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完善電力建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)估治理
【摘要】電力建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)估工作在進(jìn)步電力建設(shè)項(xiàng)目投資效益、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)等方面具有重要的作用。本文就此作一。電力工程項(xiàng)目后評(píng)估,是指在電力工程項(xiàng)目建設(shè)、投產(chǎn)、運(yùn)行并達(dá)到設(shè)計(jì)能力后,通過(guò)對(duì)此項(xiàng)目的前期工作、工程設(shè)計(jì)、工程施工、工程安裝、工程調(diào)試直至運(yùn)行的綜合。對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估分析,找出實(shí)際情況與計(jì)劃猜測(cè)情況的差距,分析原因,吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為今后改進(jìn)進(jìn)步、決策治理和績(jī)效監(jiān)視等創(chuàng)造條件,為進(jìn)步電力工程項(xiàng)目的投資收益提出切實(shí)可行的對(duì)策措施。
一、電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估和前評(píng)估的關(guān)系
建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估是與前評(píng)估相對(duì)應(yīng)的概念,項(xiàng)目后評(píng)估與前評(píng)估的不同之處在于:前評(píng)估主要是為項(xiàng)目的立項(xiàng)決策提供依據(jù);而后評(píng)估則主要是為了實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以便改善投資決策和治理。由于目的不同,評(píng)估的、側(cè)重點(diǎn)、指標(biāo)體系、評(píng)估方式都有較大的差異。電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估可以對(duì)項(xiàng)評(píng)估工作的驗(yàn)證和改善提供有益的鑒戒。
在實(shí)際工作中,我們往往可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)的前評(píng)估工作存在以下缺陷:(1)注重對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)分析,而對(duì)項(xiàng)目外部的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化缺乏充分的考慮。如,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的,用電需求量的增長(zhǎng)和態(tài)勢(shì),以及對(duì)電網(wǎng)負(fù)荷的依存度都會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成直接或間接的。(2)對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)評(píng)價(jià)比較正確,評(píng)估的誤差主要體現(xiàn)在對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景及城市規(guī)劃發(fā)展的評(píng)估工作做得不夠,導(dǎo)致新建設(shè)的電力工程在投進(jìn)使用短期內(nèi)就面臨新一輪的更新改造,一方面造成資源投進(jìn)浪費(fèi);另一方面由于供電能力不足,可能損失部分市場(chǎng)。(3)存在信息的不對(duì)稱(chēng),部分項(xiàng)目存在把可行性研究報(bào)告等申報(bào)材料作為評(píng)估的唯一依據(jù),未能到實(shí)地了解具體情況,有明顯的局限性,導(dǎo)致電力建設(shè)項(xiàng)目前評(píng)估帶有一定的主觀(guān)性。
為克服前評(píng)估存在的,通過(guò)電力建設(shè)的后評(píng)估,可對(duì)前評(píng)估做出如下改進(jìn):(1)評(píng)估方式仍以書(shū)面申報(bào)材料為主,同時(shí)為保證評(píng)估信息來(lái)源的可靠性和正確性,實(shí)行項(xiàng)目隨機(jī)抽樣調(diào)查,對(duì)重點(diǎn)輸變電項(xiàng)目,由專(zhuān)人對(duì)申報(bào)材料的進(jìn)行進(jìn)一步跟蹤及核實(shí),對(duì)當(dāng)?shù)氐挠秒娦枨罅俊⑽磥?lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、現(xiàn)有的電網(wǎng)負(fù)荷水平進(jìn)行具體調(diào)查,保證申報(bào)材料的真實(shí)性、正確性和性。(2)適應(yīng)對(duì)項(xiàng)目評(píng)估不同內(nèi)容的要求,對(duì)咨詢(xún)專(zhuān)家構(gòu)成作適當(dāng)調(diào)整。電力建設(shè)項(xiàng)目具有技術(shù)含量高、公用事業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn),在作項(xiàng)目前評(píng)估時(shí),評(píng)價(jià)單位往往僅留意其評(píng)價(jià)專(zhuān)家的技術(shù)性,而忽略項(xiàng)目評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)效益性。因此,請(qǐng)專(zhuān)家時(shí)應(yīng)注重技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)效益性的結(jié)合,同時(shí)也應(yīng)考慮參考當(dāng)?shù)匾?guī)劃專(zhuān)家的經(jīng)驗(yàn)和意見(jiàn),使參與評(píng)價(jià)的專(zhuān)家構(gòu)成盡量全面平衡。
二、電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的作用
在我國(guó),開(kāi)展電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估工作具有十分重要的作用。
電力要發(fā)展,規(guī)劃要先行。通過(guò)建立完善電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估制度和科學(xué)的體系,一方面可以對(duì)電力建設(shè)項(xiàng)目前期工作進(jìn)行較全面、客觀(guān)的檢測(cè)和衡量,并輔之以相應(yīng)的獎(jiǎng)罰制度,增強(qiáng)前期工作職員的責(zé)任感,促使他們努力做好電力建設(shè)項(xiàng)目可行性研究工作,進(jìn)步電力建設(shè)項(xiàng)目猜測(cè)的正確性,減少甚至杜盡干預(yù)前期工作的現(xiàn)象,確�？尚行匝芯康目陀^(guān)性和公正性;另一方面可以通過(guò)電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的反饋信息,及時(shí)糾正決策中存在的題目,進(jìn)步未來(lái)決策的科學(xué)化水平。
通過(guò)電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估,加以分析實(shí)在際效果與可行性研究工作中的預(yù)期效果偏差較大的原因,從而總結(jié)電力建設(shè)項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目治理工作,如施工組織方式,設(shè)備、物資供給方式,招、投標(biāo),承、發(fā)包和工程建設(shè)等方面一切成功的經(jīng)驗(yàn)及失敗的教訓(xùn),并將其儲(chǔ)存起來(lái),反饋到今后的電力建設(shè)項(xiàng)目可行性研究和治理工作中往,不斷進(jìn)步電力建設(shè)項(xiàng)目可行性研究和治理工作的水平。
通過(guò)電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估反饋的信息,公道確定投資規(guī)模和投資流向,按各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、用電增長(zhǎng)速度,協(xié)調(diào)各地區(qū)之間電網(wǎng)資產(chǎn)投資比例關(guān)系,進(jìn)步整體投資效益。
通過(guò)電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估,還可以對(duì)電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的運(yùn)營(yíng)治理進(jìn)行診斷,促使電網(wǎng)有效進(jìn)步設(shè)備的利用水平。電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估在投運(yùn)階段進(jìn)行的,比較實(shí)際狀況與猜測(cè)狀況的偏離程度,探索產(chǎn)生偏差的原因,提出切實(shí)可行的措施,促使電網(wǎng)公司對(duì)電網(wǎng)資產(chǎn)治理的規(guī)范化,進(jìn)步電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和效益。而這些正是電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義。
三、電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的內(nèi)容
電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的內(nèi)容回納起來(lái),可分以下幾個(gè)方面:
(一)目標(biāo)評(píng)估。通過(guò)電力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)生的一些經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)與項(xiàng)目審批決策時(shí)確定的目標(biāo)進(jìn)行比較,檢查項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到目標(biāo)的程度,如增加的供電量、降低的線(xiàn)損水平、電壓合格率進(jìn)步、綜合運(yùn)行效益、客戶(hù)滿(mǎn)足度進(jìn)步、當(dāng)?shù)卣臐M(mǎn)足度等經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)因素,從而判定項(xiàng)目是否成功。
(二)執(zhí)行情況評(píng)估。電力建設(shè)項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中,應(yīng)對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的各階段治理者的工作做出評(píng)價(jià),是否能科學(xué)有效地治理項(xiàng)目的各項(xiàng)工作,是否與政府機(jī)構(gòu)和其它組織建立了必要的聯(lián)系,人才和資源是否得到公道的使用,責(zé)任心是否強(qiáng)等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。主要內(nèi)容包括:項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,治理者執(zhí)行的法規(guī)、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的水平,包括是否執(zhí)行“五制”(即項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、經(jīng)濟(jì)合同制、建設(shè)監(jiān)理制)等;項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,各階段各項(xiàng)規(guī)章制度、規(guī)定和程序的制定以及治理的科學(xué)性和有效性;各階段執(zhí)行者資格和資信的審查和治理,治理者的素質(zhì)和能力;各種治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其功能,組織形式和作用,治理體現(xiàn)的效率和效益;決策治理的水平和效益等,找出偏離預(yù)期目標(biāo)的原因,并提出對(duì)策和建議,以不斷進(jìn)步電力建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)水平。
(三)本錢(qián)效益評(píng)估。本錢(qián)效益是衡量項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵因素。電力建設(shè)項(xiàng)目建成后,通過(guò)本錢(qián)構(gòu)成,進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià),并以一些主要指標(biāo)進(jìn)行衡量,如財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、投資回報(bào)率、投資回收期、資本金利潤(rùn)率等。
(四)評(píng)估。項(xiàng)目影響是指項(xiàng)目對(duì)于其四周地區(qū)在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境所產(chǎn)生的作用和影響。應(yīng)站在國(guó)家的宏觀(guān)態(tài)度,從供電的可靠性、容載比、安全性、售電量增長(zhǎng)以及拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)等方面來(lái)重點(diǎn)分析項(xiàng)目與整個(gè)之間的關(guān)系。影響評(píng)價(jià)既是后評(píng)估的重點(diǎn)又是其主要特點(diǎn)。項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)以定性分析為主,基天職析是比較法,包括前后對(duì)比與有無(wú)對(duì)比。
四、電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估的方法
項(xiàng)目后評(píng)估的具體方法很多,一般可分為調(diào)查搜集資料方法、市場(chǎng)猜測(cè)方法和分析方法,這3種方法中既含有定性方法也含有定量方法。
(一)調(diào)查搜集資料方法:調(diào)查搜集資料的方法很多,如利用現(xiàn)有資料法、訪(fǎng)談法、專(zhuān)題調(diào)查會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、抽樣調(diào)查等。一般視電力建設(shè)工程的具體情況,后評(píng)估的具體要求和資料搜集的難易程度,選用適宜的方法。在條件許可時(shí),往往采用多種方法對(duì)同一調(diào)查相互驗(yàn)證,以進(jìn)步調(diào)查成果的可信度和正確性。
(二)分析研究方法:后評(píng)估分析研究方法的基本原理是比較法(亦稱(chēng)對(duì)比法)。就是對(duì)項(xiàng)目投進(jìn)運(yùn)行后的實(shí)際效果與決策時(shí)期的猜測(cè)效果對(duì)比分析,從中找出差距,分析原因,經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提出改進(jìn)措施和意見(jiàn)。常用的后評(píng)估分析研究方法有定量分析法、定性分析法、對(duì)比分析法、邏輯框架法、綜合評(píng)價(jià)法等。
(三)電力建設(shè)工程后評(píng)估指標(biāo),應(yīng)能反映建設(shè)項(xiàng)目從預(yù)備階段到正常運(yùn)行全過(guò)程的狀況,并體現(xiàn)電力建設(shè)工程的特點(diǎn),具有針對(duì)性、重點(diǎn)性、可比性和可操縱性。同時(shí),要遵循動(dòng)態(tài)指標(biāo)與靜態(tài)指標(biāo)相結(jié)合、綜合指標(biāo)與單項(xiàng)指標(biāo)相結(jié)合、項(xiàng)目微觀(guān)投資效果指標(biāo)與宏觀(guān)投資效果指標(biāo)相結(jié)合,以及價(jià)值指標(biāo)與實(shí)物指標(biāo)相結(jié)合的原則。
五、電力開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)估需解決的
(一)克服舊有觀(guān)念的束縛。有些人以為,企業(yè)耗費(fèi)資金對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)估是一種浪費(fèi),這主要是他們只看到了資金投進(jìn),而對(duì)它所起的作用和帶來(lái)的產(chǎn)出效益熟悉不足。國(guó)外項(xiàng)目后評(píng)估的實(shí)踐表明,通過(guò)項(xiàng)目后評(píng)估,進(jìn)步投資決策化水平所帶來(lái)的投資效益往往是項(xiàng)目后評(píng)估資金投進(jìn)的幾十倍、幾百倍,甚至更高。項(xiàng)目后評(píng)估不但能為以后項(xiàng)目投資決策提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),也能為本項(xiàng)目企業(yè)帶來(lái)效益。通過(guò)項(xiàng)目后評(píng)估對(duì)以前項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況的分析和研究,找出項(xiàng)目投資效益未能充分發(fā)揮的原因,對(duì)癥下藥,采取一些補(bǔ)救措施,進(jìn)步企業(yè)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。這一點(diǎn)應(yīng)該得到充分的熟悉,只有這樣,才能調(diào)動(dòng)起人們進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)估的積極性。
(二)建立項(xiàng)目后評(píng)估機(jī)構(gòu),培養(yǎng)項(xiàng)目后評(píng)估職員。項(xiàng)目后評(píng)估組織機(jī)構(gòu)是電力企業(yè)組織項(xiàng)目后評(píng)估工作的機(jī)構(gòu),它的建立應(yīng)符合兩方面要求:一是客觀(guān)、公正性要求,即后評(píng)估組織機(jī)構(gòu)要獨(dú)立地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及其結(jié)果作出評(píng)價(jià);二是其有反饋功能,即后評(píng)估組織機(jī)構(gòu)能夠?qū)⒑笤u(píng)估信息迅速反饋到?jīng)Q策部分。另外,隨著電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估工作的開(kāi)展,需要大批的評(píng)估職員,而項(xiàng)目后評(píng)估是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作,要求評(píng)估職員既要懂投資和經(jīng)營(yíng),又要懂技術(shù)和經(jīng)濟(jì)。因此,要全面推行電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估,現(xiàn)在就必須著手項(xiàng)目后評(píng)估職員的培養(yǎng)工作。
綜上所述,電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估工作是一項(xiàng)具有重要意義的工作,與可行性研究等項(xiàng)評(píng)估相比,電力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)估更具有現(xiàn)實(shí)性、全面性、探索性、反饋性及效益性等特點(diǎn)。評(píng)估電力建設(shè)項(xiàng)目投資決策的成功與失誤,評(píng)估電力建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、實(shí)施到運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),科學(xué)評(píng)估電力建設(shè)項(xiàng)目成果,可以使電力建設(shè)項(xiàng)目治理步進(jìn)程序化、規(guī)范化、工作方法科學(xué)化的軌道,強(qiáng)化全行業(yè)宏觀(guān)治理機(jī)制,進(jìn)步電力建設(shè)項(xiàng)目的治理水平,促進(jìn)電力建設(shè)項(xiàng)目投資效益的進(jìn)步。
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