《代理記賬治理辦法》規(guī)范分析

2005年3月1日起施行的《代理記賬治理辦法》(以下簡稱《辦法》)與1994年6月發(fā)布的《代理記賬治理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)相比,有以下幾方面的變化。

一、規(guī)范目的的變化

從規(guī)范的直接目的上看,《暫行辦法》夸大的是加強對代理記賬“業(yè)務(wù)”的治理,而《辦法》夸大的是加強對代理記賬“機構(gòu)”的治理,“規(guī)范”代理記賬業(yè)務(wù)。形成這一差別的主要原因在于《暫行辦法》的主要任務(wù)是對業(yè)務(wù)實體的規(guī)范,以推進該業(yè)務(wù)的;而《辦法》的任務(wù)是在《暫行辦法》所形成的業(yè)務(wù)實體規(guī)范的基礎(chǔ)上進行行業(yè)準(zhǔn)進等方面的規(guī)范。從規(guī)范的終極目的上看,《暫行辦法》夸大的是“促進小型組織和個體工商戶建立健全核算工作”;而《辦法》夸大的則是“促進代理記賬行業(yè)的健康發(fā)展”。
顯然,《辦法》的目的已經(jīng)從代理記賬業(yè)務(wù)本身的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ�理記賬機構(gòu)和行業(yè)的發(fā)展。這種轉(zhuǎn)變既與會計業(yè)務(wù)的發(fā)展和會計治理的發(fā)展有著密切的聯(lián)系,又與《辦法》作為行政許可法規(guī)的性質(zhì)有著深刻的關(guān)聯(lián)�！稌盒修k法》規(guī)范了代理記賬業(yè)務(wù),但是沒有意識到《暫行辦法》實質(zhì)上更應(yīng)是進行代理記賬業(yè)務(wù)許可和代理記賬業(yè)務(wù)市場的規(guī)范。因此,《辦法》的規(guī)范目的就轉(zhuǎn)為對代理記賬業(yè)務(wù)市場的規(guī)范。

二、規(guī)范依據(jù)的完善

《暫行辦法》對規(guī)范依據(jù)的表述不確切。無論是《辦法》還是《暫行辦法》都是對“代理記賬治理”進行規(guī)范。單從語義上看,它們都必須解決“代理”、“記賬”、“治理”三個,這就必然要從民法、經(jīng)濟法、行政法三個部分尋求規(guī)范依據(jù)。具體而言,要從《合同法》、《會計法》、《行政許可法》中尋求規(guī)范依據(jù)。從《辦法》的規(guī)范目的來看,它必須依據(jù)《行政許可法》。而且,對于《辦法》中很多沒有明確規(guī)定的都必須依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定來執(zhí)行。

三、規(guī)范內(nèi)容的調(diào)整

一是在適用范圍上的調(diào)整�！稌盒修k法》第2條列舉了小型經(jīng)濟組織和個體工商戶、委托代理記賬公司、會計師事務(wù)所或者其他咨詢服務(wù)機構(gòu)等辦理代理記賬業(yè)務(wù)適用本辦法�！掇k法》則在第2條規(guī)定“設(shè)立代理記賬機構(gòu),以及委托人委托代理記賬機構(gòu)辦理代理記賬業(yè)務(wù)適用本辦法”。這樣,明確了《辦法》首先調(diào)整的是代理記賬機構(gòu)的設(shè)立,進而調(diào)整代理記賬機構(gòu)業(yè)務(wù)。《辦法》沒有采取直接列舉的限制其適用范圍,事實上,也有大型開始實行委托代理記賬。這增強了《辦法》對經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性。同時,《辦法》增加了外商投資代理記賬機構(gòu)適用本辦法的規(guī)定,使該項法規(guī)適用面更寬。
二是明確代理記賬行政許可的實施程序。根據(jù)《行政許可法》的要求,明確了代理記賬許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等,這是對原《暫行辦法》所作的重要補充。
三是轉(zhuǎn)變對代理記賬行為的監(jiān)視治理方式。根據(jù)《行政許可法》的要求取消了年檢,轉(zhuǎn)向采用日常監(jiān)視與定期書面檢查相結(jié)合的方式加強后續(xù)監(jiān)管。
四是強化責(zé)任�！掇k法》較《暫行辦法》增加了代理機構(gòu)的審批監(jiān)視治理機構(gòu)的責(zé)任,體現(xiàn)了代理機構(gòu)與其治理機構(gòu)在各自的范圍內(nèi)權(quán)利與義務(wù)的對等,體現(xiàn)了責(zé)權(quán)同一的原則,做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)視、侵權(quán)要賠償、違法要追究。同時,對違反規(guī)定的代理機構(gòu)的法律責(zé)任較《暫行辦法》有了更具體的規(guī)定,增強了可操縱性。
五是修訂不符合現(xiàn)實的規(guī)定。例如,根據(jù)機及普及的現(xiàn)實情況,不再要求對“代理記賬機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托合同的約定,定期派人到委托人所在地辦理核算業(yè)務(wù),或者根據(jù)委托人送交的原始憑證在代理記賬機構(gòu)所在地辦理會計核算業(yè)務(wù)”。又如,《辦法》規(guī)定,申請代理記賬資格僅需“工商行政治理部分核準(zhǔn)機構(gòu)名稱的有關(guān)材料”,改變了原需“依法經(jīng)過工商行政治理部分或者其他治理部分核準(zhǔn)登記”的要求。

四、規(guī)范技術(shù)的提升

一方面,《辦法》更好地實施了與其他法律法規(guī)的銜接。首先,是與《行政許可法》的銜接�！掇k法》在很多上都與《行政許可法》保持了一致。其次,保持與《會計法》的一致�！掇k法》取消了委托人、受托人對會計資料的“正當(dāng)”性和“正確”性負責(zé)的要求,保存了對真實性和完整性的要求。這既體現(xiàn)了公平原則,也與《會計法》的要求保持了一致。再次,與《公司法》、《工商治理登記條例》的銜接�！掇k法》在設(shè)立代理記賬機構(gòu)須符合的條件中增加了設(shè)立代理記賬機構(gòu)必須具有固定的辦公場所這一規(guī)定,這也符合我國《公司法》的要求。最后,《辦法》規(guī)定了各省可以制定具體的實施辦法,為地方制定相關(guān)規(guī)定提供了依據(jù)。此外,《辦法》在多處都增加了“除國家法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外”及類似表述,為《辦法》與其他法律法規(guī)能夠更好地銜接留下了空間。
另一方面,《辦法》在表述上更加規(guī)范和嚴(yán)謹。以《辦法》第15條與《暫行辦法》第11條比較,《辦法》以“應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)”表述替換了原“應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)則”的表述;以“按照委托合同辦理代理記賬業(yè)務(wù)”的要求替換了原“依法履行職責(zé)”的要求;以對貿(mào)易秘密“應(yīng)當(dāng)保密”的表述代替了“負有保密義務(wù)”的表述;以對委托人提出的有關(guān)會計處理原則“應(yīng)當(dāng)予以解釋”的表述替換了原“負有解釋的責(zé)任”的表述。又如,對委托人有填制或者取得符合國家同一會計制度規(guī)定的原始憑證義務(wù)的表述,改“必須”為“應(yīng)當(dāng)”,等等。另外,條文結(jié)構(gòu)總體上更加公道和清楚,細節(jié)上也有調(diào)整。如關(guān)于代理記賬機構(gòu)違規(guī)、違法的處理在《暫行辦法》第13條書寫為一款,《辦法》則根據(jù)處罰主體的差異將其分為兩款書寫。

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