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律師外部董事與國有獨(dú)資公司監(jiān)防體系
【摘要】本文通過對國有獨(dú)資公司國有資產(chǎn)監(jiān)管體系和企業(yè)法律風(fēng)險防范體系的評析,指出律師作為國有獨(dú)資公司外部董事,可以更好地完善國有獨(dú)資公司監(jiān)防體系,達(dá)到國有資產(chǎn)不流失和防范法律風(fēng)險的目標(biāo)。【關(guān)鍵詞】律師 外部董事 獨(dú)立董事 監(jiān)管 法律風(fēng)險
為了完善國有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu),國資委副主任黃淑和特別強(qiáng)調(diào):“著力于構(gòu)建‘兩個體系’,即國有資產(chǎn)監(jiān)管體系和企業(yè)法律風(fēng)險防范體系,形成上下聯(lián)動”。監(jiān)管體系體現(xiàn)于外部董事制度和監(jiān)事會制度,以確保國有資產(chǎn)不流失為目標(biāo);法律風(fēng)險防范體系體現(xiàn)于企業(yè)總法律顧問制度,“以事前防范和事中控制為主、事后補(bǔ)救為輔”為目標(biāo)。然而,筆者認(rèn)為,現(xiàn)行監(jiān)防體系尚不能實(shí)現(xiàn)這兩個目標(biāo)。
一、國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的缺陷
1.外部董事制度
2004年為了在國有獨(dú)資公司中完善董事會的建設(shè),國務(wù)院國資委頒布了《國資委關(guān)于國有獨(dú)資公司董事會建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》,隨后,又頒布了《國有獨(dú)資公司董事會試點(diǎn)企業(yè)外部董事管理辦法(試行)》等相關(guān)文件。其著眼點(diǎn)在于對董事會的戰(zhàn)略決策和運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)控。但是,由于外部董事職業(yè)背景、人員結(jié)構(gòu)及選聘機(jī)制等的局限,在某種程度上,外部董事制度僅是獨(dú)立董事制度的翻版,必將導(dǎo)致外部董事部分監(jiān)防職能無法實(shí)現(xiàn)。
2.監(jiān)事會制度
國有獨(dú)資公司監(jiān)事分為內(nèi)部監(jiān)事和外部監(jiān)事。內(nèi)部監(jiān)事按照我國《公司法》的規(guī)定:由股東大會選舉產(chǎn)生,沒有決策權(quán)和否決權(quán)。外部監(jiān)事由出資人委派,“堅持不參與、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動的原則,對企業(yè)經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動不直接發(fā)表肯定或否定的意見”,即“只帶耳朵不帶嘴”。因此,監(jiān)事會不能對董事會決策時產(chǎn)生的法律風(fēng)險予以化解或補(bǔ)救,無法達(dá)到“事前防范”之事前監(jiān)督,仍然是事后監(jiān)督。
總之,現(xiàn)行董監(jiān)會成員中,缺乏進(jìn)行法律監(jiān)督的法律專業(yè)人士,董監(jiān)會無法履行法律監(jiān)督職能。
二、法律風(fēng)險防范體系的缺陷
國有獨(dú)資公司企業(yè)總法律顧問,是指具有企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格,由企業(yè)聘任,全面負(fù)責(zé)企業(yè)法律事務(wù)工作的高級管理人員;企業(yè)總法律顧問對企業(yè)法定代表人或者總經(jīng)理負(fù)責(zé)。因此,總法律顧問不是董事會成員且其階位低于總經(jīng)理。故:
1.企業(yè)總法律顧問階位太低,難當(dāng)“事前防范”重任
《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》中“企業(yè)總法律顧問對企業(yè)法定代表人或者總經(jīng)理負(fù)責(zé)”的規(guī)定決定了企業(yè)總法律顧問先天不足,階位太低,而位列總工程師、總經(jīng)濟(jì)師系列則在行政體系中沒有一席之地。在我國官本位的千年陋習(xí)下,總法律顧問是沒有多少話語權(quán)的。即便由企業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)兼職使得地位會適當(dāng)提高,也不可能根本改變企業(yè)總法律顧問乃至企業(yè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的話語平臺。因此,國資委副主任黃淑和特別強(qiáng)調(diào)說:“在推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)中,要特別注重總法律顧問能夠參與企業(yè)經(jīng)營決策,并發(fā)揮其在企業(yè)經(jīng)營決策中的法律把關(guān)作用。要采取有力措施,促進(jìn)企業(yè)建立總法律顧問參與企業(yè)經(jīng)營決策并負(fù)責(zé)法律審核把關(guān)的制度”,由此可見一般。
由于企業(yè)總法律顧問的階位太低,不能對董事會的決策帶來的法律風(fēng)險進(jìn)行事前防范,因此,也就不可能將整個公司置于法律風(fēng)險防范機(jī)制的保護(hù)下。也就是說,企業(yè)的法律風(fēng)險仍然存在,國有資產(chǎn)仍有損失的可能。
2.企業(yè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)是企業(yè)的內(nèi)部職能部門,不具有獨(dú)立性
企業(yè)總法律顧問及法律顧問均在企業(yè)領(lǐng)取薪金,行政上受制于董事會及經(jīng)理層。履行職務(wù)如果得不到經(jīng)理層及董事會的支持,將寸步難行。對董事會或者總經(jīng)理的違法或冒險行為法律顧問是無法單純用法律的武器予以防范的。而《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》賦予法律顧問的權(quán)力僅是反映權(quán),即待“造成重大經(jīng)濟(jì)損失,嚴(yán)重?fù)p害出資人合法權(quán)益”后,“可以向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)反映”。因此,沒有實(shí)質(zhì)權(quán)力的防范不可能起到真正的防范作用。
3.法律顧問知識結(jié)構(gòu)的欠缺,難把法律關(guān)
企業(yè)總法律顧問及法律顧問均由企業(yè)內(nèi)部人員擔(dān)任,與職業(yè)律師相比,法律知識明顯欠缺或不足,知識面相對單一。企業(yè)就是小社會,一名合格的法律顧問不但需要豐富、系統(tǒng)的法律知識,還需要有各種訴訟實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足的法律顧問,怎么能徹底看穿法律陷阱并預(yù)先堅固籬笆呢?同時,企業(yè)的法律風(fēng)險除了民事法律風(fēng)險外,還有刑事責(zé)任風(fēng)險�，F(xiàn)今眾多企業(yè)及其高管被刑事責(zé)任風(fēng)險擊倒,就是沒有刑事責(zé)任風(fēng)險的防范意識。如三九集團(tuán)的老總,并沒有侵吞國家和公司財產(chǎn),卻因?yàn)槌椒梢?guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力而被判刑。刑事律師、會計師和經(jīng)濟(jì)師是西方國家成熟的公司治理結(jié)構(gòu)中必備的“三駕馬車”。很難想象一個沒有刑事訴訟經(jīng)驗(yàn)的法律顧問對防范刑事責(zé)任風(fēng)險能提供什么靈丹妙藥。
三、律師外部董事的優(yōu)勢
1.律師外部董事有助于國有資產(chǎn)的監(jiān)管
世界銀行行長沃爾芬森說過:“對世界經(jīng)濟(jì)而言,完善的公司治理和健全的國家治理一樣重要�！睂Χ聲谋O(jiān)督是完善公司治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。我國國有獨(dú)資公司的單一股權(quán)特征決定了董事會和監(jiān)事會均是國有股東的代理人,而監(jiān)事會的公司決策和經(jīng)營的外部化,導(dǎo)致監(jiān)事會對董事會不可能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。因此,在國有獨(dú)資公司中引入外部董事制度實(shí)屬必行。從我國上市公司運(yùn)行獨(dú)立董事制度以來,包含至少一名會計人員的獨(dú)立董事并未能扼制董事會的違法和冒險行為。其中至少有一種原因是會計人員和法律學(xué)者不明白實(shí)踐中的“法律貓膩”所致。因此,吸取獨(dú)立董事制度的教訓(xùn),在外部董事制度中采取至少有一名從業(yè)一定年限且具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師作為外部董事的措施,是避免外部董事成為“花瓶董事”、淪為第二監(jiān)事的切實(shí)可行的方法,從而真正完善國有獨(dú)資公司的法人治理結(jié)構(gòu)。
從成思�！安毁澇山�(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)任獨(dú)立董事”到江平教授感概自己是“花瓶董事”而后直言“讓有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人士擔(dān)任獨(dú)立董事是可取的”,并說“律師、會計師、經(jīng)濟(jì)師、工程師比學(xué)者更適合擔(dān)任獨(dú)立董事”�？梢哉f,正是人員結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致了“名人董事”、“花瓶董事”現(xiàn)象。
從寶鋼等試點(diǎn)企業(yè)聘請的外部董事的職業(yè)背景及設(shè)置的委員會來看,對董事會的法律風(fēng)險防范還沒有引起國資委的高度重視。要真正實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)不流失的監(jiān)管職責(zé),單靠企業(yè)總法律顧問制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。企業(yè)總法律顧問永遠(yuǎn)無法逾越階位太低和內(nèi)部化的鴻溝,將董事會的決策活動籠罩在法律風(fēng)險防范體系之內(nèi)。因此,在董事會中設(shè)立法律風(fēng)險防范的代言人,是真正實(shí)現(xiàn)國資委監(jiān)防機(jī)制的必然之途。
2.律師外部董事有助于法律風(fēng)險防范
在中國加入WTO之后,國有獨(dú)資公司的致命風(fēng)險是法律風(fēng)險。國資委黃淑和副主任強(qiáng)調(diào):“企業(yè)法律風(fēng)險既是企業(yè)的風(fēng)險,最終也是出資人的風(fēng)險。法律風(fēng)險給企業(yè)贊成的損失,最終也是出資人的損失�！辈⑶艺f:“從某種意義上講,加強(qiáng)企業(yè)法律風(fēng)險防范,本身就能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益�！眹歇�(dú)資公司現(xiàn)行的法律風(fēng)險防范體系是企業(yè)總法律顧問制度。企業(yè)總法律顧問位列總工程師、總經(jīng)濟(jì)師、總經(jīng)理助理系列,沒有行政職權(quán),直接對企業(yè)法定代表人或總經(jīng)理負(fù)責(zé)。有的企業(yè)如河北冀中能源集團(tuán)規(guī)定總法律顧問參加黨政會議或經(jīng)理辦公會,這些規(guī)定一定程度上提高了總法律顧問的地位,但仍然無法彌補(bǔ)其階位太低的先天不足。
簡單的說,董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層構(gòu)成了公司的全部。其中,董事會負(fù)責(zé)決策,經(jīng)理層負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督。拋開監(jiān)事會的話,一個公司的運(yùn)行由董事會和經(jīng)理層完成,董事會的意志由經(jīng)理層體現(xiàn)和執(zhí)行。從整個公司的角度,法律風(fēng)險防范體系必須涵蓋董事會和經(jīng)理層才視為完整。但現(xiàn)行法律風(fēng)險防范體系未納入董事會的范疇,出現(xiàn)了盲區(qū)。解決這個問題可以有兩種方式,一是將企業(yè)總法律顧問階位升格,進(jìn)入董事會,對決策及其過程予以法律風(fēng)險防范;二是在董事會中另行設(shè)立法律風(fēng)險防范的代言人。針對第一種,企業(yè)總法律顧問制度主要任務(wù)是對企業(yè)日常經(jīng)營活動實(shí)施法律風(fēng)險防范,如果企業(yè)總法律顧問由董事直接擔(dān)任的話,勢必給經(jīng)理層的日常領(lǐng)導(dǎo)造成困難,不利于企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而另立代言人的話,則要求該董事必須具有法律專業(yè)水準(zhǔn)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),否則,既不能達(dá)到法律風(fēng)險防范的目的,也不能領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)企業(yè)法律顧問的工作,更不能成為合格的代言人。因此,從法律風(fēng)險防范體系的角度講,外部董事除了監(jiān)督職能外,還應(yīng)有法律風(fēng)險防范職能。由此看來,在董事會中設(shè)立法律專業(yè)外部董事,不但是國有資產(chǎn)監(jiān)管要求,也是法律風(fēng)險防范的客觀必然要求,而律師是實(shí)現(xiàn)這一職能的最合適人選。 四、律師外部董事與現(xiàn)行監(jiān)防體系的合力
1.各具優(yōu)勢互不可替
�、磐獠慷率嵌聲蓡T之一,直接參與企業(yè)的決策過程,能更好的起到事前防范的作用。這種作用是監(jiān)事會、企業(yè)法律顧問所無法替代的。正如趙旭東教授針對獨(dú)立董事所言:“第一,獨(dú)立董事具有某些特殊的、原來監(jiān)事會成員所不具備的權(quán)利。比如,獨(dú)立董事有權(quán)對關(guān)聯(lián)交易獨(dú)立發(fā)表意見,甚至可以說是‘一票否決權(quán)’。第二,獨(dú)立董事的內(nèi)部化。原來的監(jiān)事會是在董事會之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu),而獨(dú)立董事是安插在董事會內(nèi)部的,是董事會的一員,這樣就可以把獨(dú)立董事的監(jiān)督過程與公司的經(jīng)營決策行為密切地結(jié)合在一起,獨(dú)立董事因此就更容易發(fā)現(xiàn)問題。第三,獨(dú)立董事的專業(yè)化。當(dāng)前的獨(dú)立董事大多是由會計、法律領(lǐng)域的專家擔(dān)當(dāng),他們比一般工作人員擔(dān)任的監(jiān)事更具優(yōu)勢。”王衛(wèi)國教授也認(rèn)為:“獨(dú)立董事憑借責(zé)任心、法律知識和保守的傾向,能夠在一定程度上制約董事會為追求贏利而過度冒險的傾向,其作用是原來監(jiān)事會所不具備的�！倍浇淌谥毖�:“讓有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人士擔(dān)任獨(dú)立董事是可取的,從這個角度說,律師、會計師、經(jīng)濟(jì)師、工程師比學(xué)者更適合擔(dān)任獨(dú)立董事�！�
獨(dú)立董事是外部董事之一。律師作為外部董事所具備的專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),是一般外部董事甚至一些學(xué)者型法律專家所不具備的,因此,律師作為外部董事對法律風(fēng)險的事前防范具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。
�、票O(jiān)事會是法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu),是對公司整體活動的客觀評判員和監(jiān)督員。以財務(wù)監(jiān)督為核心及對國有資產(chǎn)的監(jiān)管,是外部董事和企業(yè)法律顧問不具備的重要職能。國資委關(guān)于“在考核調(diào)整企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子,擬訂制定國有資產(chǎn)監(jiān)管的政策法規(guī)和規(guī)章制度,研究決定企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)變動和業(yè)績考核等重大事項(xiàng)時,要征求監(jiān)事會或監(jiān)事會主席意見并適時通報結(jié)果”的指導(dǎo)意見,也體現(xiàn)了監(jiān)事會的監(jiān)督力度,尤其是對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。
⑶企業(yè)法律顧問是企業(yè)的內(nèi)部工作人員,對企業(yè)的經(jīng)營狀況和實(shí)際情況比較了解,這是外部董事所不具備的條件。企業(yè)法律顧問對企業(yè)日常經(jīng)營活動的法律風(fēng)險防范和企業(yè)法律風(fēng)險防范機(jī)制的建立及落實(shí),具有不可替代的作用。國資委副主任黃淑和曾談到:“據(jù)統(tǒng)計,三年來,各地省屬企業(yè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)總共處理了各類法律糾紛案件92000多件,避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失570多億元�！逼髽I(yè)法律顧問所起的作用不容忽視。
2.各司其職交叉不重
由前述分析可知,律師外部董事、監(jiān)事會、企業(yè)總法律顧問各有優(yōu)勢,所起的作用也各不相同。律師外部董事的職責(zé)范圍為董事會,通過參加董事會會議,對董事會所議事項(xiàng)的程序上的合法性、實(shí)體上的合法性予以法律監(jiān)督并進(jìn)行投票表決。企業(yè)總法律顧問的職責(zé)范圍是對企業(yè)重大經(jīng)營決策提出法律意見、完善企業(yè)重要規(guī)章制度、合同的審核及談判和起草工作等等,在企業(yè)日常經(jīng)營活動中防范法律風(fēng)險。監(jiān)事會是以財務(wù)監(jiān)督為核心,對董事會的決策活動和經(jīng)理層的經(jīng)營活動予以監(jiān)督。律師外部董事與監(jiān)事會在監(jiān)督職能上有交叉;律師外部董事與企業(yè)法律顧問在法律風(fēng)險防范職能上有交叉,但決不是重疊,更不是簡單的重復(fù)。
3.目標(biāo)一致形成合力
無論是外部董事制度、監(jiān)事會制度,還是企業(yè)法律顧問制度,其根本的出發(fā)點(diǎn)和目的都是為了完善國有獨(dú)資公司的法人治理結(jié)構(gòu),確保國有資產(chǎn)不流失,加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)對法律風(fēng)險的能力。但正如前述所分析,每種制度單獨(dú)運(yùn)行均各有優(yōu)缺。如能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢,使之形成合力,必能法網(wǎng)恢恢。加之實(shí)質(zhì)目標(biāo)一致,形成合力,實(shí)有可能。關(guān)鍵是管理層必須清醒的認(rèn)識,董事會是萬險之源。對董事會不應(yīng)僅限于財務(wù)監(jiān)督,法律風(fēng)險防范也是必不可少。而要實(shí)現(xiàn)真正意義上的法律風(fēng)險防范,律師的作用無法替代,否則,將可能變成如江平教授所言,只是保障“文字上不違法,而不是實(shí)質(zhì)上的不違法”。同時,如能將各種制度準(zhǔn)確定位,互為補(bǔ)充,則形成合力,指日可待!
參考文獻(xiàn):
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