關(guān)于進(jìn)一步完善跨國銀行法律監(jiān)管的思考

全球化是當(dāng)今世界一體化的必然結(jié)果和核心內(nèi)容，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響；這其中跨國的迅猛發(fā)展在與服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，是金融全球化的主流，聚集了全世界的目光。
截止至2004年6月，共有19個(gè)國家和地區(qū)的62家跨國銀行在我國設(shè)立了204多家營業(yè)性機(jī)構(gòu)，其中100家已獲準(zhǔn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。另外還設(shè)立了211家代表處，在華外資銀行的資產(chǎn)總額已達(dá)715億美元，比2003年底495億美元增加了44.4%，占中國銀行業(yè)資產(chǎn)總額的2%，跨國銀行已經(jīng)成為我國金融體系中的一支重要力量。在我國即將全面開放本國金融業(yè)務(wù)的今天，跨國銀行監(jiān)管正面臨調(diào)整和完善，研究這一問題對(duì)我國跨國銀行法律監(jiān)管的完善具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善跨國銀行法律監(jiān)管。
1．借鑒巴塞爾協(xié)議，與國際慣例接軌，建立一種有效銀行監(jiān)管模式。
良性的金融監(jiān)管法律體系在立法上必須具有前瞻性，必須突破20世紀(jì)以來為導(dǎo)向的立法模式。因此，需借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的成果，筆者認(rèn)為我國在跨國銀行監(jiān)管法的構(gòu)建中必須確立一種有效銀行監(jiān)管的模式。具體而言，這種有效銀行監(jiān)管的理念應(yīng)包括以下要素：監(jiān)管的主要目標(biāo)應(yīng)在于保持金融體系的穩(wěn)定與信心，從而降低存款人與其他債權(quán)人損失的風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管者應(yīng)鼓勵(lì)建立良好的公司治理機(jī)制，強(qiáng)化市場透明度與市場監(jiān)督，從而提高市場的約束力；監(jiān)管者必須具備操作上的獨(dú)立性與實(shí)施監(jiān)管的手段與能力；監(jiān)管者必須全面了解各類跨國銀行業(yè)務(wù)的性質(zhì)，并盡可能確保銀行自身能進(jìn)行適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管者必須使各個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平得以評(píng)估，并對(duì)監(jiān)管資源作相應(yīng)的分配；監(jiān)管者必須確保銀行具有充足的資源來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管者應(yīng)與其他監(jiān)管者密切合作，特別是要建立銀行監(jiān)管的國際合作機(jī)制。
此外，為了突破我國傳統(tǒng)上慣有的“重設(shè)立，輕監(jiān)管”的模式，在有效銀行監(jiān)管安排中，也有必要重申審慎性的持續(xù)監(jiān)管。如在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的《銀行有效監(jiān)管核心原則》（下稱《核心原則》）文件中，持續(xù)性銀行監(jiān)管安排構(gòu)成了該文件的核心內(nèi)容�！逗诵脑瓌t》認(rèn)為有效的持續(xù)性監(jiān)管必須依于充分、及時(shí)與可靠的信息。作為對(duì)銀行業(yè)持續(xù)性監(jiān)管方式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的一種嘗試，上述文件認(rèn)為，一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)具有一種包括現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)督與管理的互動(dòng)機(jī)制。如非現(xiàn)場監(jiān)管要能確保監(jiān)管者必須能在單一與并表的基礎(chǔ)上收集、審查及分析銀行的審慎報(bào)告與表。同時(shí)，現(xiàn)場監(jiān)管的方法則可以使監(jiān)管者通過實(shí)施現(xiàn)場檢查或利用外部師來監(jiān)管信息的真?zhèn)涡赃M(jìn)行核實(shí)。我國2004年4月1日開始執(zhí)行的《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》強(qiáng)調(diào)以風(fēng)險(xiǎn)為本的審慎性持續(xù)監(jiān)管原則，對(duì)外資法人機(jī)構(gòu)實(shí)施全球并表監(jiān)管，但具體的措施沒有完全落實(shí)。筆者認(rèn)為該《辦法》并不能滿足我國在入世的背景下面臨外資銀行業(yè)務(wù)將進(jìn)一步擴(kuò)大所需的、與此相配套的監(jiān)管的要求。其原因如下：一是該《辦法》只是屬于部門規(guī)章，立法層次較低；二是從有效的并表監(jiān)管來看，它必須存在一個(gè)前提，即國際金融監(jiān)管信息的交流與合作機(jī)制。雖然該《辦法》第30條規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)受理外國銀行對(duì)母國（地區(qū)）監(jiān)管當(dāng)局跨境現(xiàn)場檢查，并委托當(dāng)?shù)劂y監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)與檢查組就被檢查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管情況進(jìn)行交流，但是該《辦法》并沒有對(duì)如何構(gòu)建我國與外資銀行母國之間的信息交流機(jī)制作出具體的安排。實(shí)際上如前所述，從并表監(jiān)管的內(nèi)涵來考察，它具有三大特征：一是指國際銀行或銀行集團(tuán)的母國當(dāng)局所實(shí)施的監(jiān)管；二是它以國際銀行或銀行集團(tuán)及其跨境機(jī)構(gòu)的合并為基礎(chǔ)所進(jìn)行的監(jiān)管；三是它是一種持續(xù)性銀行監(jiān)管�；�于此，為了確保對(duì)外資銀行的有效并表監(jiān)管，我國應(yīng)處理好三方面的問題：其一是制定健全的法律法規(guī)是實(shí)施有效并表監(jiān)管的前提；其二是確保銀行母行對(duì)其境外分支機(jī)構(gòu)實(shí)施有效控制是有效并表監(jiān)管的基本要求；其三是強(qiáng)化審慎監(jiān)管力度是實(shí)施有效并表監(jiān)管的一個(gè)重要內(nèi)容；其四是應(yīng)與國外的銀行監(jiān)管當(dāng)局建立一種暢通的信息交流機(jī)制。伴隨著金融的國際化所附加的金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的跨國化，我國并表監(jiān)管的定位也不應(yīng)僅限于國內(nèi)的外資銀行，相反在中資性銀行實(shí)行“一級(jí)法人制度”的情況下，我國銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)也必須將國外的中資銀行的分支機(jī)構(gòu)納入嚴(yán)格并表監(jiān)管的范圍。
2．在市場準(zhǔn)入方面應(yīng)該遵循世貿(mào)組織的法律原則和我國加入世貿(mào)組織承諾的原則，盡快實(shí)行國民待遇，避免對(duì)于外資銀行市場準(zhǔn)入上給予歧視，也不應(yīng)該給予特別的保護(hù)。


具體而言，應(yīng)該協(xié)調(diào)中資與外資準(zhǔn)入的具體規(guī)則。通過《商業(yè)銀行法》或者專門的市場準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)章來完善銀行市場準(zhǔn)入制度，并進(jìn)而解決外資銀行市場準(zhǔn)入制度的健全問題。銀行法中一般性市場準(zhǔn)入制度的完善，關(guān)系到外資銀行市場準(zhǔn)入制度的進(jìn)一步完善，也關(guān)系到我國實(shí)踐世貿(mào)組織法律規(guī)則，尤其是實(shí)現(xiàn)我國的加入世貿(mào)組織承諾的問題。在完善現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》中有關(guān)市場準(zhǔn)入制度的規(guī)則上，首先應(yīng)該考慮對(duì)準(zhǔn)入的程序性規(guī)則進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，尤其是在審查與批準(zhǔn)的具體程序規(guī)則上應(yīng)該補(bǔ)充，諸如審查與批準(zhǔn)的時(shí)間、許可的拒絕、許可的公告、許可機(jī)構(gòu)的記錄、許可的撤銷等都須完善。其次，增加有關(guān)新型準(zhǔn)入的規(guī)范，如通過股權(quán)收購進(jìn)入銀行市場、銀行之間的合并、海外市場的準(zhǔn)入等。再次，有關(guān)銀行分支機(jī)構(gòu)、代表處的設(shè)立有關(guān)的程序規(guī)則也需要完善和補(bǔ)充。只有完善了這些制度，才能協(xié)調(diào)好合理區(qū)別對(duì)待中資和外資進(jìn)入中國銀行市場的具體待遇問題。
3．在外資銀行市場準(zhǔn)入制度的立法體例上，應(yīng)該構(gòu)建合理和協(xié)調(diào)的體例。
結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為可以從如下兩種體例來選擇其一：一是將外資銀行市場準(zhǔn)入基本制度進(jìn)行系統(tǒng)化后，直接納入《商業(yè)銀行法》中；二是將外資銀行市場準(zhǔn)入制度系統(tǒng)地規(guī)定在有外資銀行或者外資金融機(jī)構(gòu)的專門性法律文件中。兩種體例各有利弊。前者可以使我國銀行法制更為系統(tǒng)化，并可減少立法上的重疊或者沖突，防止針對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入規(guī)則違背世貿(mào)組織法律規(guī)則或者我國的加入世貿(mào)組織承諾。但是這種體例的比較高，因?yàn)樾枰獙?duì)現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》和《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其細(xì)則進(jìn)行全面修改和整理。后一種體例，則可以在保留現(xiàn)有法制基本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地完善《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其細(xì)則中的有關(guān)規(guī)定。從我國銀行法制的完善，以及各國銀行法有關(guān)外資銀行市場準(zhǔn)入制度的結(jié)構(gòu)趨勢來看，最好選擇前一種體例。事實(shí)上，眾多國家的銀行法，如德國、日本、加拿大、澳大利亞、法國、菲律賓、新加坡等國都在基本銀行法律文件對(duì)外資銀行的市場準(zhǔn)入問題作了原則性或者極為詳細(xì)的規(guī)定。只有以美國為代表的一些國家將外資銀行的市場準(zhǔn)入制度納入到系統(tǒng)的外資銀行法律文件中。
另外，如果考慮選擇分離性的法例，則應(yīng)該改變現(xiàn)有的《條例》與《辦法》分離的格局。將代表處與合資、外資獨(dú)資銀行的有關(guān)準(zhǔn)入規(guī)則合并在一個(gè)法律文件中規(guī)范。
4．建立一個(gè)全面、系統(tǒng)、多方位的監(jiān)管體系。
對(duì)跨國銀行的監(jiān)管工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工作。因此，其中涉及的問題很多，單靠某一方面的監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，需要充分調(diào)動(dòng)各種監(jiān)管力量，實(shí)施最廣泛的全方位的監(jiān)管，建立一個(gè)全面、系統(tǒng)、多方位的監(jiān)管體系，包括監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管、監(jiān)管、行業(yè)自律等各方面。
5．跨國銀行監(jiān)管法制的改革要突出監(jiān)管制度、監(jiān)管主體方面的改革。
首先，應(yīng)處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國監(jiān)管法制由于打上了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，在我國加入世貿(mào)組織后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有法制必須逐步適應(yīng)世貿(mào)組織有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是跨國銀行業(yè)務(wù)方面的管制，這勢必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率的路子，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。
其次，應(yīng)健全執(zhí)法機(jī)制，完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。健全執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，強(qiáng)化執(zhí)法的效益觀，都是我國跨國銀行監(jiān)管法制在制度上完善的同時(shí)必須應(yīng)予足夠重視的問題。為此，我國應(yīng)注意從以下兩方面考慮對(duì)世貿(mào)組織法律制度及我國有關(guān)法制的執(zhí)行：一方面提高銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，尤其應(yīng)注意執(zhí)法者的法治意識(shí)，因此培養(yǎng)并建立一支精通世貿(mào)組織法律制度并熟悉我國銀行監(jiān)管法制的隊(duì)伍就成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。另一方面，完善和加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督也是極為重要的。當(dāng)然，這里首先要求司法機(jī)關(guān)的隊(duì)伍必須有較高的職業(yè)水平和法治意識(shí)，因?yàn)殂y行監(jiān)管法制的專業(yè)化、技術(shù)化需要司法工作人員的知識(shí)專業(yè)化，否則監(jiān)督只能流于形式。

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