關(guān)于進一步完善跨國銀行法律監(jiān)管的思考
全球化是當今世界一體化的必然結(jié)果和核心內(nèi)容，對世界經(jīng)濟的進一步發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響；這其中跨國的迅猛發(fā)展在與服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，是金融全球化的主流，聚集了全世界的目光。截止至2004年6月，共有19個國家和地區(qū)的62家跨國銀行在我國設(shè)立了204多家營業(yè)性機構(gòu)，其中100家已獲準經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。另外還設(shè)立了211家代表處，在華外資銀行的資產(chǎn)總額已達715億美元，比2003年底495億美元增加了44.4%，占中國銀行業(yè)資產(chǎn)總額的2%，跨國銀行已經(jīng)成為我國金融體系中的一支重要力量。在我國即將全面開放本國金融業(yè)務(wù)的今天，跨國銀行監(jiān)管正面臨調(diào)整和完善，研究這一問題對我國跨國銀行法律監(jiān)管的完善具有重大的現(xiàn)實意義。筆者認為應從以下幾個方面進一步完善跨國銀行法律監(jiān)管。
1．借鑒巴塞爾協(xié)議，與國際慣例接軌，建立一種有效銀行監(jiān)管模式。
良性的金融監(jiān)管法律體系在立法上必須具有前瞻性，必須突破20世紀以來為導向的立法模式。因此，需借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的成果，筆者認為我國在跨國銀行監(jiān)管法的構(gòu)建中必須確立一種有效銀行監(jiān)管的模式。具體而言，這種有效銀行監(jiān)管的理念應包括以下要素：監(jiān)管的主要目標應在于保持金融體系的穩(wěn)定與信心，從而降低存款人與其他債權(quán)人損失的風險；監(jiān)管者應鼓勵建立良好的公司治理機制，強化市場透明度與市場監(jiān)督，從而提高市場的約束力；監(jiān)管者必須具備操作上的獨立性與實施監(jiān)管的手段與能力；監(jiān)管者必須全面了解各類跨國銀行業(yè)務(wù)的性質(zhì)，并盡可能確保銀行自身能進行適當風險；監(jiān)管者必須使各個銀行的風險水平得以評估，并對監(jiān)管資源作相應的分配；監(jiān)管者必須確保銀行具有充足的資源來承擔風險；監(jiān)管者應與其他監(jiān)管者密切合作，特別是要建立銀行監(jiān)管的國際合作機制。
此外，為了突破我國傳統(tǒng)上慣有的“重設(shè)立，輕監(jiān)管”的模式，在有效銀行監(jiān)管安排中，也有必要重申審慎性的持續(xù)監(jiān)管。如在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的《銀行有效監(jiān)管核心原則》（下稱《核心原則》）文件中，持續(xù)性銀行監(jiān)管安排構(gòu)成了該文件的核心內(nèi)容�！逗诵脑瓌t》認為有效的持續(xù)性監(jiān)管必須依于充分、及時與可靠的信息。作為對銀行業(yè)持續(xù)性監(jiān)管方式進行統(tǒng)一規(guī)范的一種嘗試，上述文件認為，一個有效的銀行監(jiān)管體系應當具有一種包括現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)督與管理的互動機制。如非現(xiàn)場監(jiān)管要能確保監(jiān)管者必須能在單一與并表的基礎(chǔ)上收集、審查及分析銀行的審慎報告與表。同時，現(xiàn)場監(jiān)管的方法則可以使監(jiān)管者通過實施現(xiàn)場檢查或利用外部師來監(jiān)管信息的真?zhèn)涡赃M行核實。我國2004年4月1日開始執(zhí)行的《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》強調(diào)以風險為本的審慎性持續(xù)監(jiān)管原則，對外資法人機構(gòu)實施全球并表監(jiān)管，但具體的措施沒有完全落實。筆者認為該《辦法》并不能滿足我國在入世的背景下面臨外資銀行業(yè)務(wù)將進一步擴大所需的、與此相配套的監(jiān)管的要求。其原因如下：一是該《辦法》只是屬于部門規(guī)章，立法層次較低；二是從有效的并表監(jiān)管來看，它必須存在一個前提，即國際金融監(jiān)管信息的交流與合作機制。雖然該《辦法》第30條規(guī)定，銀監(jiān)會負責受理外國銀行對母國（地區(qū)）監(jiān)管當局跨境現(xiàn)場檢查，并委托當?shù)劂y監(jiān)會派出機構(gòu)與檢查組就被檢查機構(gòu)的監(jiān)管情況進行交流，但是該《辦法》并沒有對如何構(gòu)建我國與外資銀行母國之間的信息交流機制作出具體的安排。實際上如前所述，從并表監(jiān)管的內(nèi)涵來考察，它具有三大特征：一是指國際銀行或銀行集團的母國當局所實施的監(jiān)管；二是它以國際銀行或銀行集團及其跨境機構(gòu)的合并為基礎(chǔ)所進行的監(jiān)管；三是它是一種持續(xù)性銀行監(jiān)管�；诖�，為了確保對外資銀行的有效并表監(jiān)管，我國應處理好三方面的問題：其一是制定健全的法律法規(guī)是實施有效并表監(jiān)管的前提；其二是確保銀行母行對其境外分支機構(gòu)實施有效控制是有效并表監(jiān)管的基本要求；其三是強化審慎監(jiān)管力度是實施有效并表監(jiān)管的一個重要內(nèi)容；其四是應與國外的銀行監(jiān)管當局建立一種暢通的信息交流機制。伴隨著金融的國際化所附加的金融風險滲透的跨國化，我國并表監(jiān)管的定位也不應僅限于國內(nèi)的外資銀行，相反在中資性銀行實行“一級法人制度”的情況下，我國銀行監(jiān)管機關(guān)也必須將國外的中資銀行的分支機構(gòu)納入嚴格并表監(jiān)管的范圍。
2．在市場準入方面應該遵循世貿(mào)組織的法律原則和我國加入世貿(mào)組織承諾的原則，盡快實行國民待遇，避免對于外資銀行市場準入上給予歧視，也不應該給予特別的保護。
具體而言，應該協(xié)調(diào)中資與外資準入的具體規(guī)則。通過《商業(yè)銀行法》或者專門的市場準入監(jiān)管規(guī)章來完善銀行市場準入制度，并進而解決外資銀行市場準入制度的健全問題。銀行法中一般性市場準入制度的完善，關(guān)系到外資銀行市場準入制度的進一步完善，也關(guān)系到我國實踐世貿(mào)組織法律規(guī)則，尤其是實現(xiàn)我國的加入世貿(mào)組織承諾的問題。在完善現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》中有關(guān)市場準入制度的`規(guī)則上，首先應該考慮對準入的程序性規(guī)則進行詳細規(guī)定，尤其是在審查與批準的具體程序規(guī)則上應該補充，諸如審查與批準的時間、許可的拒絕、許可的公告、許可機構(gòu)的記錄、許可的撤銷等都須完善。其次，增加有關(guān)新型準入的規(guī)范，如通過股權(quán)收購進入銀行市場、銀行之間的合并、海外市場的準入等。再次，有關(guān)銀行分支機構(gòu)、代表處的設(shè)立有關(guān)的程序規(guī)則也需要完善和補充。只有完善了這些制度，才能協(xié)調(diào)好合理區(qū)別對待中資和外資進入中國銀行市場的具體待遇問題。
3．在外資銀行市場準入制度的立法體例上，應該構(gòu)建合理和協(xié)調(diào)的體例。
結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀，筆者認為可以從如下兩種體例來選擇其一：一是將外資銀行市場準入基本制度進行系統(tǒng)化后，直接納入《商業(yè)銀行法》中；二是將外資銀行市場準入制度系統(tǒng)地規(guī)定在有外資銀行或者外資金融機構(gòu)的專門性法律文件中。兩種體例各有利弊。前者可以使我國銀行法制更為系統(tǒng)化，并可減少立法上的重疊或者沖突，防止針對外資銀行的準入規(guī)則違背世貿(mào)組織法律規(guī)則或者我國的加入世貿(mào)組織承諾。但是這種體例的比較高，因為需要對現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》和《外資金融機構(gòu)管理條例》及其細則進行全面修改和整理。后一種體例，則可以在保留現(xiàn)有法制基本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，有針對性地完善《外資金融機構(gòu)管理條例》及其細則中的有關(guān)規(guī)定。從我國銀行法制的完善，以及各國銀行法有關(guān)外資銀行市場準入制度的結(jié)構(gòu)趨勢來看，最好選擇前一種體例。事實上，眾多國家的銀行法，如德國、日本、加拿大、澳大利亞、法國、菲律賓、新加坡等國都在基本銀行法律文件對外資銀行的市場準入問題作了原則性或者極為詳細的規(guī)定。只有以美國為代表的一些國家將外資銀行的市場準入制度納入到系統(tǒng)的外資銀行法律文件中。
另外，如果考慮選擇分離性的法例，則應該改變現(xiàn)有的《條例》與《辦法》分離的格局。將代表處與合資、外資獨資銀行的有關(guān)準入規(guī)則合并在一個法律文件中規(guī)范。
4．建立一個全面、系統(tǒng)、多方位的監(jiān)管體系。
對跨國銀行的監(jiān)管工作是一個復雜的系統(tǒng)工作。因此，其中涉及的問題很多，單靠某一方面的監(jiān)管是遠遠不夠的。因此，需要充分調(diào)動各種監(jiān)管力量，實施最廣泛的全方位的監(jiān)管，建立一個全面、系統(tǒng)、多方位的監(jiān)管體系，包括監(jiān)管當局的監(jiān)管、監(jiān)管、行業(yè)自律等各方面。
5．跨國銀行監(jiān)管法制的改革要突出監(jiān)管制度、監(jiān)管主體方面的改革。
首先，應處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國監(jiān)管法制由于打上了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，在我國加入世貿(mào)組織后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有法制必須逐步適應世貿(mào)組織有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預的銀行監(jiān)管制度，尤其是跨國銀行業(yè)務(wù)方面的管制，這勢必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風險滲透的可能性。為了防范風險，銀行監(jiān)管只能走改進監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率的路子，將全面的嚴格監(jiān)管發(fā)展為重點的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴監(jiān)管，及時地有步驟地健全應該監(jiān)管方面的法律制度。
其次，應健全執(zhí)法機制，完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。健全執(zhí)法機制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，強化執(zhí)法的效益觀，都是我國跨國銀行監(jiān)管法制在制度上完善的同時必須應予足夠重視的問題。為此，我國應注意從以下兩方面考慮對世貿(mào)組織法律制度及我國有關(guān)法制的執(zhí)行：一方面提高銀行監(jiān)管機關(guān)的執(zhí)法水平，尤其應注意執(zhí)法者的法治意識，因此培養(yǎng)并建立一支精通世貿(mào)組織法律制度并熟悉我國銀行監(jiān)管法制的隊伍就成為監(jiān)管機構(gòu)的當務(wù)之急。另一方面，完善和加強司法機關(guān)對銀行監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督也是極為重要的。當然，這里首先要求司法機關(guān)的隊伍必須有較高的職業(yè)水平和法治意識，因為銀行監(jiān)管法制的專業(yè)化、技術(shù)化需要司法工作人員的知識專業(yè)化，否則監(jiān)督只能流于形式。
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