〖htk〗(一)農(nóng)村低收進(jìn)家庭的收進(jìn)概況。〖htf〗調(diào)查了解農(nóng)村低收進(jìn)家庭的收進(jìn)情況，是
建立農(nóng)村最低生活保障線制度的首要環(huán)節(jié)。只有具體把握收進(jìn)狀況，才能從實(shí)際出發(fā)，有根
據(jù)地確定保障人數(shù)、保障資金和制定保障線標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，被調(diào)查的98個(gè)行政村共有30
723戶，87427人，其中年人均收進(jìn)不足650元的有286戶、763人，分別占調(diào)查村總戶數(shù)和總
人數(shù)的9.3‰和8.7‰；由此測(cè)算，若按年人均純收進(jìn)650元為保障線，全市有低收進(jìn)家庭114
76戶、37575人。?
〖hth〗〖jz〗農(nóng)村低收進(jìn)家庭人均收進(jìn)檔次構(gòu)成表(表一)?
〖ht4”f〗〖bg(!〗〖bhdfg4，fk6，k7，k7，k7，k6f〗
年 人 均?收〓進(jìn)〖〗〖zb(〗〖bhg2，k7。3，k6〗低收進(jìn)家庭數(shù)〖〗占調(diào)查戶比例〖〗占
全市農(nóng)民比例〖〗推 算 數(shù)
〖bhg2，k3*2。6，k3，k3〗戶數(shù)〖〗人數(shù)〖〗戶數(shù)〖〗人數(shù)〖〗戶數(shù)〖〗人數(shù)〖〗戶數(shù)〖
〗人數(shù)〖zb)〗
〖bhdg2，fk6，k3*2。6，k3，k3f〗
100元以下〖〗9〖〗12〖〗3.1%〖〗1.6%〖〗0.3‰〖〗0.1‰〖〗369〖〗432
〖bh〗200元以下〖〗13〖〗30〖〗4.5%〖〗3.9%〖〗0.4‰〖〗0.3‰〖〗492〖〗1296
〖bh〗300元以下〖〗21〖〗61〖〗7.3%〖〗8%〖〗0.7‰〖〗0.6‰〖〗861〖〗2592
〖bh〗350元以下〖〗18〖〗46〖〗6.3%〖〗6%〖〗0.6‰〖〗0.5‰〖〗738〖〗2160
〖bh〗400元以下〖〗31〖〗63〖〗10.8%〖〗8.3%〖〗1‰〖〗0.7‰〖〗1234〖〗3024
〖bh〗450元以下〖〗28〖〗87〖〗9.8%〖〗11.4%〖〗0.9‰〖〗1‰〖〗1107〖〗4313
〖bh〗500元以下〖〗29〖〗75〖〗10.1%〖〗9.8%〖〗0.9‰〖〗0.9‰〖〗1107〖〗3887
〖bh〗550元以下〖〗37〖〗102〖〗12.9%〖〗13.4%〖〗1.2‰〖〗1.2‰〖〗1476〖〗5183
〖bh〗600元以下〖〗50〖〗141〖〗17.5%〖〗18.5%〖〗1.6‰〖〗1.6‰〖〗1968〖〗6912
〖bh〗650元以下〖〗50〖〗156〖〗17.5%〖〗20.4%〖〗1.7‰〖〗1.8‰〖〗2124〖〗7776
〖bh〗合〓〓計(jì)〖〗286〖〗763〖〗100%〖〗100%〖〗9.3‰〖〗8.7‰〖〗11476〖〗37575
〖bg)f〗
〖ht4〗〓〓農(nóng)村低收進(jìn)家庭收進(jìn)主要來(lái)源有以下6個(gè)方面：?
1.種植業(yè)。包括種植糧食、油料、柴草、蔬菜、水果、干果、雜果、藥材及其它經(jīng)濟(jì)作物的
收進(jìn)；2.養(yǎng)殖業(yè)。包括養(yǎng)殖家禽家畜、牧業(yè)、漁業(yè)、采集捕獵獲得的收進(jìn)；3.加產(chǎn)業(yè)。包括
從事手產(chǎn)業(yè)、飲食業(yè)等獲得的收進(jìn)；4.勞務(wù)。包括在鄉(xiāng)村企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)就工和從事其它勞
務(wù)獲得的收進(jìn)；5.救濟(jì)補(bǔ)助。包括農(nóng)民領(lǐng)取的定期定量救濟(jì)款和40%老弱殘職工的救濟(jì)款；6
.接受的扶養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)及義務(wù)兵優(yōu)待金等其它收進(jìn)所得。據(jù)匯總調(diào)查戶年收進(jìn)為3
62397元，戶均1267元，人均475元。其中：種植業(yè)198261元，占54.7%，養(yǎng)殖業(yè)19004元，占
5.2%；加產(chǎn)業(yè)6224元，占1.7%；勞務(wù)71751元，占19.8%；救濟(jì)補(bǔ)助23422元，占6.5%；其它4
3735元，占12.1%。?
〖htk〗(二)低收進(jìn)家庭屬別構(gòu)成及貧困原因�！糷tf〗據(jù)調(diào)查，低收進(jìn)家庭主要由四部分人
員組成：1.無(wú)勞力戶，即家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本無(wú)勞動(dòng)能力，主要成員均為老年人和
未成年人的，調(diào)查戶中無(wú)勞動(dòng)力戶共46戶、111人，占調(diào)查的低收進(jìn)總戶數(shù)和總?cè)藬?shù)的16.1%
和14.5%；2.病災(zāi)戶，即在勞動(dòng)能力年齡段(18周歲至女性55周歲、男性60周歲)的家庭成員
常年有病，基本或大部喪失勞動(dòng)能力，或家庭主要成員因病因?yàn)?zāi)死亡的。調(diào)查匯總屬病災(zāi)戶
共112戶、291人，占總戶數(shù)和總?cè)藬?shù)的39.2%和38.1%；3.殘疾人家庭，即家庭成員中有一名
以上為殘疾人的，包括盲人、聾啞人、肢體殘疾人和智力殘疾人，調(diào)查統(tǒng)計(jì)屬殘疾人家庭的
共94戶、245人，占總戶數(shù)和總?cè)藬?shù)的32.9%和32.1%；4.其它家庭，即因政策性處罰或好吃
懶作等原因造成的貧困的。調(diào)查統(tǒng)計(jì)此類戶共35戶、116人，占總戶數(shù)和總?cè)藬?shù)的12.2%和15
.1%。低收進(jìn)家庭屬別分類構(gòu)成見(jiàn)表二。?
〖hth〗〖jz〗低收進(jìn)家庭屬別分類構(gòu)成表(表二)?
〖ht4”f〗〖bg(!〗〖bhdfg4，fk6，k6，k8，k6，k7f〗貧〓〓困?類〓〓別〖〗〖z
b(〗〖
bhg2，k6，k8，k6，k7〗調(diào)查情況〖〗〖jp3〗占低收進(jìn)家庭比例〖〗占調(diào)查村比例〖〗〖j
p〗推〓算〓數(shù)
〖bhg2，k3，k3，k4。2，k3，k3，k3*2。2〗戶數(shù)〖〗人數(shù)〖〗戶〓數(shù)〖〗人〓數(shù)〖〗戶
數(shù)〖〗人 數(shù)〖〗戶 數(shù)〖〗人 數(shù)〖zb)〗
〖bhdg2，fk6，k3，k3，k4。2，k3，k3，k3*2。2f〗
無(wú)勞力戶〖〗46〖〗111〖〗16.1%〖〗14.5%〖〗1.5%〖〗1.3%〖〗1852〖〗5615
〖bh〗病 災(zāi) 戶〖〗112〖〗291〖〗39.2%〖〗38.2%〖〗3.6%〖〗3.3%〖〗4442〖〗14254
〖bh〗殘疾人家庭〖〗94〖〗245〖〗32.9%〖〗32.1%〖〗3.1%〖〗2.8%〖〗3825〖〗12093
〖bh〗其〓〓它〖〗34〖〗116〖〗11.8%〖〗15.2%〖〗1.1%〖〗1.3%〖〗1357〖〗5613
〖bh〗合〓〓計(jì)〖〗286〖〗763〖〗100%〖〗100%〖〗9.3%〖〗8.7%〖〗11476〖〗37575
〖bg)f〗
〖ht4〗〓〓從以上情況和數(shù)據(jù)分析得出：造成低收進(jìn)的原因主要是以下3個(gè)方面：1.獲得家
庭收進(jìn)
的能力差。從調(diào)查分析看，無(wú)勞動(dòng)力戶和病災(zāi)戶占低收進(jìn)家庭的55.5%，這些家庭中有的均
無(wú)勞動(dòng)能力，有的家庭主要成員喪失勞動(dòng)力。如萊州市驛道鎮(zhèn)沙現(xiàn)村村民姜國(guó)平，原從事建
筑業(yè)，年收進(jìn)1萬(wàn)余元，其妻務(wù)農(nóng)，有2畝口糧田和6畝責(zé)任田，年收進(jìn)2110元；長(zhǎng)女和幼子
均上學(xué)。后因腿部長(zhǎng)瘤截肢，失往勞動(dòng)能力，現(xiàn)在的年收進(jìn)僅2225元，人均556元。所以，
家庭缺少勞力是造成貧困的主要原因。2.家庭贍養(yǎng)系數(shù)高。部分戶贍養(yǎng)精力均高于一般家庭
。如龍口市田家鎮(zhèn)廟曲家村民曲云章，本人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就工，年收進(jìn)2440元，但需贍養(yǎng)有病
的父母、癡呆的妻子和癡呆的兒子共4人，人均收進(jìn)僅480元。3.家庭收進(jìn)的項(xiàng)目少。調(diào)查的
低收進(jìn)家庭多數(shù)從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅單一且收進(jìn)低。從調(diào)查分析看，農(nóng)村低收進(jìn)家庭的
主要收進(jìn)項(xiàng)目是種植業(yè)收進(jìn)，占總收進(jìn)的54.7%，并且從事的種植業(yè)盡大部分是種植糧油，
較之沿海農(nóng)民耕海牧漁的收進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就工的收進(jìn)來(lái)比，屬低收進(jìn)水平。另?yè)?jù)調(diào)查，低收
進(jìn)家庭生產(chǎn)資料基礎(chǔ)也較為薄弱，在實(shí)施農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，村級(jí)根據(jù)低收進(jìn)戶缺少勞
力、難以精耕細(xì)作的實(shí)際情況，將土地肥沃的良田分給了莊稼把式，將土質(zhì)較差的邊角地塊
分給了缺勞力戶，致使他們的責(zé)任田和口糧田地少質(zhì)差，加之這些農(nóng)戶手存現(xiàn)金少，對(duì)于種
植糧油的投進(jìn)少，使得產(chǎn)出小，效益低。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民種植糧食每畝的一般投進(jìn)為：耕、種
、耙、澆、收、脫84元，種子16元(其中小麥5公斤10元、玉米3公斤6元)，化肥(尿素、二胺
共90公斤)210元，農(nóng)藥15元，農(nóng)業(yè)稅10元，合計(jì)335元，一般畝產(chǎn)750公斤(其中小麥250公斤
、玉米400公斤)；而低收進(jìn)家庭均勻?qū)Z食生產(chǎn)的投進(jìn)為每畝240元，產(chǎn)出400公斤(其中小
麥150公斤、玉米250公斤)，兩者產(chǎn)量相差350公斤，收進(jìn)相差約700元，純收進(jìn)相差405元。
因此，從事糧食生產(chǎn)的低收進(jìn)戶步進(jìn)了投進(jìn)少、產(chǎn)出小、收進(jìn)低這樣一個(gè)惡性循環(huán)的貧困圈
。?
〖htk〗(三)農(nóng)村低收進(jìn)家庭基本生活消費(fèi)概況。〖htf〗物質(zhì)社會(huì)環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境直接
影響著人們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平、消費(fèi)質(zhì)量、消費(fèi)方式、消費(fèi)效益和消費(fèi)需求的實(shí)際狀況
。農(nóng)村低收進(jìn)家庭受經(jīng)濟(jì)條件所限，與社會(huì)的接觸較少，故而置于較低層次、較特殊的物質(zhì)
社會(huì)環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境之中，因此，決不能以一個(gè)社區(qū)(如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個(gè)村)的消費(fèi)水平
、質(zhì)量、需求等來(lái)衡量他們，必須對(duì)他們的較低層次性和特殊性作深進(jìn)的調(diào)查，才能真實(shí)地
了解低收進(jìn)家庭的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、水平、質(zhì)量、方式、效益和需求。從這次“百村千戶”調(diào)查中
的家庭，按吃、燒、穿、住、醫(yī)、用、教等基本生活消費(fèi)支出情況看，被調(diào)查的286戶、763
人的年消費(fèi)總支出共441559元，其中糧油支出208258元，占總支出的47.2%；副食品支出427
83元，占9.7%；燃料支出29602元，占6.7%；衣著支出39864元，占9%；居室維修中的小修小
補(bǔ)支出2430元，占0.6%；常見(jiàn)病醫(yī)藥費(fèi)支出52163元，占11.8%；水電支出14932元，占3.4%
；日用品支出16374元，占3.7%；子女中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)支出35622元，占8%。年基本生活消費(fèi)支
出戶均1544元，人均579元。與年人均純收進(jìn)相比，支出大于收進(jìn)差額為104元，差額部分主
要來(lái)源于親戚鄰里之間的互助或借款透支、動(dòng)用上年結(jié)存資金。由于農(nóng)民種植口糧，用于食
品支出少，故理論計(jì)算應(yīng)以國(guó)際貧困線方法計(jì)算。但從調(diào)查情況看，食品消費(fèi)支出所占基本
生活消費(fèi)支出的比例為56.8%，大于國(guó)際貧困線方法規(guī)定“食品支出占全部支出的1/3”這一
比例，亦超過(guò)恩格爾系數(shù)界定點(diǎn)50%的6.8個(gè)百分點(diǎn)，其主要原因是我國(guó)農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念是“
民以食為天”，食品支出與國(guó)際水平相比，比重相對(duì)加大。家庭基本生活消費(fèi)構(gòu)成見(jiàn)表三：
?
〖hth〗〖jz〗低收進(jìn)家庭基本生活消費(fèi)構(gòu)成表(表三)?
〖ht5〗〖jy，1〗單位：元?
〖ht5f〗〖bg(〗〖bhdfg2，fk5*2，k3*2,k3。3，k3,k3*2。5f〗
項(xiàng)〓〓目〖〗糧油〖〗副食品〖〗燃料〖〗衣著〖〗居住〖〗醫(yī)療〖〗水電〖〗日用品〖〗
教育費(fèi)〖〗合計(jì)
〖bhdg2，fk5*2，k3*2zq,k3。3zq，k3zq,k3*2。5zqf〗支〓〓出〖〗208258〖
〗42783〖〗29602〖〗39864〖〗2430〖〗52163〖〗14932〖〗16374〖〗35622〖〗441595
〖bh〗年人均支出〖〗273〖〗56〖〗39〖〗52〖〗3〖〗68〖〗20〖〗21〖〗47〖〗579
〖bh〗年戶均支出〖〗728〖〗150〖〗104〖〗139〖〗8〖〗182〖〗52〖〗57〖〗125〖〗1
544
〖bh〗占總支出%〖〗47.2〖〗9.7〖〗6.7〖〗9〖〗0.6〖〗11.8〖〗3.4〖〗3.7〖〗8〖〗
100
〖bg)f〗
〖ht4〗〓〓從上表中可以看出，農(nóng)村低收進(jìn)家庭月副食品消費(fèi)支出人均僅為4.67元(包括肉
、蛋、菜、水產(chǎn)品等副食品的消費(fèi)支出)，一個(gè)月僅能買(mǎi)0.5公斤肥豬肉，其它副食品不能涉
及；月衣著支出僅為4.33元，衣著支出主要集中于未成年子女，且僅能購(gòu)買(mǎi)處理品或過(guò)期服
裝；月日用品支出僅為1.75元，只能購(gòu)買(mǎi)簡(jiǎn)易、低質(zhì)、廉價(jià)的日常小百貨商品。以上情況說(shuō)
明：本市農(nóng)村低收進(jìn)家庭的基本生活是十分困難的，日常消費(fèi)吃的是廉價(jià)食品，穿的是低檔
次的衣服，用的是陳舊的家俱和低質(zhì)日用品。?
此外，農(nóng)村低收進(jìn)家庭還需交納村集體提留、統(tǒng)籌，出義務(wù)工。盡管部分村對(duì)低收進(jìn)家庭有
所照顧，給予減免，但大部分低收進(jìn)戶還需按時(shí)足額交納。詳情見(jiàn)表四。?
〖hth〗〖jz〗低收進(jìn)家庭公益支出構(gòu)成表(表四)?
〖ht4”f〗〖bg(!〗〖bhdfg2，fk4，k10，k8，k4f〗調(diào)查數(shù)〖〗應(yīng)交提留統(tǒng)籌(元)〖〗免
提留統(tǒng)籌(元)〖〗免款率
〖bhd〗合〓計(jì)〖〗66535〖〗16898〖〗25.4%
〖bh〗人〓均〖〗87〖〗22〖〗25.3%
〖bh〗戶〓均〖〗233〖〗59〖〗25.3%
〖bh〗推算數(shù)〖〗3270000〖〗830000〖〗25.4%
〖bg)f〗
〖ht4h〗〓〓二、建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的幾個(gè)題目?
〖htf〗對(duì)農(nóng)村無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的特困戶實(shí)施最低生活保障，解決他們的生活困難
，是各級(jí)民政部分的責(zé)任。多年來(lái)，煙臺(tái)市對(duì)農(nóng)村困難戶除了發(fā)放臨時(shí)救濟(jì)補(bǔ)助外，還實(shí)行
定期定量救濟(jì)補(bǔ)助(下稱定補(bǔ))，定補(bǔ)已實(shí)行10多年之久，可以說(shuō)是煙臺(tái)市各級(jí)民政部分的一
項(xiàng)傳統(tǒng)工作。1995年享受定補(bǔ)的特困戶共6234戶，分別占總農(nóng)戶和總?cè)丝诘?‰和3.9‰；年
用款124.45萬(wàn)元，戶均199元，戶月均16.6元；年人均74元，月人均6.20元。從救濟(jì)款額與
救濟(jì)面看，實(shí)行定補(bǔ)雖一定程度地緩解了特困戶的生活困難程度，但對(duì)其基本生活尚不能有
效地保障。為此，各級(jí)政府有必要為農(nóng)村低收進(jìn)家庭再織一道安全網(wǎng)，而該網(wǎng)的核心是建立
農(nóng)村最低生活保障制度。建立社會(huì)保障制度的途徑通常有兩種：一是從民欲升格到民德，再
從民德發(fā)展成為制度；二是通過(guò)立洋的形式制定。我們中華民族有扶貧濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，從
本市低收進(jìn)家庭收進(jìn)與消費(fèi)逆差104元，主要由鄰里互助解決可以具體體現(xiàn)，加之長(zhǎng)達(dá)10余
年的定救工作，為建立農(nóng)村最低生活保障制度奠定了一定的基礎(chǔ)，故此，建立實(shí)施這項(xiàng)制度
的條件業(yè)已成熟。?
〖htk〗(一)關(guān)于農(nóng)村最低生活保障線的確定�！糷tf〗最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)依據(jù)農(nóng)村
農(nóng)民基本生活(包括吃、穿、住、醫(yī)、教等)必須品的實(shí)際需求及市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政實(shí)際承
受能力等因素確定，并隨物價(jià)指數(shù)的變化每年調(diào)整一次，由縣(市、區(qū))人民政府予以公布。
由于煙臺(tái)市的各縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的不同步性(1994年農(nóng)民人均純收進(jìn)最高的長(zhǎng)島縣3
616元，最低的海陽(yáng)市1418元；農(nóng)民人均生活費(fèi)支出最高的長(zhǎng)島縣3709元，最低的棲霞市687
元)，故總的原則是一縣(市、區(qū))一線。根據(jù)生活需求的百村千戶調(diào)查情況，全市最低生活
保障線的底限確定為：農(nóng)民按戶計(jì)算，年人均收進(jìn)550元(略低于579元)。從調(diào)查推算情況看
，若將650元確定為保障線，分檔累計(jì)匡算，財(cái)政年負(fù)擔(dān)583萬(wàn)元，按目前財(cái)政收進(jìn)狀況看，
部分縣市區(qū)難以承受；若將600元確定為保障線，財(cái)政年負(fù)擔(dān)390萬(wàn)元，照此標(biāo)準(zhǔn)個(gè)別縣市區(qū)
的財(cái)政承擔(dān)亦有困難；若將550元確定為保障線，財(cái)政年負(fù)擔(dān)304萬(wàn)元；若將500元確定為保
障線，財(cái)政年負(fù)擔(dān)180萬(wàn)元。由于全國(guó)1995年貧困線定為年人均收進(jìn)530元，加之年人均收進(jìn)
500元與低收進(jìn)農(nóng)民家庭年人均基本生活消費(fèi)支出579元相距甚遠(yuǎn)，考慮到保障農(nóng)民基本生活
權(quán)益和財(cái)政實(shí)際承擔(dān)能力這兩種因素，煙臺(tái)市以為：選擇550元作為農(nóng)村最低生活保障線的
低限是可行的、有效的。若將550元與低收進(jìn)家庭人均收進(jìn)475元之差為財(cái)政年人均補(bǔ)貼款額
，人均補(bǔ)差75元。調(diào)查戶中低于550元的共476人，占調(diào)查村總?cè)藬?shù)的5.44‰；推算全市低于
550元的總?cè)藬?shù)為23515人，年需補(bǔ)差用款176.36萬(wàn)元(此數(shù)為盡對(duì)均勻補(bǔ)款數(shù))。?
〖htk〗(二)關(guān)于保障對(duì)象的范圍�！糷tf〗最低生活保障線是國(guó)家對(duì)保護(hù)貧困對(duì)象基本生存
需求的物質(zhì)生活數(shù)目的限定，而農(nóng)村最低生活保障線制度則是保證農(nóng)民基本生活的最后一道
防線。對(duì)貧困農(nóng)民的解困工作，重點(diǎn)應(yīng)放在幫助他們搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)政策保護(hù)、資金投
進(jìn)、提供信息技術(shù)等項(xiàng)服務(wù)，進(jìn)而激發(fā)他們的自身能力進(jìn)行自我保障。在此為條件下未能達(dá)
到基本生活保障目的的，才能對(duì)實(shí)在施最低生活保障。因此，建立最低生活保障線制度必須
堅(jiān)持和遵循自食其力和不養(yǎng)懶漢的原則，保障對(duì)象的確定亦應(yīng)堅(jiān)持這一原則。得益于改革開(kāi)
放和地外沿海等上風(fēng)，煙臺(tái)市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)從種別上看較為廣布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展異常迅猛，農(nóng)
業(yè)生產(chǎn)“兩高一優(yōu)”戰(zhàn)略的實(shí)施，使種植業(yè)收益不斷進(jìn)步，從而為農(nóng)民群眾提供了豐富的、
多樣化的就業(yè)門(mén)路。因此，農(nóng)村中盡大部分有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，就能得到保障
其基本生活的收進(jìn)。所以，保障對(duì)象的范圍可有以下兩個(gè)方面選擇，一是，低于最低生活保
障線的全體農(nóng)民；二是低于最低生活保障線的下列職員：1.家庭成員無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失
勞動(dòng)能力的；2.家庭主要成員死亡或長(zhǎng)期患病、基本喪失勞動(dòng)能力的；3.家庭成員有殘疾的
。煙臺(tái)市傾向第一種選擇，即：農(nóng)民達(dá)不到農(nóng)村最低生活保障線的為保障對(duì)象。?
〖htk〗(三)農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)象家庭收進(jìn)的確定。〖htf〗家庭收進(jìn)的種別應(yīng)為：種植、養(yǎng)殖
、加工、勞務(wù)等純收進(jìn)；接受或應(yīng)該接受的扶養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)和贍養(yǎng)費(fèi)。考慮到與國(guó)家優(yōu)撫政
策的銜接，由國(guó)家下發(fā)的撫恤優(yōu)待金不應(yīng)計(jì)算家庭收進(jìn)。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)收進(jìn)種別繁雜，
價(jià)格按地域高低不一，因此，在家庭收進(jìn)的具體計(jì)算上，應(yīng)本著宜粗不宜細(xì)的原則，可根據(jù)
當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分類進(jìn)行匡算，但必須計(jì)算純收進(jìn)。如種植、養(yǎng)殖、加工等收進(jìn)的計(jì)算，應(yīng)
以總收進(jìn)減往種養(yǎng)加過(guò)程的投進(jìn)用度，才能計(jì)算出實(shí)際收進(jìn)。?
〖htk〗(四)關(guān)于保障對(duì)象中申請(qǐng)領(lǐng)取保障金的程序�！糷tf〗凡符合最低生活保障條件的農(nóng)
民，由戶主向所在的村委會(huì)提出申請(qǐng)，村委會(huì)審查，村民代表會(huì)議通過(guò)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核
，縣(市、區(qū))民政部分審批，并報(bào)市民政局備案，批準(zhǔn)后，由縣(市、區(qū))民政部分發(fā)給《煙
臺(tái)市農(nóng)村最低生活保障證》，并每年進(jìn)行一次審核。?
〖htk〗(五)關(guān)于實(shí)施農(nóng)村最低生活保障的資金來(lái)源�！糷tf〗社會(huì)保障資金(含糧油)可有以
下三種選擇：一是由村級(jí)負(fù)責(zé)糧油、鄉(xiāng)級(jí)負(fù)責(zé)資金；二是由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)負(fù)責(zé)；三是市、
縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)分級(jí)負(fù)擔(dān)。若選擇前者，可能受當(dāng)?shù)乇疚恢髁x的影響，鄉(xiāng)、村兩級(jí)會(huì)出現(xiàn)壓
縮保障范圍和對(duì)象的趨勢(shì)；若選擇中者，則會(huì)制約縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的積極性，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)
政負(fù)擔(dān)過(guò)重，也體現(xiàn)不出國(guó)民經(jīng)濟(jì)收進(jìn)的再分配，保障標(biāo)準(zhǔn)亦會(huì)受到影響。為此，市級(jí)提出
的資金分提原則是：實(shí)施農(nóng)村最低生活保障所需的資金，由市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)按10%、20%
、30%、40%的比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)所需的保障資金，由民政部分會(huì)同同級(jí)財(cái)政部
門(mén)編制預(yù)算，分別報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；村級(jí)所需資金從提留或公益金中列支，或用糧油抵頂解
決。若按550元作為農(nóng)村最低生活保障線，據(jù)推算，市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)分擔(dān)的款額各為：
市級(jí)年用款30.4萬(wàn)元，縣級(jí)60.8萬(wàn)元。鄉(xiāng)級(jí)91.2萬(wàn)元，村級(jí)121.6萬(wàn)元。煙臺(tái)市按13個(gè)縣市
區(qū)、191個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6575個(gè)行政村匡算，縣均4.7萬(wàn)元；鄉(xiāng)均0.48萬(wàn)元；村均0.018萬(wàn)元。固然
這不是實(shí)際數(shù)字，但從中可以看出，各級(jí)的分擔(dān)是有限的。?
〖htk〗(六)關(guān)于社會(huì)保障資金的治理。〖htf〗市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的社會(huì)保障資金必須由各級(jí)
民政部分實(shí)行專戶儲(chǔ)存、專帳治理、�？顚Ｓ�，并接受審計(jì)和財(cái)政部分的審計(jì)和監(jiān)視，還要
堅(jiān)持公然保障標(biāo)準(zhǔn)、公然保障資金、公然保障對(duì)象的原則，嚴(yán)格接受群眾監(jiān)視。?
〖htk〗(七)關(guān)于實(shí)施農(nóng)村最低生活保障線制度的配套措施�！糷tf〗列進(jìn)保障范圍的對(duì)象生
活十分困難，即便對(duì)實(shí)在施了最低生活保障，也僅能使其維持基本生活。故此，必須要制定
相應(yīng)的配套政策加以保護(hù)，使保障金全部用于生活，盡不能政府發(fā)著保障金，村委會(huì)又收著
提留、統(tǒng)籌、集資。所以，應(yīng)有以下配套措施：享受農(nóng)村最低生活保障的農(nóng)民，可憑縣級(jí)民
政部分出具的證實(shí)，同時(shí)享受免交提留、統(tǒng)籌等用度；免往義務(wù)工；在子女中小學(xué)讀書(shū)期間
，免收學(xué)雜費(fèi)；在就醫(yī)時(shí)免收掛號(hào)費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)。?
〖hth〗三、建立農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)踐?
〖htf〗今年3月份，國(guó)家民政部確定煙臺(tái)市為全國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)保障體系試點(diǎn)市，煙臺(tái)市各
級(jí)政府加快了保障體系的建設(shè)步伐，將將建立農(nóng)村最低生活保障制度作為體系建設(shè)的重中之
重。市政府提出了“城鄉(xiāng)兩個(gè)輪子一齊轉(zhuǎn)、居民農(nóng)民都有保障線”的要求，各縣市區(qū)通過(guò)先
行試點(diǎn)、逐步完善、制定規(guī)章、全面推開(kāi)等工作，使這項(xiàng)制度在13個(gè)縣市區(qū)全面建立。在建
立農(nóng)村最低生活保障制度的過(guò)程中，煙臺(tái)市著重抓了三個(gè)方面的工作。?
〖htk〗(一)先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)�！糷tf〗農(nóng)村最低生活保障制度涉及廣大農(nóng)民群眾的親身
利益，很多題目需要探索，很多經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)。因此，各縣市區(qū)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，進(jìn)行
了試點(diǎn)工作。全市共確定試點(diǎn)單位共70處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)2336個(gè)行政村，分別占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村總
數(shù)的36.6%和35.5%。試點(diǎn)工作分為學(xué)習(xí)動(dòng)員、組織培訓(xùn)、申請(qǐng)登記、復(fù)核審批、總結(jié)驗(yàn)收等
五個(gè)階段，共召開(kāi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、民政助理、財(cái)政部長(zhǎng)、村支部書(shū)記、村委主任、會(huì)計(jì)、
民政主任參加的會(huì)議200余次，并采取以會(huì)代訓(xùn)的形式培訓(xùn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部共9700余人(
次)。在總結(jié)驗(yàn)收階段，對(duì)帶有普遍性、規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真進(jìn)行了總結(jié)。如保障對(duì)象在村的
分布上，大村3至5戶，一般村1至2戶，個(gè)別村(約占5%)無(wú)保障對(duì)象；在保障資金方面，一般
情況人均年補(bǔ)款90元至260元左右，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)年需保障金0.3萬(wàn)元至1.5萬(wàn)元左右等等。此外
，市級(jí)還及時(shí)總結(jié)了試點(diǎn)工作中的成功經(jīng)驗(yàn)。如蓬萊市與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府簽訂責(zé)任狀，定
死鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政每年必須列支的保障金數(shù)額和今后的遞增數(shù)，并經(jīng)公證處公證，這樣，有效地防
止了因領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)狀況的變化使保險(xiǎn)資金不落實(shí)的現(xiàn)象發(fā)生；招遠(yuǎn)市嚴(yán)格審核保障
對(duì)象，對(duì)每戶保障對(duì)象均實(shí)行面對(duì)面地登記復(fù)核，由于采取了科學(xué)的工作方法和扎實(shí)的工作
作風(fēng)，使原享受定補(bǔ)的特困戶“出往”20%，而原來(lái)未定為特困戶的低收進(jìn)家庭又進(jìn)來(lái)30%；
龍口市對(duì)家庭收進(jìn)的計(jì)算上，采取了以村為單位劃大杠的方法，如種植糧食每畝按400元至6
00元計(jì)算收進(jìn)，按地質(zhì)要上下浮動(dòng)50元，贍養(yǎng)費(fèi)一般每子年300元，每女年200元。通過(guò)總結(jié)
經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各地的工作進(jìn)行了進(jìn)一步完善和進(jìn)步。?
〖htk〗(二)制定規(guī)章，形成規(guī)范�！糷tf〗在對(duì)建立農(nóng)村最低生活保障制度通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)行深
進(jìn)探索之后，煙臺(tái)市將這項(xiàng)制度納進(jìn)了《中典煙臺(tái)市委、煙臺(tái)市人民政府關(guān)于建立健全農(nóng)村
社會(huì)保障體系的決定》和《煙臺(tái)市農(nóng)村社會(huì)保障暫行規(guī)定》這兩個(gè)規(guī)范性文件之中，將建立
農(nóng)村最低生活保障制度作為建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，并對(duì)工作性質(zhì)、工作內(nèi)
容、工作對(duì)象、保障資金、運(yùn)作程序等進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。在《煙臺(tái)市農(nóng)村社會(huì)保障暫行規(guī)
定》第三章之中，用九條內(nèi)容科學(xué)地界定了這項(xiàng)制度的概念、保障線標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象的范圍
、救助的形式、保障資金籌集、負(fù)擔(dān)方法及治理、家庭收進(jìn)計(jì)算方法、保障對(duì)象審批程序、
配套措施等等。這樣，規(guī)范了各級(jí)的工作行為，又增強(qiáng)了農(nóng)村最低生活保障制度的科學(xué)性、
穩(wěn)定性。各縣市區(qū)根據(jù)市政府的《暫行規(guī)定》，紛紛制定下發(fā)了《實(shí)施辦法》，對(duì)《暫行規(guī)
定》中的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化、量化，使之更具可操縱性。?
〖htk〗(三)以點(diǎn)帶面，全面推開(kāi)�！糷tf〗在先行試點(diǎn)、制定規(guī)章的基礎(chǔ)上，煙臺(tái)市不失時(shí)
機(jī)地將這項(xiàng)制度的建立工作推向全面。一是抓宣傳，強(qiáng)化***氛圍。市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)利
用電臺(tái)、電視臺(tái)、廣播站、宣傳車、墻報(bào)、黑板報(bào)、傳單和面對(duì)面宣傳等多種形式，宣傳有
關(guān)農(nóng)村最低生活保障制度的稿件達(dá)2萬(wàn)余件(次)，面對(duì)面宣傳達(dá)3萬(wàn)余次，受教育的干部、群
眾達(dá)500余萬(wàn)人(次)，基本實(shí)現(xiàn)了家喻戶曉，人人皆知。二是抓機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣
市區(qū)都成立了農(nóng)村最低生活保障審批小組，各張看鎮(zhèn)成立了審核小組，各村成立了審查小組
，基本形成了上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的組織體系。三是抓督查，強(qiáng)化運(yùn)行機(jī)制。在面上推開(kāi)的
工作中，市級(jí)召開(kāi)了4次調(diào)度會(huì)，及時(shí)把握情況，糾正工作偏差。此外，市民政局主要領(lǐng)導(dǎo)
親身帶隊(duì)，10余次到各縣、鄉(xiāng)、村、戶督導(dǎo)、調(diào)查、指導(dǎo)工作，保證了工作的正常發(fā)展。目
前，各縣市區(qū)都已確定出最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，除生活消費(fèi)較高的長(zhǎng)島縣和生活消費(fèi)較低的
海陽(yáng)市分別定為830元和500元外，其它縣市區(qū)一般定為550元到600元之間，全市現(xiàn)有保障對(duì)
象9200余戶、25000余人，分別占農(nóng)村總戶數(shù)和總?cè)藬?shù)的6.17%和5.28%。這些保障對(duì)象人均
年收進(jìn)為390元，人均補(bǔ)差保障金160元。此外，市級(jí)還同一印制了《煙臺(tái)市農(nóng)村最低生活保
障金申批表》、《煙臺(tái)市農(nóng)村最低生活保障金職員領(lǐng)取(停發(fā))花名冊(cè)》、《煙臺(tái)市農(nóng)村最低
生活保障情況統(tǒng)計(jì)表》、《煙臺(tái)市農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證》等三表一證；市衛(wèi)生部
門(mén)已出臺(tái)了相應(yīng)的配套優(yōu)惠措施。?
這項(xiàng)制度固然剛剛實(shí)行，但它的社會(huì)效果已初步顯示出來(lái)，它改革了傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)辦法，
有效地保障了貧困農(nóng)民的生活，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，密切了黨群、干群關(guān)系，進(jìn)步了黨和政府
的威信，體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，得到了廣大群眾和社會(huì)各界的擁護(hù)與贊揚(yáng)。
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