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淺析國有資產流失的主要途徑及防范對策
[摘要]在當前國有資產監(jiān)督管理實踐中，最令人困惑與難解的問題就是國有資產的流失問題。近年來更出現(xiàn)了國有資產流失問題大討論熱潮。本文通過工作實踐經驗，提出當前國有資產流失的主要途徑和防范國有資產流失的主要對策。
[關鍵詞]國有資產；流失；防范對策
一、國有資產流失的主要途徑
(一)企業(yè)財務管理、經營管理中的流失
1．處置固定的資產不入賬。固定資產賬實不符，擅自處理更新改造拆換下來的固定資產，但收入不入賬。
2．應收賬款不入賬。有的企業(yè)不積極追收應收賬款，達到三年即做壞賬處理，而實際上已經收回。有的企業(yè)收回三年以上、已做壞賬處理的應收賬款時不入賬，形成體外循環(huán)，化公為私。
3．通過投資轉移資金。有的國有企業(yè)將資金投入民營或非關聯(lián)企業(yè)，最后借口對方企業(yè)經營失敗，讓對方出具虛假證明文件，確認為投資損失，無法收回，造成“合法”流失。
4．擔保中的流失。有的企業(yè)利用國有資產、國有企業(yè)信譽為民營企業(yè)擔保。賺了錢就歸民營企業(yè)，虧損了就由國有企業(yè)承擔債務。
5．國有企業(yè)購銷環(huán)節(jié)的流失。企業(yè)購銷人員在采購過程中，以次充好、缺斤少兩、索要回扣；在銷售過程中，為賺取傭金，低價銷售。
6．在工程承包過程中，干預招投標。對施工單位的偷工減料“睜一只眼、閉一只眼”，造成大量“渣工程”，給國家、人民生命財產帶來巨大損失。建設項目嚴重超預算，隨意增加工程項目和工程量，超支工程款。
7．私設“小金庫”�，F(xiàn)在相當多的企業(yè)存在“賬外資產”或“賬外收入”。這些資產和收入， 往往不進財務大賬，私設“小金庫”，以獎金、福利的名義私分國有資產。
8．偷漏國家稅款。有的企業(yè)“賬外收入”不進財務大賬，偷漏流轉稅、所得稅。收入直接抵減支出，偷漏國家稅款。
9．利用虛假x票報銷，虛列成本。利用假x票，或者虛開發(fā)票報銷。在成本中虛列費用，將民營企業(yè)、關聯(lián)公司的費用拿到國有企業(yè)報銷，造成國有資產流失。
10．高管瀆職、經營管理不善導致的流失。企業(yè)高管人員為了個人利益，利用職權，侵吞國有資產。有些國有企業(yè)經營者受其經營管理能力所限，使得企業(yè)連年虧損，甚至破產，造成國有資產流失。
(二)企業(yè)改制重組、產權轉讓過程中的流失
1．財產清查不徹底。在企業(yè)改制準備階段，必須進行徹底的財產清查。由于部分企業(yè)領導更換頻繁，致使無法對企業(yè)歷史形成的資產和負債情況進行：真實、完整的反映；或者只將賬面原值作為清查值，使得一定的賬外資產無法納入改制范圍，造成國有資產流失。
2．資產評估不規(guī)范。資產：評估不規(guī)范主要有以下原因：一是評估委托程序不規(guī)范，有些單位既是評估委托方，又是資產受讓方，直接操縱評估結果：二是評估人員因自身利益驅動，或者被“收買”，私下交易，人為低估資產價值；三是評估操作程序不規(guī)范，直接由企業(yè)自行清點資產，對企業(yè)隱瞞的資產未經評估：四是評估方法失當，往往只用一種方法，缺乏不同方法之間的相互印證、比較；五是任意提取各種準備：六是以部分資產代替整體資產評估，不考慮無形資產的價值，以有形資產代替企業(yè)總資產。
3．資產剝離不嚴格。遷就或片面考慮受讓人的利益，將不屬于剝離范圍的資產連同剝離資產一并從企業(yè)凈資產中剝離，人為縮小轉制企業(yè)的凈資產，對剝離出來的資產不及時同企業(yè)簽訂委托管理協(xié)議，結果被轉制企業(yè)無償占用；對企業(yè)原來使用的劃撥土地使用權，未根據(jù)實際情況按規(guī)定辦理國有土地使用權的出讓、租賃或以土地使用權作價出資(入股)手續(xù)，可保留劃撥用地的未報批或超期使用，使土地處于無償使用狀態(tài)，土地資產效益未能充分發(fā)揮，國家權益被侵占。
4．產權交易不透明。企業(yè)在改制過程中，買賣雙方在談判過程中始終一對一討論，缺乏公開性和透明度，甚至會出現(xiàn)個別暗箱操作，私下交易，將國家利益拱手讓人。
5．執(zhí)行優(yōu)惠政策不規(guī)范。在出售企業(yè)過程中，不按規(guī)定，對購買方給予大量優(yōu)惠，將部分國有資產無償量化給個人，或設置不合理的優(yōu)惠股或是配送股；職工安置費用從產權轉讓金額中抵減；有的隨意減免原企業(yè)的債務及擔保責任。對企業(yè)的產權轉讓、承包、租賃收入清繳不力，導致國有資產收益不得實現(xiàn)。
6．逃廢債務。部分企業(yè)借改制、重組的機會，逃廢大量債務，特別是銀行債務，使得國家金融債權無法收回，造成國家信貸資產流失。
(三)隱性國有資產流失
1．“三產”企業(yè)無償占用國有資產。一些國有企業(yè)為了安排子女、家屬就業(yè)，投入一定的資金、技術、物資開辦大集體等各類“三產”產業(yè)，或讓出適銷對路產品的經營權給“三產”公司，或將國有企業(yè)的某個車間整建制地劃出成為“三產”公司，或者為沒有產權關系的“三產”公司提供貸款擔保。在進行這些產權轉移程序時，僅憑協(xié)商或領導意見確定，手續(xù)不全，資產轉移無賬可查，造成國有資產大量流失。
2．國企“寄生公司”侵吞國有資產及其收益。一些國有企業(yè)，特別是壟斷行業(yè)、高利潤企業(yè)，把主營業(yè)務中高收益部分獨立出來，由企業(yè)領導、員工私人投資成立“民營”公司經營，從中獲取的高額利潤就成了職工特別是中高層管理人員的“福利”。
3．國有企業(yè)無形資產的流失。一是企業(yè)自行研制新技術取得的無形資產未按規(guī)定入賬，雖然這些新技術已為企業(yè)所擁有和使用，并帶來經濟效益，但由于未入賬，致使總資產中少了無形資產這一塊；二是在出售、轉讓技術，尤其是轉讓技術與提供技術服務同步進行時，往往忽視技術本身的價值，搞低價出售、轉讓技術和技術服務；三是在對外技術服務、學術交流、接待參觀訪問中無意泄密，把所掌握的技術秘密或內部事項提供給其他企業(yè)，造成企業(yè)無形資產的損失；四是在企業(yè)整體轉讓時，將“商譽”無形資產忽略不計，只計算實物資產。
(四)有關主管部門和地方政府的不當行政行為造成流失
國有資產運營或監(jiān)督、管理機構等在行使出資權、監(jiān)督權、管理權時，越位干預企業(yè)自主經營權，或政府其他有關部門的不當行政行為，造成企業(yè)決策失誤、經營不善等，導致國有資產流失。
二、防范國有資產流失的主要對策
(一)建立健全科學的國有資產管理體系
1．建立科學、合理的國有資產經營責任制。經營責任制必須具備較強的可操作性和激勵性。首先要建立科學、可量度的國有資產經營責任制指標體系。這個體系的建立要體現(xiàn)企業(yè)的效益、發(fā)展與個性，除了通常的利潤總額、凈利潤、國有資本保值增值率、凈資產收益率、總資產報酬率、不良資產率等指標外，更要結合企業(yè)的發(fā)展來確定一些量化或非量化指標。
2．建立完善的人才管理機制。對企業(yè)領導人的任免是國有企業(yè)出資者實施對國有資產管理的重要方式，選拔優(yōu)秀的企業(yè)領導人，組建好的企業(yè)領導班子，往往是企業(yè)生存與發(fā)展的關鍵。按照黨管干部與《公司法》要求相結合的原則，以能力和業(yè)績?yōu)閷颍貙捛�，廣納賢才，廢除領導行政級別制度，建立能者上、拙者下的靈活用人機制。
3．改革國有企業(yè)分配制度。有關部門要進行制度創(chuàng)新，探索實現(xiàn)國家、企業(yè)、員工多贏局面的國有企業(yè)經營者和員工的分配制度，用機制約束人力成本，激勵人力資源，確保經營者及員工的行為不偏離出資者利益。
(二)建立健全國有資產監(jiān)督約束機制
1．派出監(jiān)事會制度。監(jiān)事會是公司制企業(yè)法定組織機構之一，它代表出資者權益對企業(yè)進行監(jiān)督檢查。監(jiān)事會制度實踐證明，監(jiān)事會在一定程度上起到了出資人與企業(yè)之間的橋梁作用，而且通過對企業(yè)的年度監(jiān)督檢查等監(jiān)事會的系統(tǒng)工作，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的一些問題，及時提出一些整改措施和建議，有效地維護了出資者利益。因此健全國有企業(yè)的監(jiān)督機制，首先必須重視監(jiān)事會工作，加強監(jiān)事會的工作力度，充分利用監(jiān)事會的工作成果，達到對企業(yè)財務、資產、生產經營管理及企業(yè)負責人經營行為進行監(jiān)督的目的。
2．政府審計監(jiān)督。卓有成效的政府審計無疑也是國有資產強有力的看擴者。政府審計監(jiān)督主要通過對大型國有企業(yè)進行不定期和定期審計來實現(xiàn)。通過定期、不定期的政府審計，不僅使企業(yè)置身于社會公眾的監(jiān)督之中，而且也能保證監(jiān)督結果真正做到客觀、公正，增強對企業(yè)經營者的約束與監(jiān)督。
3．社會審計監(jiān)督。國有企業(yè)必須接受出資人指定的社會中介組織機構的財務審計。加強社會中介機構的監(jiān)督力度。對審計中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)舞弊或不正當交易等行為及時曝光。真正發(fā)揮社會中介審計的獨立性、公正性和客觀性，使其成為企業(yè)監(jiān)督的有效渠道之一。
4．企業(yè)內部監(jiān)督。國有企業(yè)一般都設專職審計機構和審計人員，進行內部審計監(jiān)督。內部審計工作扎根于企業(yè)內部，在各管理層面和經營環(huán)節(jié)上擁有其他部門難以知曉的信息資源，熟知公司的經營管理，并以內向性服務為活動宗旨。通過有針對性的內部審計工作，可以對公司內部控制做出切實的評價，對管理中存在的缺陷或失敗進行快速報告，促使高級管理層做出快速反應，并且及時地采取防范、糾正措施，使內部審計工作有機地融入公司治理和風險管理過程中。
(三)重點防范企業(yè)改制過程中國有資產的流失
1．審批改制企業(yè)，嚴把“六關”。一是嚴把“界定關”。界定清楚國有資產的范圍，特別注意的是利用國有資金、資產創(chuàng)造的收益也屬于國有資產。二是嚴把“審計關”。對改制企業(yè)首先進行清產核資，再聘請會計師事務所對改制企業(yè)資產進行專項審計，同時對法定代表人進行任期(或離任)責任審計，對法定代表人在任期內的財務收支和經營情況進行全面的審計評價。三是嚴把“評估關”。嚴格按照國務院《國有資產評估管理辦法》，采取符合實際的標準及方法，按規(guī)定程序和環(huán)節(jié)進行操作。四是嚴把“核銷關”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產的完整。五是嚴把“方案關”。慎重制定改制方案，改制方案充分考慮和聽取職代會意見。六是嚴把“交接關”。嚴格執(zhí)行付款“三不許”原則，嚴防用國有資產買國有資產。
2．規(guī)范產權轉讓過程，嚴格要求進場交易。規(guī)范企業(yè)國有產權轉讓行為，建立企業(yè)國有產權交易制度，已經成為從源頭上防治貪腐，防止國有資產流失，加強國有產權交易監(jiān)管的制度性要求。產權交易市場是在公平、公正、公開的交易平臺上，經過嚴格程序化的方式把交易信息完全暴露在陽光之下。通過產權交易市場，可以發(fā)現(xiàn)和提升國有資產的價值，規(guī)范交易行為，節(jié)約交易成本，對反腐倡廉，防止國有資產流失具有積極作用。
(四)防范國有資產的隱性流失
1．完善法律法規(guī)體系。隱性國有資產流失現(xiàn)象的發(fā)生，很大程度上與我們現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不夠完善有關。少了法律的支撐，沒有強有力的約束力，種種隱性國有資產流失現(xiàn)象如何界定性質都是一個問題。如果我們的法律法規(guī)體系能夠進一步的完善，將對杜絕此類國有資產流失現(xiàn)象起到重要作用。
2．嚴格執(zhí)行“主輔分離、輔業(yè)改制”政策。中央七部委聯(lián)合印發(fā)《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》的通知，一方面是要輔業(yè)改制分流安置富余人員，另一方面也是為了防范主業(yè)的效益和利潤通過輔業(yè)流失。
3．加強對企業(yè)無形資產的監(jiān)管。企業(yè)應從內部加強對無形資產的管理，特別是現(xiàn)在企業(yè)對外資產重組的轉讓、租賃、兼并收購、資產置換等經濟活動，無形資產的運作和交易顯得格外活躍，通過對無形資產的內部核算管理，可以減少交易過程中的損失。做好無形資產保護和保密工作，以防止泄密而導致的無形資產流失。
(五)建立健全國有資產流失的責任追究制度
企業(yè)國有資產流失往往不單純是國有資產流失問題，而是與違法違紀行為相伴而生。對已發(fā)生的國有資產流失或損失問題應當弄清事實，認真分析，分清責任，區(qū)別不同情況子以處理。分清是不可抗力影響，還是經驗不足造成失誤；是責任心不強個人失職，還是主觀從中牟利，損公肥私。有針對性地加大責任追究力度，以達到懲前毖后之效。
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