中國(guó)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度研究

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和“入世”承諾的兌現(xiàn)，銀行業(yè)對(duì)民營(yíng)資本的開放問題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，因而發(fā)展民營(yíng)銀行顯得日益緊迫，但這首先要求建立起相應(yīng)的制度環(huán)境,尤其是準(zhǔn)入制度。我國(guó)當(dāng)前的民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度存在很多問題，如制度規(guī)范過于簡(jiǎn)單而難以有效控制民營(yíng)銀行的主體資格，進(jìn)入壁壘過高而限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。因此，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，逐步放寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過多種途徑促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展壯大�！　￡P(guān)鍵詞：民營(yíng)銀行 準(zhǔn)入制度 民間資本
　　
　　一、我國(guó)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度的現(xiàn)狀與缺陷
　　
　　從我國(guó)目前的情況看，民營(yíng)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批和監(jiān)管主要集中在中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)，而在審批過程中，主要的根據(jù)是《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》和《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)，遺憾的是，其中沒有一部是為民營(yíng)銀行“量身定做”的。因而，我國(guó)民營(yíng)銀行的準(zhǔn)入制度雖已建立，但仍存在重大制度缺陷。
　　第一，相應(yīng)的制度規(guī)范過于簡(jiǎn)單，難以有效地控制民營(yíng)銀行的主體資格。1995年7月1日起實(shí)施的《商業(yè)銀行法》第十二、十三條對(duì)設(shè)立商業(yè)銀行所應(yīng)具備的管理人員、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和注冊(cè)資本等作了一般性的規(guī)定，《商業(yè)銀行法》還規(guī)定，設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)經(jīng)中國(guó)人民銀行審查批準(zhǔn)，未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。1999年6月20日頒發(fā)的《關(guān)于向金融機(jī)構(gòu)投資入股的暫行規(guī)定》第十一條則對(duì)向金融機(jī)構(gòu)投資的企業(yè)的盈利狀況、投資額度以及資金來源作了相關(guān)規(guī)定。從實(shí)際操作過程來看，這些一般意義上的規(guī)定顯得太過簡(jiǎn)單，并不能為民營(yíng)銀行準(zhǔn)入的審批提供充分有力的依據(jù)，因而很難對(duì)民營(yíng)銀行的主體資格加以有效控制。
　　第二，我國(guó)當(dāng)前的民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度設(shè)置了過高的準(zhǔn)入門檻，這在很大程度上限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)《商業(yè)銀行法》不僅規(guī)定了設(shè)立商業(yè)銀行的條件，而且特別強(qiáng)調(diào)，在審批設(shè)立商業(yè)銀行時(shí)應(yīng)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)狀況，避免過度競(jìng)爭(zhēng)。《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范股份制商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理的通知》中指出：“人民銀行審核股份制商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃和籌建計(jì)劃時(shí)，要進(jìn)行市場(chǎng)環(huán)境調(diào)查，其機(jī)構(gòu)的發(fā)展應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)需求相適應(yīng)�！�…對(duì)于多家銀行申請(qǐng)?jiān)谕�一城市籌建分行的，要結(jié)合對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、金融市場(chǎng)的分析，在對(duì)各家銀行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出設(shè)立分行的意見，避免出現(xiàn)過度競(jìng)爭(zhēng)”。具體做法是通過限制機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的數(shù)量限制過度競(jìng)爭(zhēng)，在上述《通知》中明確規(guī)定“對(duì)于各項(xiàng)存款達(dá)到1000億元并且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到300億元的城市，一年之內(nèi)最多新設(shè)兩家股份制商業(yè)銀行分行，對(duì)于相關(guān)指標(biāo)達(dá)不到上述規(guī)模的城市，一年之內(nèi)只允許新設(shè)一家分行”。這項(xiàng)制度規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)整個(gè)銀行體系的安全，防止銀行過度競(jìng)爭(zhēng)，但事實(shí)上，由于限制了進(jìn)入者的數(shù)量而在很大程度上限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此，客觀上帶來了諸如減少消費(fèi)者福利、降低銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，以及弱化現(xiàn)有銀行努力動(dòng)機(jī)的消極影響。
　　由以上分析可以看出，在我國(guó)，民營(yíng)銀行的進(jìn)入門檻的確很高，這樣的進(jìn)入壁壘對(duì)一般的民營(yíng)資本來說是“高不可攀”的。因而，在我國(guó)目前的準(zhǔn)入條件和實(shí)際限制之下，民營(yíng)銀行根本沒有獲得充分發(fā)展的可能。
　　
　　二、政策建議
　　
　　適度的準(zhǔn)入制度有助于民營(yíng)銀行的高質(zhì)量進(jìn)入，也有助于民營(yíng)銀行體系的規(guī)范和繁榮，還有助于民營(yíng)銀行風(fēng)險(xiǎn)的防范和社會(huì)公眾利益的保護(hù)。因此，我國(guó)應(yīng)盡快采取有效措施完善民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度。
　　第一，對(duì)《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》等有關(guān)金融法律法規(guī)加以修改，明確規(guī)定民間資本享有“國(guó)民待遇”，可以依法設(shè)立銀行、允許上市和跨地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)《民營(yíng)銀行管理法》，對(duì)民營(yíng)銀行的法律地位、機(jī)構(gòu)類別、組織形式、設(shè)立條件、審批登記程序、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)退出及相關(guān)法律責(zé)任等做出明確而具體的規(guī)定，從而為完善民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
　　在不斷完善我國(guó)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度的過程中，為保證預(yù)期效應(yīng)的充分發(fā)揮，應(yīng)在相應(yīng)法律規(guī)范的框架內(nèi)，使各項(xiàng)相關(guān)制度安排合理搭配，協(xié)調(diào)一致地發(fā)展，以盡可能地減少直至消除準(zhǔn)入制度與其他制度之間的摩擦或阻力，使最終的制度安排能夠消除某些子制度可能帶來的負(fù)效應(yīng)，從而加強(qiáng)準(zhǔn)入制度與其他各項(xiàng)制度的合力。
　　第二，在審批民營(yíng)銀行的過程中，應(yīng)充分考慮以下幾個(gè)問題：
　�。�1）應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來考慮民營(yíng)銀行的布局及市場(chǎng)定位。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，民營(yíng)銀行將集中服務(wù)于缺乏融資渠道的民營(yíng)企業(yè)，其市場(chǎng)定位應(yīng)是區(qū)域性中小企業(yè)，因此，需要通過調(diào)查研究了解各地民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況及其對(duì)融資的潛在需求，同時(shí)，民營(yíng)銀行與國(guó)有銀行的服務(wù)對(duì)象并不完全重疊，所以不應(yīng)對(duì)民營(yíng)銀行的布點(diǎn)做過多限制。
　�。�2）民營(yíng)銀行還處于發(fā)展初期，限于規(guī)模，尚不可能具有壟斷性，但從長(zhǎng)期看，有必要在審批民營(yíng)銀行時(shí)，就考慮到今后民營(yíng)銀行間的競(jìng)爭(zhēng)格局。同時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入過程中的公平競(jìng)爭(zhēng)。新銀行的最終審批權(quán)必須高度集中在中央銀行手中，但在推薦過程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化，盡量避免由于金融領(lǐng)域中的尋租活動(dòng)，讓不合格的銀行混進(jìn)金融市場(chǎng)。
　　（3）在有關(guān)當(dāng)局對(duì)申請(qǐng)者資格進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，可指定一家報(bào)刊作為披露申請(qǐng)單位報(bào)告的主要新聞媒體，可以建立讀者評(píng)論專欄，鼓勵(lì)民間對(duì)新申請(qǐng)單位的材料提出批評(píng)意見，甚至可以在互聯(lián)網(wǎng)上建立專門網(wǎng)站，所有申請(qǐng)者的資料都在網(wǎng)上公布，通過網(wǎng)絡(luò)邀請(qǐng)更多的人參與對(duì)民營(yíng)銀行資格的審查。
　　第三，適當(dāng)降低民營(yíng)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，并逐步放寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過多種途徑促進(jìn)民營(yíng)銀行體系的發(fā)展。可以吸收更多民間資本入股現(xiàn)有的中小銀行（特別是城市商業(yè)銀行），逐步實(shí)現(xiàn)中小銀行民營(yíng)化，將城市中小銀行發(fā)展為名副其實(shí)的民營(yíng)銀行；而對(duì)現(xiàn)存的民間信用發(fā)展中的成功企業(yè)，如浙江臺(tái)州銀座城市信用社等，繼續(xù)支持其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和良性發(fā)展，并通過多種方式促進(jìn)它們進(jìn)一步轉(zhuǎn)制和業(yè)務(wù)升級(jí)，包括支持民間金融機(jī)構(gòu)與國(guó)有銀行和股份制商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)合作與戰(zhàn)略重組；在條件允許的情況下，也可以考慮民營(yíng)資本自行發(fā)起并新設(shè)民營(yíng)企業(yè)投資入股、以真正的民營(yíng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)銀行。
　　第四，積極探索并適時(shí)發(fā)展地方性民營(yíng)中小銀行。中小企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著越來越重要的地位，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前民營(yíng)企業(yè)在我國(guó)對(duì)GDP的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率已達(dá)63%，對(duì)工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)率已達(dá)74%， 在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著不可忽視的重要作用，而大力發(fā)展地方性民營(yíng)中小銀行也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。為此，在促進(jìn)大中城市的商業(yè)銀行民營(yíng)化發(fā)展的同時(shí)，必須加快農(nóng)村金融體制改革步伐，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的功能，發(fā)展與民營(yíng)投資相適應(yīng)的各類銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)，使地方性民營(yíng)中小銀行成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要金融支持力量。
　　第五，我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行由于產(chǎn)權(quán)虛擬、吃國(guó)家“大鍋飯”、經(jīng)營(yíng)機(jī)制過死等原因，不良資產(chǎn)一直居高不下。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2003年四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)率高達(dá)19.56%，2004年達(dá)13.22%，2005年經(jīng)過剝離部分不良資產(chǎn)，四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)率下降到8.79%， 雖有明顯下降，但這與發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)秀銀行的2%—3%的不良資產(chǎn)率相比，還差得很遠(yuǎn)，因此，我國(guó)可以考慮在國(guó)有商業(yè)銀行股份制改造增資擴(kuò)股時(shí)，在一定程度上，積極吸收民間資本的參與，以此改善國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行的民營(yíng)化，完善其公司治理結(jié)構(gòu)。
　　
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