我國(guó)順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)提高銀行監(jiān)管立法水平

當(dāng)前國(guó)際銀行監(jiān)管立法的基本趨勢(shì) 　　自20世紀(jì)70年代西方市場(chǎng)國(guó)家放松管制以來(lái)，各國(guó)銀行監(jiān)管立法出現(xiàn)了一些全新的特點(diǎn)和趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：　　銀行監(jiān)管立法涵蓋的范圍呈擴(kuò)大化趨勢(shì)。傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管的主要任務(wù)是明確監(jiān)管主體的法律地位、職責(zé)、權(quán)限和被監(jiān)管對(duì)象的義務(wù)、責(zé)任等法律關(guān)系，這些法律關(guān)系往往借助一部中央銀行法就可以明確。隨著銀行業(yè)務(wù)品種的多樣化，銀行業(yè)務(wù)范圍日益向證券、保險(xiǎn)和投資領(lǐng)域延伸，以及隨著銀行業(yè)的國(guó)際化、全球化和銀行風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)蔓延，銀行監(jiān)管法律的一是呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，二是出現(xiàn)了專業(yè)化的跡象。以美國(guó)為例，美國(guó)1956年出臺(tái)了《銀行持股公司法》，規(guī)范銀行持股公司與其銀行子公司之間的法律關(guān)系；1968年出臺(tái)了《消費(fèi)信貸法》，明確銀行與銀行產(chǎn)品消費(fèi)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；1980年出臺(tái)的《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法》為取消存款控制提供了法律依據(jù)；1991年的《加強(qiáng)對(duì)外資銀行監(jiān)管法》專門(mén)對(duì)外資銀行的監(jiān)管提出了法律要求；而1994年《里格——尼爾銀行跨州經(jīng)營(yíng)與跨州設(shè)立分行效率法》專門(mén)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)地域范圍作了法律規(guī)定�？梢�(jiàn)，與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管立法相比，當(dāng)今的監(jiān)管法律調(diào)整與規(guī)范的范圍已明顯擴(kuò)大，立法形式上也體現(xiàn)了用專門(mén)法律系統(tǒng)規(guī)范銀行的一些特定業(yè)務(wù)或行為的傾向�！　°y行監(jiān)管立法原則發(fā)生重大變化。銀行監(jiān)管立法原則的變化是隨著銀行監(jiān)管原則的變化而變化的。傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管原則著重于一國(guó)銀行體系的安全穩(wěn)健運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)銀行間公平競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)存款人的保護(hù)。而的銀行監(jiān)管原則在原來(lái)的基礎(chǔ)上，有了新的，即不僅僅是強(qiáng)調(diào)銀行體系本身的安全穩(wěn)健，而且強(qiáng)調(diào)一國(guó)金融體系的安全和穩(wěn)健；強(qiáng)調(diào)銀行監(jiān)管自身也有成本，銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)把這一成本最小化，以此促進(jìn)銀行體系運(yùn)營(yíng)的效率；對(duì)銀行存款人的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是對(duì)存款人整體的保護(hù)，而不是強(qiáng)調(diào)對(duì)某一銀行存款人的保護(hù)，由此就出現(xiàn)了存款保險(xiǎn)公司或基金等制度安排；基于國(guó)際金融全球一體化快速發(fā)展的背景，強(qiáng)調(diào)銀行監(jiān)管應(yīng)當(dāng)放到國(guó)際層面上來(lái)看待，通過(guò)國(guó)際金融監(jiān)管當(dāng)局的合作和協(xié)調(diào)，保持國(guó)際金融秩序的穩(wěn)定，減少國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率和嚴(yán)重程度，以此促進(jìn)一國(guó)金融安全和穩(wěn)定。在處理銀行運(yùn)作的安全和效率問(wèn)題上，也出現(xiàn)了在保證銀行系統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)銀行創(chuàng)新、混業(yè)經(jīng)營(yíng)，提高銀行經(jīng)營(yíng)效率的趨勢(shì)。隨著銀行監(jiān)管原則的變化，銀行監(jiān)管立法原則也出現(xiàn)了一些新的變化。如：銀行監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)放松管制、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的需要；監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)際金融全球一體化的需要，在立法思想和法律內(nèi)容方面向國(guó)際社會(huì)最好的法律思想和規(guī)定靠攏；銀行監(jiān)管立法強(qiáng)調(diào)監(jiān)管成本的最小化和監(jiān)管效率的最大化原則，減少監(jiān)管當(dāng)局的審批環(huán)節(jié)和高成本的檢查活動(dòng)，賦予銀行自身監(jiān)督管理的法律義務(wù)，授予中介機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理權(quán)限，明確銀行信息披露責(zé)任，發(fā)揮市場(chǎng)紀(jì)律的作用等�！　°y行監(jiān)管立法出現(xiàn)趨同趨勢(shì)。銀行監(jiān)管立法的趨同是指各國(guó)在監(jiān)管模式及具體制度上相互、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。監(jiān)管立法趨同主要表現(xiàn)在：一是由非制度化監(jiān)管向制度化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對(duì)監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)和權(quán)限都以成文法的形式授予，但也保留了監(jiān)管的靈活性。傳統(tǒng)上英格蘭銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，并不以嚴(yán)格的法律、法規(guī)為依據(jù)，而是依據(jù)與銀行的“君子協(xié)定”，通過(guò)一種“非制度化監(jiān)管”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。而美國(guó)，對(duì)銀行的監(jiān)管，事無(wú)巨細(xì)，都可以通過(guò)法律文件找到依據(jù)。但隨著美國(guó)對(duì)銀行放松監(jiān)管，在監(jiān)管方式上靈活性也越來(lái)越強(qiáng)。因此，目前兩種監(jiān)管制度安排正在走向融合。二是從監(jiān)管立法的內(nèi)容來(lái)看，各國(guó)監(jiān)管法律幾乎都有關(guān)于銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入、持續(xù)監(jiān)管、市場(chǎng)退出等全程監(jiān)管的規(guī)定，也有關(guān)于銀行建立健全內(nèi)部控制機(jī)制、利用中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管公正性的規(guī)定和通過(guò)信息披露、利用市場(chǎng)力量強(qiáng)化監(jiān)管的規(guī)定。　　銀行監(jiān)管的區(qū)域化國(guó)際化。從嚴(yán)格意義上講，除了世界貿(mào)易組織的前身——關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及貿(mào)易組織1997年的《服務(wù)協(xié)議》外，與銀行監(jiān)管有關(guān)的國(guó)際法少而又少，但是，銀行監(jiān)管法律的區(qū)域化國(guó)際化趨勢(shì)正在出現(xiàn)。在這一過(guò)程中，起著重要作用的有巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、歐盟、世界貿(mào)易組織等。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)自1975年成立以來(lái)，發(fā)布了一系列規(guī)范銀行監(jiān)管的文件，這些文件規(guī)定的原則，有些已被一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法所吸收，成為這些國(guó)家銀行監(jiān)管法律的組成部分，有些體現(xiàn)在不同國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局之間簽訂的監(jiān)管雙邊協(xié)定中，有些已被國(guó)際廣泛認(rèn)可，有望成為未來(lái)監(jiān)管法律的組成部分。此外，歐盟也發(fā)布了許多關(guān)于統(tǒng)一銀行監(jiān)管制度的法律文件，北美自由貿(mào)易區(qū)也有關(guān)于協(xié)調(diào)銀行經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的文件，它們對(duì)各國(guó)銀行監(jiān)管法律制度的示范效應(yīng)也是顯而易見(jiàn)的�！　∥覈�(guó)銀行監(jiān)管立法的現(xiàn)狀　　自1984年國(guó)務(wù)院決定人民銀行獨(dú)立行使中央銀行職能以來(lái)，中國(guó)人民銀行同時(shí)就肩負(fù)起對(duì)銀行的監(jiān)督管理職責(zé)。1995年《中國(guó)人民銀行法》出臺(tái)，第一次以法律形式授權(quán)中國(guó)人民銀行依法監(jiān)督管理我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)。以此為起點(diǎn)，我國(guó)的銀行監(jiān)管也走上了法制化、規(guī)范化的道路。到為止，我國(guó)已經(jīng)形成了以《中國(guó)人民銀行法》為核心，《商業(yè)銀行法》為基礎(chǔ)的、各種銀行監(jiān)管規(guī)章制度相配套的銀行監(jiān)管法律體系。銀行監(jiān)管法律制度的建立和完善對(duì)于加強(qiáng)銀行監(jiān)管，防范和化解銀行風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定功不可沒(méi)。　　但是，我國(guó)的銀行監(jiān)管法律制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到至善的程度，還沒(méi)法滿足我國(guó)銀行業(yè)迅猛、加入世界貿(mào)易組織后銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放、銀行監(jiān)管與國(guó)際接軌對(duì)銀行監(jiān)管法律的需要�！　【唧w來(lái)說(shuō)，銀行監(jiān)管法律制度不完善對(duì)銀行監(jiān)管的負(fù)面主要有以下幾方面：　　從銀行監(jiān)管角度看，《中國(guó)人民銀行法》解決了中國(guó)人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的監(jiān)管授權(quán)，但其規(guī)定過(guò)于原則，在監(jiān)管實(shí)踐中不具有可操作性。而《商業(yè)銀行法》，從本質(zhì)上講，是一部既規(guī)范商業(yè)銀行組織結(jié)構(gòu)，又規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)行為的金融法律，但對(duì)于中國(guó)人民銀行如何依法對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管，該法的實(shí)務(wù)意義并不大�！　‖F(xiàn)行銀行監(jiān)管法律涵蓋范圍太窄，不能適應(yīng)綜合監(jiān)管的趨勢(shì)。綜合監(jiān)管是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管的通行做法，其基本做法是：除了對(duì)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管外，金融監(jiān)管當(dāng)局也對(duì)銀行的母公司(通常為金融持股公司)以及銀行的境內(nèi)外附屬機(jī)構(gòu)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。而在我國(guó)，除了市場(chǎng)準(zhǔn)入過(guò)程中審查股東(或出資入)資格外，法律并沒(méi)有授權(quán)中國(guó)人民銀行對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的股東的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督和審查，中國(guó)人民銀行也沒(méi)有義務(wù)對(duì)商業(yè)銀行及其附屬機(jī)構(gòu)實(shí)施并表監(jiān)管。但從防范風(fēng)險(xiǎn)角度看，實(shí)施綜合監(jiān)管實(shí)屬必要，　　銀行監(jiān)管強(qiáng)制措施不適合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的需要。目前我國(guó)的銀行監(jiān)管強(qiáng)制措施包活：警告、罰款、賠償損失、取消高級(jí)管理人員任職資格、責(zé)令停業(yè)整頓、接管、吊銷經(jīng)營(yíng)許可證、撤銷等。在實(shí)際執(zhí)行中、罰款是用得最多的監(jiān)管措施。從合規(guī)性監(jiān)管層次，上述監(jiān)管措施是必要的，也是適當(dāng)?shù)�。但從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管角度分析，現(xiàn)行的監(jiān)管措施往往起不到應(yīng)有的效果，由此也使監(jiān)管當(dāng)局陷入了監(jiān)管措施不少，但真正管用的不多的兩難境地�！　∥磥�(lái)我國(guó)銀行監(jiān)管立法需要解決的主要問(wèn)題　　完善銀行監(jiān)管法律體系，為銀行監(jiān)管提供全面的法律依據(jù)。銀行監(jiān)管對(duì)法律的基本要求是：銀行監(jiān)管必須有明確的法律授權(quán)，通過(guò)立法賦予監(jiān)管當(dāng)局必要的監(jiān)管權(quán)力，并為其提供有效使用的法律保證。在總體法律規(guī)范下，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)制定具體的監(jiān)管規(guī)章和指導(dǎo)原則，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的各種經(jīng)營(yíng)管理行為有明確的法律規(guī)范，并按照法定程序?qū)嵤�，以杜絕監(jiān)管過(guò)程中的隨意性，保證監(jiān)管的客觀性和公正性。從上述要求出發(fā)，當(dāng)前銀行監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)當(dāng)前監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)照國(guó)際社會(huì)先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，確定現(xiàn)行監(jiān)管的范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管權(quán)力和措施是否符合未來(lái)監(jiān)管的需要、并制定出制定或修改監(jiān)管法律制度的計(jì)劃，分期分批實(shí)施。目前完善監(jiān)管法律的重點(diǎn)應(yīng)放在銀行持續(xù)監(jiān)管和銀行市場(chǎng)退出立法方面。對(duì)銀行持續(xù)監(jiān)管方面，需要通過(guò)立法明確早期預(yù)警措施的法律效力以及實(shí)施程序，重點(diǎn)應(yīng)明確中國(guó)人民銀行有權(quán)根據(jù)法定基本原則，靈活處理存在流動(dòng)性問(wèn)題的商業(yè)銀行。銀行市場(chǎng)退出方面，需要制定一攪子的退出法律規(guī)定，包括接管規(guī)定、重組規(guī)定、撤銷規(guī)定和破產(chǎn)規(guī)定等。　　修正銀行監(jiān)管立法的原則。主要有：1、銀行監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)相對(duì)獨(dú)立于貨幣政策制度，對(duì)銀行監(jiān)管立法的目的就是為了維護(hù)銀行體系的安全和穩(wěn)健，依法保護(hù)存款人的利益，提高銀行監(jiān)管的效率。2、銀行監(jiān)管法律制度應(yīng)當(dāng)適用于所有的商業(yè)銀行或存款類機(jī)構(gòu)，而不是根據(jù)銀行的性質(zhì)作區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，在我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)中資和外資銀行的法律適用可以適當(dāng)加以區(qū)別對(duì)待，但過(guò)渡期結(jié)束后，所有的銀行都應(yīng)當(dāng)遵守一樣的銀行監(jiān)管法律制度。3、確立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念，明確“凡是法律沒(méi)有禁止的。銀行都可以做”，減少業(yè)務(wù)審批項(xiàng)目和環(huán)節(jié)，監(jiān)管當(dāng)局只審批業(yè)務(wù)范圍，具體的業(yè)務(wù)品種由銀行自主決定。4、大力借鑒國(guó)外成熟的銀行監(jiān)管立法經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取早日與發(fā)達(dá)國(guó)家銀行監(jiān)管法律制度接軌�！　∶芮信c世界各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局的立法合作。一是要加強(qiáng)與國(guó)外銀行監(jiān)管當(dāng)局銀行立法信息的交換和交流；二是通過(guò)與國(guó)外銀行監(jiān)管當(dāng)局簽訂雙邊或多邊監(jiān)管協(xié)議，在各國(guó)法律允許范圍內(nèi)，統(tǒng)一對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管的法律標(biāo)準(zhǔn)和法定范圍；三是通過(guò)參加各類國(guó)際組織，參與國(guó)際銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制度，簽訂與銀行監(jiān)管有關(guān)的協(xié)議，推動(dòng)對(duì)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際一體化進(jìn)程。

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