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加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督
在我國(guó)，國(guó)有控股公司作為建立制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要形式之一，在主義市場(chǎng)中越來(lái)越發(fā)揮著重要作用。決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制是現(xiàn)代企業(yè)制度密不可分的三個(gè)，從近幾年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在對(duì)國(guó)有控股公司的管理過(guò)程中由于內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制弱化，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的狀況屢有發(fā)生，不僅對(duì)投資方的國(guó)有單位（包括國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股公司等）造成直接經(jīng)濟(jì)損失，而且最終也給國(guó)有財(cái)產(chǎn)造成流失�，F(xiàn)就如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督，談一些看法。一、加強(qiáng)內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性
在國(guó)有控股公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的情況下，國(guó)有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過(guò)公司股東會(huì)和董事會(huì)進(jìn)行決策、激勵(lì)和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經(jīng)營(yíng)者的以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層，其主要職能則是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。在對(duì)國(guó)有控股公司的管理過(guò)程中往往存在一種傾向，就是認(rèn)為所有者應(yīng)盡量少地干預(yù)經(jīng)營(yíng)者，盡量擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。這實(shí)際上是一個(gè)極大的思想誤區(qū)，事實(shí)上在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，作為一個(gè)資本家，他可以把企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)權(quán)交給所聘用的經(jīng)營(yíng)者，但他絕對(duì)不會(huì)放棄對(duì)企業(yè)重大問(wèn)題的控制權(quán)，更為重要的是他也不會(huì)放棄對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的日常經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督權(quán)。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)及時(shí)采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經(jīng)營(yíng)管理中存在道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，則公司的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制也會(huì)形同虛設(shè)，法人治理結(jié)構(gòu)從根本上講不可能有效，公司長(zhǎng)遠(yuǎn)的健康也會(huì)失去基礎(chǔ)。
從近幾年來(lái)國(guó)有單位對(duì)其控股公司的管理實(shí)踐來(lái)看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來(lái)對(duì)待，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理以及公司經(jīng)營(yíng)班子等全部由國(guó)有單位任命，控制過(guò)死。造成總經(jīng)理權(quán)力過(guò)弱，公司缺乏活力；二是對(duì)控股公司流于管理，沒(méi)有進(jìn)行控制與監(jiān)督，使總經(jīng)理權(quán)力過(guò)大，董事會(huì)形同虛設(shè)，權(quán)力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。
二、內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容
1．作為國(guó)有控股公司控股方的國(guó)有單位對(duì)公司進(jìn)行內(nèi)部控制與監(jiān)督的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)公司法》、《公司章程》、股東會(huì)和董事會(huì)的有關(guān)決議、公司內(nèi)控制度以及國(guó)家有關(guān)法規(guī)等。根據(jù)公司法，公司的組織機(jī)構(gòu)和職能為：
股東會(huì)。公司法第38條規(guī)定了股東會(huì)所行使的職權(quán)。股東會(huì)會(huì)議由股東按照出資比例行使表決權(quán)，因此作為國(guó)有控股公司的控股方，國(guó)有單位是通過(guò)股東會(huì)的形式，采取制定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃，委派和更換公司董事長(zhǎng)、董事、監(jiān)事人選等，通過(guò)控制董事會(huì)和監(jiān)事來(lái)完成對(duì)公司的控制和監(jiān)督的，使公司按照控股股東方的經(jīng)營(yíng)思想和方向去發(fā)展，這是公司法賦予控股方的權(quán)利，而控股方在享有上述權(quán)利的同時(shí)，它所承擔(dān)的義務(wù)就是除采取上述方式外，不得直接干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，否則就是違法行為，要承擔(dān)一定的后果。
董事會(huì)。公司法第46條規(guī)定了董事會(huì)的職權(quán)。董事會(huì)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，由于公司董事會(huì)中董事的人數(shù)是按股權(quán)比例設(shè)置的，因此董事會(huì)實(shí)際上也是由控股方控制的。同時(shí)董事會(huì)通過(guò)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者人事權(quán)的控制即聘任和解聘公司總經(jīng)理。副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制即決定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案，對(duì)財(cái)務(wù)的控制即制定公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)、決算方案、利潤(rùn)分配方案等來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公司的控制。董事長(zhǎng)一般由控股方委派。
總經(jīng)理。公司法第50條規(guī)定了總經(jīng)理的職權(quán)。總經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，組織實(shí)施董事會(huì)決議，全面主持公司的日常經(jīng)營(yíng)管理工作。通過(guò)擬定公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案和基本管理制度、制定公司的具體規(guī)章、提請(qǐng)聘任或解聘公司副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公司的管理。如果說(shuō)董事會(huì)的決策主要是關(guān)于控股公司的整體戰(zhàn)略部署的話，則總經(jīng)理的決策內(nèi)容主要是有關(guān)戰(zhàn)略實(shí)施的決策，并更多地與公司直接有關(guān)。
2．對(duì)國(guó)有控股公司來(lái)說(shuō)，其最終目的和動(dòng)力是追求最大利潤(rùn)�？刂频哪康氖菫榱藱�(quán)利制衡，使決策機(jī)制更加，監(jiān)督的目的是使控制機(jī)制更加有效，同時(shí)也必須充分發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用，比如說(shuō)年薪制、期股等。對(duì)公司進(jìn)行內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容與公司的組織機(jī)構(gòu)和職能密切相關(guān)。首先，這種內(nèi)部監(jiān)督是單向分層次的，即只能是股東會(huì)對(duì)董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理進(jìn)行監(jiān)督。
國(guó)有控股公司控股方的國(guó)有單位對(duì)公司董事會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容有：（1）公司經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃的執(zhí)行情況；（2）年度財(cái)務(wù)預(yù)、決算；（3）其他股東會(huì)審議批準(zhǔn)事項(xiàng)的執(zhí)行情況。其監(jiān)督形式有三種，一是通過(guò)股東大會(huì)；二是通過(guò)公司監(jiān)事履行對(duì)公司的監(jiān)督職責(zé)；三是有權(quán)決定對(duì)公司董事長(zhǎng)的任期審計(jì)以及通過(guò)董事會(huì)對(duì)公司進(jìn)行審計(jì)。在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中發(fā)生的公司控股方的國(guó)有單位負(fù)責(zé)人往往在日常工作中干預(yù)公司董事長(zhǎng)和總經(jīng)理的正常工作的行為是錯(cuò)誤的。對(duì)于控股方的戰(zhàn)略意圖，應(yīng)由委派到公司的股東代表通過(guò)股東會(huì)的方式去體現(xiàn)，這不僅是公司法的要求，而且也是對(duì)其他小股東的尊重。否則國(guó)有控股公司和國(guó)有獨(dú)資公司在決策形式上就沒(méi)有區(qū)別，不僅有體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且當(dāng)公司由此而遭受經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，其他股東有向控股方股東提出賠償損失的權(quán)利。
董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的監(jiān)督內(nèi)容有：（l）公司經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案的執(zhí)行情況；（2）年度財(cái)務(wù)預(yù)、決算的執(zhí)行情況；（3）目標(biāo)責(zé)任制考核情況；（4）其他董事會(huì)制定的有關(guān)方案執(zhí)行情況。其監(jiān)督形式有：一是委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)公司進(jìn)行審計(jì)；二是委托公司內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在實(shí)際管理過(guò)程中，董事長(zhǎng)直接干預(yù)總經(jīng)理的正常管理工作的做法是錯(cuò)誤的。
其次，控股方國(guó)有單位負(fù)責(zé)人、公司董事長(zhǎng)（一般是控股方股權(quán)代表）和總經(jīng)理之間不是上下級(jí)關(guān)系。依據(jù)公司法，控股方國(guó)有單位負(fù)責(zé)人和公司董事長(zhǎng)之間是一種委托關(guān)系，即委托公司董事長(zhǎng)代表國(guó)有單位在股東大會(huì)上和公司董事會(huì)上行使表決權(quán)；公司董事長(zhǎng)和總經(jīng)理之間應(yīng)當(dāng)說(shuō)沒(méi)有直接關(guān)系。董事長(zhǎng)的職責(zé)是召集和主持公司董事會(huì)，但董事長(zhǎng)并不能代表董事會(huì)，總經(jīng)理是向董事會(huì)負(fù)責(zé)，而不是向董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)。公司董事會(huì)和總經(jīng)理之間是一種契約關(guān)系。在進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督過(guò)程中，弄清上述關(guān)系，有利于正確行使監(jiān)督權(quán)利，分清經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
三、對(duì)國(guó)有控股公司的日常監(jiān)督
由于作為委托人的國(guó)有控股單位與作為受托人的經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)管理信息的獲取方面處于不對(duì)稱的狀態(tài)，為防止經(jīng)營(yíng)者操縱行為以提供虛假信息，委托人采取各種方式加強(qiáng)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理信息的監(jiān)督是非常必要的。這種監(jiān)督是在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的一種權(quán)利制衡。
公司董事長(zhǎng)應(yīng)由國(guó)有控股單位委派，是公司法定代表人。根據(jù)會(huì)計(jì)法的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。試想，如果對(duì)公司沒(méi)有有效的日常監(jiān)督措施，負(fù)責(zé)就沒(méi)有基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中，作為國(guó)有控股單位對(duì)公司的日常監(jiān)督方式有：（l）委派財(cái)務(wù)總監(jiān)。其主要職責(zé)是對(duì)公司董事會(huì)所做出的各項(xiàng)重大經(jīng)營(yíng)管理決策、財(cái)務(wù)決策的合理、合法性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)總經(jīng)理執(zhí)行董事會(huì)決議的情況進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對(duì)董事會(huì)、總經(jīng)理做出的損害公司利益的行為予以糾正。這種監(jiān)督具有直接、及時(shí)和與公司經(jīng)營(yíng)管理措施同步，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)的優(yōu)點(diǎn)，缺點(diǎn)是加大了監(jiān)督成本；（2）充分發(fā)揮公司監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)的作用。根據(jù)公司法第54條的規(guī)定，監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)有權(quán)檢查公司財(cái)務(wù)，并對(duì)董事、總經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)的違法、違規(guī)、違反公司章程的行為以及損害公司利益的行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正。這種監(jiān)督方式的優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約監(jiān)督成本，缺點(diǎn)是監(jiān)督具有滯后性。
四、對(duì)國(guó)有控股公司的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督
控股方的國(guó)有單位對(duì)公司的內(nèi)部審計(jì)是一種非常重要的監(jiān)督方法，與對(duì)公司的日常監(jiān)督相輔相成，互為補(bǔ)充，是檢查公司決策機(jī)制的有效性和執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制的重要措施。其主要形式有年度審計(jì)、專題審計(jì)和任期審計(jì)：（1）年度審計(jì)的主要是針對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)有關(guān)決議的執(zhí)行情況。目標(biāo)管理責(zé)任制的完成情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性等，以檢查股東戰(zhàn)略方針的最終執(zhí)行情況。審計(jì)的對(duì)象不僅包括公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，還應(yīng)包括總經(jīng)理、董事會(huì)的決策行為等；（2）專題審計(jì)的內(nèi)容是針對(duì)某一重大事項(xiàng)和股東會(huì)某一重大決議的執(zhí)行情況等所進(jìn)行的專門審計(jì)；（3）任期審計(jì)是對(duì)公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理任期屆滿或免職、辭職、退休等事項(xiàng)前其任職期間公司資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性和效益性等應(yīng)負(fù)有的責(zé)任（包括直接責(zé)任和間接責(zé)任）進(jìn)行的審計(jì)。在任期審計(jì)中應(yīng)注意兩個(gè)方面：一是公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理根據(jù)公司法和公司章程以及相關(guān)的股東決議各自履行其職責(zé)情況；二是公司經(jīng)濟(jì)效益狀況和潛力，這是出資方追求的最終目標(biāo)。
總之，作為控股方的國(guó)有單位對(duì)公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督是多方位的。作為國(guó)有單位形成正確的投資、控制、激勵(lì)和監(jiān)督理念，建立有效的公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制是保證決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用的重要前提，從而保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)國(guó)有控股公司健康發(fā)展。
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