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民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度探微
民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度探微【 作 者 】王芳
【作者簡介】王芳，貴州民族學院行管系講師。
【內(nèi)容提要】社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基本支柱之一。民族地區(qū)農(nóng)村
社會保障制度是我國整個社會保障體系的重要組成部分。民族地區(qū)即經(jīng)濟落后的貧困
地區(qū)，實現(xiàn)“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”是當代少數(shù)民族群眾的迫切愿看，也
是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度確當務之急，本文就此提出了建立健全民族地區(qū)農(nóng)
村社會保障制度的幾點建議。
【關(guān) 鍵 詞】民族地區(qū)/農(nóng)村/社會保障制度
【 正 文 】
一
社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基本支柱之一。建立健全社會保障制度
，關(guān)系到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的長治久安。隨著改革開放、社會主義市場經(jīng)濟體
制的建立，社會保障制度的改革已十分迫切，成為改革成功與否的重要條件。目前，
我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革已步進關(guān)鍵階段，人們的保障意識正在逐步增
強，改革社會保障制度、建立與市場經(jīng)濟相配套的社會保障體系已迫在眉睫，因此，
必須加大力度，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，盡快完善社會保障制度。
所謂社會保障，國際勞工組織在1942年出版的文獻中稱：“通過一定的組織對這
個組織的成員面臨的某種風險提供保障，為公民提供保險金，預防或治療疾病、失業(yè)
時資助并幫助他重新找到工作�！备鶕�(jù)我國的國情和文化傳統(tǒng)，社會保障的含義大致
是：國家和社會用法律規(guī)定對其社會成員在生、老、病、死、傷、殘、喪失勞動能力
或因自然災難面臨生活困難時給予物資幫助，以此來保障每個公民的基要生活需要和
維持勞動力再生產(chǎn)而建立的一種制度。一句話，社會保障制度是使每個人在社會生活
中都有安全感的一種安全保障措施，從而使整個社會呈現(xiàn)穩(wěn)定的局面。
西方資本主義國家建立社會保障制度已有二百多年的歷史，直到二十世紀初，各
國的社會保障制度才逐步完善。在我國這樣一個擁有12億人口、處于社會主義低級階
段的發(fā)展中國家，建立健全社會保障體系，既不能沿用計劃經(jīng)濟體制下由國家、企業(yè)
（或單位）包攬一切的做法，也不能照搬西方國家的現(xiàn)成模式，必須從國情出發(fā)，建
立具有中國特色的適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的社會保障體系，其基本條件就是
要與我國的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平和基本國情相適應。
首先，我國目前仍然是一個農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘谋M大多數(shù)，農(nóng)業(yè)
地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，6500萬人口至今沒有解決溫飽題目。有關(guān)研究指出，從社
會保障支出構(gòu)成看，占人口20％的城鎮(zhèn)居民占社會保障支出的89％，而占總?cè)丝?0％
的農(nóng)村居民僅占社會保障費支出的11％，從人均占有量來看，城鎮(zhèn)人均保障費為455元
， 而農(nóng)村人均僅為15元，相差30倍。城市與農(nóng)村二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，在近幾十年內(nèi)
是不會消失的，農(nóng)村社會保障水平過低的狀況，自改革開放后變得更加嚴重。聯(lián)產(chǎn)承
包責任制的實行，使農(nóng)村原有的生產(chǎn)隊集體保障功能大大減弱，甚至危及到一些家民
的最基本生活保障，在農(nóng)村中廣大人民基本處于家庭贍養(yǎng)的自我保障形式，全社會的
社會保障覆蓋面很低，據(jù)統(tǒng)計，1998年全社會5.53億勞動者中，享受社會保障的只有
1.6億人，占29 ％，其中，城鎮(zhèn)職工占1.5億人，農(nóng)民享受養(yǎng)老退休金、五保戶、 定
期救濟的人數(shù)不到1000萬人，僅占農(nóng)村勞動力的2％左右， 全國尚未享受社會保障或
享受小部分社會保障的人數(shù)約4億人，這就是說，有3／4 的勞動者基本上還處于社會
保障“安全網(wǎng)”的網(wǎng)外和處于社會保障低水平，這些勞動者大多沒有社會保障或低水
平的社會保障而帶來很多社會題目，有的還可能成為社會不安定因素，當前現(xiàn)行的社
會保障體系依然脆弱，不適應社會主義市場經(jīng)濟建立的要求，農(nóng)村社會保障覆蓋面偏
小，全國65％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立農(nóng)村社會保障服務網(wǎng)絡，優(yōu)撫救濟對象生活仍然相
對貧困，“八五”期間優(yōu)撫救濟對象補助標準僅進步32％，增幅比例比城鎮(zhèn)居民生活
費收進低77％。比農(nóng)民純收進低47％，特別是優(yōu)撫對象生活難、住房難、醫(yī)療難題目
尤其突出，在一段時間內(nèi)還可能加重。
其次，地區(qū)之間社會保障水平也極不平衡。從1996年社會保障綜合指數(shù)來看，最
高的上海市高出全國均勻水平470個百分點， 最低的貴州則低于全國均勻水平55個百
分點。地區(qū)之間社會保障水平差距甚大。并且國家投進不足，1996年全國民政事業(yè)費
總支出僅占全國財政總支出的1.53％，與1995年持平，民政系統(tǒng)基建僅占全國基建投
資的1.2％， 比1995年還下降了0.1個千分點。
再次，社會保障體制建設明顯滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展步伐。在我國實行經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)
軌、大力發(fā)展商品經(jīng)濟、建立市場經(jīng)濟體制過程中，各項經(jīng)濟改革措施得到迅速建立
并實施，推進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，在社會經(jīng)濟和人民生活水平得到發(fā)展和進步的同時
，新的經(jīng)濟矛盾和生活水平不平衡出現(xiàn)，原有的社會保障體制已不適用，必須建立與
經(jīng)濟發(fā)展及運行相一致的社會保障體制。然而，在改革開放前十年里，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取
得了較大的收益，此時就應該大力推進建立新型的社會保障體系，以適應未來深化改
革、解決社會經(jīng)濟收進不平衡、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和分配矛盾的需要，此時固然也提出要
建立相應的社會保障措施，但實際上政出多門，多頭治理、各行其職、各施其責，缺
乏同一的、協(xié)調(diào)的具有盡對權(quán)威的社會保障治理部分，使保障工作滯后于經(jīng)濟發(fā)展。
最后，我國事一個多民族的國家，55個少數(shù)民族大都分布在經(jīng)濟落后的西部邊疆
地區(qū)，人口已逐漸逼近1億大關(guān)，雖只占全國總?cè)丝?.4％，土地卻占全國總面積的60
％以上，各民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，由于長期的自然演化和歷史發(fā)展變化，
形成了獨具特色的自然生態(tài)環(huán)境和社會人文環(huán)境。數(shù)十年來，少數(shù)民族地區(qū)獲得了許
多長足的進步和發(fā)展，但其與東部發(fā)達地區(qū)的差距，不但沒有縮小，反而日益拉大，
至今仍有大面積貧困存在，6500萬貧困人口中，盡大部分是少數(shù)民族，整個少數(shù)民族
地區(qū)總體上都屬于不發(fā)達的貧困地區(qū)。全國共有551 個貧困縣，寧夏、新疆、內(nèi)蒙、
云南、青海、廣西、貴州7 個民族地區(qū)（西躲除外）就占215個，其中國家重點扶貧縣
119個（全國共有311個）， 約占42％。經(jīng)濟落后對社會保障而言，就意味著地區(qū)財政
汲取能力低、社會集資能力低、個人支付能力低，從而社會保障基金缺口大、籌集資
源貧乏，與發(fā)達地區(qū)相比，民族地區(qū)社會保障的物質(zhì)基礎薄弱，同時經(jīng)濟落后卻使社
會保障的對象不斷增加、保障覆蓋面擴大，這就使民族地區(qū)健全社會保障制度出現(xiàn)“
心有余力不足”的現(xiàn)象，民族地區(qū)要完成中心提出的在2000年全部脫貧的戰(zhàn)略任務尚
感困難，更無余力來擴大和進步社會保障水平。民族地區(qū)社會保障制度是我國整個社
會保障體系的重要組成部分，搞好民族地區(qū)社會保障建設，既是適應社會主義市場經(jīng)
濟發(fā)展變化、及時有效地保障民族地區(qū)廣大少數(shù)民族群眾基本生活的迫切需要，也是
促進民族地區(qū)社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求，同時，更是民族地區(qū)完成中心提出的20
00年全部脫貧解困戰(zhàn)略任務的重要途徑，因此，脫貧是民族地區(qū)社會保障的重中之重
。
二
黨的十一屆三中全會以來，社會保障在民族地區(qū)受到各級政府的重視，首次被列
進“七五”計劃。伴隨著80年代后改革開放的深度運行，社會保障開始有了全新的含
義，它成為市場經(jīng)濟推進和民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。***總書記在黨的十五
大報告中再次明確指出：“要積極推進各項配套改革。”“建立社會保障體系，實行
社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，完善失業(yè)保險和社會救濟制度，
提供最基本的社會保障。”1998年，九屆全國人大根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和機構(gòu)改革的要
求，確定成立了勞動和社會保障部，建立同一的社會保障行政機構(gòu)，同一治理全國的
社會保障工作。民族貧困地區(qū)應圍繞著“脫貧”，以此為契機，加快經(jīng)濟發(fā)展，早日
脫貧致富，盡快建立和完善社會保障制度。
在民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度中，需要建立和完善的具體內(nèi)容很多，在今后一段
時期，其主要任務應是根據(jù)整體規(guī)劃、分類指導、突出重點、分步實施的原則，使社
會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助、個人儲蓄積累等制度以及與之
相配套的社會保障服務網(wǎng)絡逐步建立起來，并走向規(guī)范化、法制化。社會救助制度改
革的重點是在少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，同時根據(jù)“救災
工作分級負責、救災款分級負擔”的原則，改革和完善災民救助制度；社會養(yǎng)老保險
應在廣大少數(shù)民族貧困人口溫飽已經(jīng)解決、基層組織比較健全的地方，采取政府引導
和農(nóng)民自愿相結(jié)合的辦法，逐步實行個人帳戶、基金預算的養(yǎng)老保險方式；社會福利
制度應力爭在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上近年內(nèi)有較大發(fā)展，當前可以老年人、殘疾人和優(yōu)撫
對象等特殊群體為主要對象，堅持社會福利社會辦的方針，以基層組織和集體經(jīng)濟為
依托，個人、集體、國家共同參與，多形式、多渠道、多層次地發(fā)展；合作醫(yī)療是少
數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民群眾迫切需要的保障項目，它在70年代曾經(jīng)一度覆蓋了90％以上的農(nóng)
村，但在80年代以后由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施而使農(nóng)村合作醫(yī)療制度已名存實
亡，近些年雖有一定程度恢復和發(fā)展，但進展緩慢，目前根據(jù)國家的同一部署，各級
衛(wèi)生部分正在農(nóng)村積極進行試點，穩(wěn)步推進。至于優(yōu)撫安置、社會互助、個人儲蓄積
累等則應在現(xiàn)行制度的基礎上不斷改革和完善，逐步實現(xiàn)制度化、社會化、規(guī)范化。
說到底，就目前而言，少數(shù)民族地區(qū)人民的基本要求與愿看是實現(xiàn)“生（存）有所養(yǎng)
、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，因而搞好其最低生活保障、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險以及自然
災難分級救濟等是民族地區(qū)社會保障制度確當務之急，是脫貧的主要途徑之一。
（一）建立民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度，確定最低生活保障線
民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度是為保障收進難以維持基本生活的少數(shù)民族地區(qū)
農(nóng)村貧困人口而建立的社會保障制度，是國家整個社會救濟制度的重要組成部分。建
立民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度不僅是改革和完善民族地區(qū)社會救濟制度的重大舉
措，而且也是盡快建立民族地區(qū)社會保障制度的關(guān)鍵所在。目前盡大部分地區(qū)在社會
救濟中還是沿用不規(guī)范、不同一、實施中帶有很大隨意性的傳統(tǒng)辦法，沒有建立起民
族地區(qū)農(nóng)村的最低生活保障制度。因此，要搞好民族地區(qū)社會保障制度建設就應以民
族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度建設為突破口，加快建設步伐，力爭本世紀內(nèi)能建立和
完善這一制度。
首先，要深進調(diào)查研究，科學確定保障線的標準。適宜以縣定線，民族地區(qū)的縣
級政府可根據(jù)本地的實際情況，考慮維持農(nóng)村最基本生活的物質(zhì)需要，測算出貧困人
口年人均消費水平和人均基本生活費支出；考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，即當?shù)厝司鶉?br>生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收進；考慮地方財政和鄉(xiāng)村集體的承受能力以及當時的物價上
漲指數(shù)等綜合因素，在此基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參考系
數(shù)。
其次，要公道籌集保障資金。通過多渠道、多形式，采取多種措施張羅保障資金
。如可由國家、集體、社會甚至個人等多方張羅，各級政府還應把農(nóng)村最低生活保障
資金列進財政預算。
再次，要將籌集到的保障資金加強治理�？捎筛骷壵邢鄳纳鐣Ｕ现卫聿�
門同一治理保障資金，�？顚Ｓ茫ＷC使保障對象能用此資金維持其基本的最低生活
。當然，其保障的方式可以靈活多樣，可通過發(fā)放救濟金、補助實物（如糧、棉、油
或燃料等）、或者給予政策上的優(yōu)惠或扶持等。
（二）在民族地區(qū)逐步推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”
長期以來，我國實行的是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，即以家庭為單位，以血緣為紐帶，由
家族成員對上一輩老人提供衣、食、住、行、醫(yī)直至死亡送葬等一列社會服務行為，
其養(yǎng)老的功能具有明顯的家族性和排他性，不是自家的老人，一般不往供養(yǎng)，不是自
家的事，一般不往過問。由于這種傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)總是建筑在傳統(tǒng)道德基礎上的行為，
固然法律明文規(guī)定子女有贍養(yǎng)老人的義務，但老人生活質(zhì)量的好與差很大程度上取決
于供養(yǎng)人的自身素質(zhì)和精神文明程度，因此，在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式中，有的老人能
生活幸福，安度晚年；有的老人只能維持溫飽；有的老人卻受到***，這就反映了傳
統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式還不能為老人晚年生活質(zhì)量提供完善的保障。進進90年代以來，我
國農(nóng)村開始推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，使傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式發(fā)生了變革，到1996年底
，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障已推進到988個縣，投保農(nóng)民7200萬人，占適齡投保人的14.5％，
但在少數(shù)民族貧困地區(qū)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險才僅起步，家庭養(yǎng)老占主導地位。隨著社
會主義市場經(jīng)濟體制的建立和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，到底實行什么模式最能適合我國當前
民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障，本人以為應走一條“以家庭養(yǎng)老為主，社會統(tǒng)籌和個人帳戶
相結(jié)合”的模式，這是比較符合我國目前民族地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況的。目前在
我國經(jīng)濟不發(fā)達的民族地區(qū)還應繼續(xù)提倡家庭養(yǎng)老，固然傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形式在市場
經(jīng)濟大潮中有它自身不足的一面，但也有其公道存在的一面，由于盡大部分民族地區(qū)
都是屬于貧困地區(qū)，有的地方甚至連溫飽都未解決，沒有能力投保，所以，在這些民
族地區(qū)應繼續(xù)提倡家庭養(yǎng)老為主。
但是，隨著經(jīng)濟體制改革不斷深進以及國家對少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧力度的加大
，民族貧困地區(qū)也應此以為契機，加快養(yǎng)老社會化的進程，在有條件的地區(qū)逐步推行
社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老模式，然后再逐步擴展。這就要求要大力發(fā)展
鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，建立以集體經(jīng)濟為主的社會統(tǒng)籌機制，確定合適的個人投保比例，建立個
人養(yǎng)老金帳戶，加強對養(yǎng)老資金的治理，使其保值增值。
（三）在民族地區(qū)建立和恢復農(nóng)村合作健康醫(yī)療保險制度，保證“病有所醫(yī)”
目前我國廣大的農(nóng)村的醫(yī)療保險事業(yè)，大體上有合作醫(yī)療、醫(yī)療保險、統(tǒng)籌解決
住院費及預防保健合同等多種形式，其中合作醫(yī)療是最普遍的形式。農(nóng)村合作醫(yī)療制
度是由政府支持、農(nóng)民群眾與農(nóng)村經(jīng)濟組織共同籌資，在醫(yī)療上實行互助互濟的一種
具有醫(yī)療保險性質(zhì)的農(nóng)村健康保障制度。70年代曾一度作為新生事物的“赤腳醫(yī)生”
活躍在廣大農(nóng)村，對解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥、無錢看病的困難起過積極作用，但80年代幾
乎都垮掉了，近些年雖有一定程度的恢復與發(fā)展，但進展緩慢，1996年，實行合作醫(yī)
療的村數(shù)只占全國村數(shù)的17.6％，農(nóng)村人口覆蓋面僅為10.1％，民族地區(qū)實行合作醫(yī)
療的更是寥寥無幾。因此，有必要在民族地區(qū)加快恢復和建立農(nóng)村合作健康醫(yī)療保險
制度，使廣大少數(shù)民族農(nóng)民群眾獲得一些醫(yī)療所需的保障，減輕其醫(yī)藥費負擔。從全
國各地實行的合作醫(yī)療模式來看，農(nóng)民既是合作醫(yī)療的沾恩者，又是基金的主要籌集
者，同時合作醫(yī)療必須堅持農(nóng)民自愿參加的原則。建立合作健康醫(yī)療制度必須從廣大
少數(shù)民族農(nóng)民群眾的經(jīng)濟支付能力出發(fā)，他們即使有參加合作醫(yī)療的愿看，但是假如
沒有能力交納基金，也于事無補，這就要求我們必須從實際出發(fā)，充分考慮到他們對
合作醫(yī)療的經(jīng)濟承受能力。興辦健康合作醫(yī)療，要在政府的組織和領(lǐng)導下，堅持民辦
公助和自愿參加的原則；籌集以個人投進為主，集體扶持、政府適當支持，這對于廣
大民族貧困地區(qū)的農(nóng)村來說，無疑是適用的，它與縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療網(wǎng)、農(nóng)村衛(wèi)生隊相
結(jié)合，成為農(nóng)村衛(wèi)生工作的三大支柱，有利于減輕農(nóng)民的醫(yī)療用度支出負擔，增強抵
御疾病的能力和抗風險的能力，為農(nóng)民的健康增加保障條件。
（四）確立自然災難分級救濟制度，完善社會保障體系
自然災難對于本來十分貧困的廣大民族地區(qū)的農(nóng)村，無疑是雪上加霜。因此各級
政府應把自然災難的救濟作為社會保障的一個重要方面。黨和政府歷來重視救災工作
，特別是大災難的救濟工作取得了舉世矚目的成就，確保了大災之后不出現(xiàn)饑荒和流
離失所的現(xiàn)象，如1998年的長江中下游和東北地區(qū)遭受的百年未遇的特大洪水災難，
在黨中心的正確領(lǐng)導下取得了抗洪救災的全面勝利。在常年中自然災難也是不斷的，
較小的災難或小范圍的災難往往由于未能引起人們特別是領(lǐng)導者們的重視，而得不到
應有的救濟。本人以為，應在民族地區(qū)特別是農(nóng)村確立自然災難分級救濟制度，使遭
受自然災難的少數(shù)民族群眾及時得到各級政府的救濟，從而戰(zhàn)勝自然災難。自然災難
分級救濟制度可包括兩個方面的主要內(nèi)容，一方面是同一規(guī)定自然災難的救濟線，確
定遭受自然災難的程度，各級政府可根據(jù)實際情況來確定，一般來說，鄉(xiāng)一級的救濟
線應低些（還可以下至村級），自然災難超過一定程度，可逐級向上一級政府申請救
濟；另一方面就是要明確自然災難的救濟責任，自然災難一旦發(fā)生，從村委會到鄉(xiāng)、
縣、省直至中心就應根據(jù)本級政府的責任，對災民予以救濟。
總之，社會保障特別是民族地區(qū)社會保障制度的建立是一項十分復雜而浩繁的社
會系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強且利益格式調(diào)整阻力大，直接關(guān)系到每個社會成員
的親身利益，因此，各級領(lǐng)導一定要把社會保障制度改革真正擺上重要的工作日程，
解放思想，加強領(lǐng)導，總結(jié)經(jīng)驗，使社會保障制度改革真正健康有序，扎實有效地順
利推進。
【責任編輯】廖建
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