經(jīng)驗(yàn)與理念-當(dāng)前全國(guó)社區(qū)建設(shè)的概況、經(jīng)驗(yàn)與思考

經(jīng)驗(yàn)與理念——當(dāng)前全國(guó)社區(qū)建設(shè)的概況、經(jīng)驗(yàn)與思考 一、全國(guó)社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)概況和基本經(jīng)驗(yàn)

自90年代中葉開始，社區(qū)建設(shè)開始在中國(guó)大陸部分大中城市展開，至1999年末，主管機(jī)關(guān)民政部已在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽(yáng)、武漢等城市設(shè)立了26個(gè)"全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)"，目的是通過(guò)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，得出社區(qū)建設(shè)的基本思路、操作原則和程序，在全國(guó)進(jìn)行示范和推廣，以推動(dòng)城市社區(qū)自治。各實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，逐漸形成了下列四種最具代表性的模式或經(jīng)驗(yàn)。

（一）社區(qū)建設(shè)的代表性模式及其主要特征

一是沈陽(yáng)模式。沈陽(yáng)模式最鮮明的特征是組織構(gòu)建。即模仿國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系，創(chuàng)造性地在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)（下稱社代會(huì)）、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)（下稱議事會(huì)）和社區(qū)居民委員會(huì)（下稱居委會(huì)）作為社區(qū)自治的主體組織，并通過(guò)建章建制，明確了三者之間的關(guān)系（詳見下文）。就推廣的程度和地域而言，沈陽(yáng)模式的影響最大，目前對(duì)沈陽(yáng)模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國(guó)范圍內(nèi)還有�？�、武漢、哈爾濱、西安、合肥等地。

二是上海經(jīng)驗(yàn)。其最大的特點(diǎn)，是將社區(qū)建設(shè)與1995年上海市"兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)"的城市管理體制改革密切結(jié)合在一起，將社區(qū)定位于街道，形成街道社區(qū)，并強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，在街居聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。上海投入大量人力物力用于改善社區(qū)環(huán)境，在社區(qū)建設(shè)各類服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)造文明小區(qū)、營(yíng)造社區(qū)氛圍。由于上下聯(lián)動(dòng)，社區(qū)建設(shè)空前快速發(fā)展，涌現(xiàn)出了大量的文明社區(qū)、文明小區(qū)、示范街道和示范居委會(huì)。與上海做法類似的有北京西城區(qū)，但北京是在街道和居委會(huì)之間增加了功能社區(qū)，作為推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的剛性組織，且高度行政化。

三是青島經(jīng)驗(yàn)。青島社區(qū)建設(shè)的重要特點(diǎn)是以社區(qū)服務(wù)為龍頭，提升社區(qū)功能來(lái)發(fā)展社區(qū)。青島市強(qiáng)調(diào)將社區(qū)服務(wù)作為民心工程來(lái)抓好。全市四個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)都確定以社區(qū)服務(wù)為中心，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動(dòng)，集團(tuán)作戰(zhàn)，形成聯(lián)動(dòng)，在青島掀起社區(qū)建設(shè)的熱潮。同時(shí)將社區(qū)建設(shè)作為一把手工程來(lái)抓，市區(qū)街居四個(gè)層次，一把手抓一把手，一級(jí)向一級(jí)負(fù)責(zé)。與青島以社區(qū)服務(wù)為龍頭，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)做法相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江漢模式，這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，它以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在依照沈陽(yáng)模式建立社區(qū)自治組織體系后，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。其核心內(nèi)容包括1）明確提出自治的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)。2）實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇：轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。3）建立新型的政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合的城市基層管理體制。江漢模式轉(zhuǎn)變職能的主要內(nèi)容是：1）理順關(guān)系。明確居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。2）明確職能。政府部門負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀。3）政府部門面向社區(qū)、實(shí)現(xiàn)工作重心下移。4）費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)權(quán)利配套。5）建立評(píng)議考核監(jiān)督機(jī)制。為保證以上五條基本內(nèi)容落到實(shí)處，江漢區(qū)率先在9個(gè)職能部門進(jìn)行體制改革，并創(chuàng)造了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

除了上述四種代表性模式外，其余實(shí)驗(yàn)區(qū)也各有特色，都為社區(qū)建設(shè)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

（二）通過(guò)26個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)，社區(qū)建設(shè)的一些基本經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)形成：1）社區(qū)的定位：小于街道，大于原居委會(huì)；2）單位應(yīng)參與社區(qū)建設(shè)及參與機(jī)制；3）構(gòu)建完善的社區(qū)自治組織體系及選舉規(guī)則；上述經(jīng)驗(yàn)主要由沈陽(yáng)模式提供。4）完善社區(qū)服務(wù)，提升功能；主要由青島、天津、南京等地提供。5）政府應(yīng)主動(dòng)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；主要由上海、青島、沈陽(yáng)等地提供。6）必須轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)社區(qū)自治；主要由江漢模式提供。此外，民政部綜合各地做法，還得出：7）社區(qū)建設(shè)的歷史必然和意義；8）社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則；9）社區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署；10）社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容（五大項(xiàng)目）等。

（三）在社區(qū)建設(shè)得出基本經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要看到，仍然有很多問(wèn)題需要進(jìn)一步探討，例如：組織構(gòu)建的法理思考、直接選舉和民主參與、行政權(quán)力侵入、居委會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重、《居組法》修改等。

二、組織構(gòu)建與直接民主

上述諸模式是就社區(qū)建設(shè)的思路、方法和做法總體而言，而涉及到組織構(gòu)建、轉(zhuǎn)變職能、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治等具體的問(wèn)題，各模式之間又各有交叉，互有異同。例如，江漢模式的組織構(gòu)建就基本是模仿沈陽(yáng)模式的，各實(shí)驗(yàn)區(qū)關(guān)于社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容和項(xiàng)目也基本一致。

（一）目前社區(qū)建設(shè)中自治組織構(gòu)建的主要做法。所謂組織構(gòu)建主要是指由社區(qū)主體組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、來(lái)源渠道、相互關(guān)系、角色功能四個(gè)要素所形成的完整的剛性組織的制度安排。目前全國(guó)26個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)自治組織的構(gòu)建可以主要概括為三種做法。

第一種以沈陽(yáng)、�？�、武漢等城市為代表。在這些城市的社區(qū)中，進(jìn)行了社區(qū)組織體系的創(chuàng)新，即通過(guò)民主選舉，建立社代會(huì)、社區(qū)委員會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）、議事會(huì)作為社區(qū)自治的三個(gè)主體組織1。居委會(huì)由社代會(huì)依法差額選舉產(chǎn)生。而社代會(huì)的代表由居民選舉產(chǎn)生。議事會(huì)則由社代會(huì)推選產(chǎn)生。在三個(gè)主體組織間，社代會(huì)屬于決策層，是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，職能包括選舉、決策、罷免、評(píng)議監(jiān)督等。議事會(huì)是議事層、監(jiān)督層，職能包括建議、議事、協(xié)商、評(píng)議等。社區(qū)居委會(huì)屬執(zhí)行層，負(fù)責(zé)自治事務(wù)的處理，職能包括執(zhí)行管理、組織活動(dòng)、日常事務(wù)決策等。居委會(huì)是社區(qū)法定代表組織，對(duì)社代會(huì)負(fù)責(zé)。社代會(huì)有權(quán)罷免居委會(huì)成員。而議事會(huì)則行使議事和監(jiān)督權(quán)。社區(qū)居委會(huì)討論社區(qū)重大事項(xiàng)時(shí)，要提交議事會(huì)進(jìn)行民主討論，并取得一致意見方可提交社代會(huì)決策。從這種模式的機(jī)構(gòu)設(shè)置中可以找到國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的影子。例如，社代會(huì)被群眾稱為小人大，議事會(huì)被稱為小政協(xié)，居委會(huì)主任則成了"小巷總理"，都很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。

沈陽(yáng)、�？�、武漢三地總的模式大致一樣，但也有些微不同。例如，沈陽(yáng)的單位代表不能選舉居委會(huì)成員，而武漢則可以。沈陽(yáng)提出議事會(huì)可以作為社代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，武漢則沒(méi)有這種說(shuō)法。�？诘淖龇ㄅc沈陽(yáng)一樣，但在居委會(huì)成員的待遇和養(yǎng)老保險(xiǎn)等問(wèn)題的探索上更有特色。

第二種以青島、南京、杭州、上海等城市為代表，主體組織為居委會(huì)、居民代表會(huì)議和居民區(qū)黨支部（部分城市也有民主議事會(huì)，但并非剛性組織）。居委會(huì)通過(guò)全體居民直接選舉產(chǎn)生，而居民代表會(huì)議的產(chǎn)生途徑則與《居組法》中規(guī)定的相同。嚴(yán)格地講，這種模式并沒(méi)有進(jìn)行社區(qū)組織的創(chuàng)新，只是沿用以前的做法，但青島、上海等地開展的社區(qū)民主政治很有特色。

第三種主要是北京市西城區(qū)的做法。這種做法可以概括為兩個(gè)體系（議事決策體系和執(zhí)行落實(shí)體系）、四級(jí)機(jī)構(gòu)（社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)、社區(qū)中心、社區(qū)分中心、社區(qū)工作站）。在街道建立社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)，作為議事決策體系。下設(shè)社區(qū)中心作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，再以若干個(gè)居委會(huì)的轄區(qū)為管轄范圍，建立"地域功能社區(qū)"，作為社區(qū)自治聯(lián)合體，冠以"社區(qū)委員會(huì)"的名稱，成為社區(qū)分中心。"委員會(huì)"下設(shè)社區(qū)工作站即居委會(huì)，作為工作執(zhí)行層，是聯(lián)系服務(wù)群眾的工作實(shí)體。社區(qū)中心人員并不是由居民選舉產(chǎn)生，帶有高度行政化的色彩，對(duì)于以自治為取向的社區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)，這種組織構(gòu)建的路徑選擇可能在方向上有一定的偏差。

（二）前兩種組織構(gòu)建的模式在實(shí)際的工作中各有弊端。第一種模式的缺點(diǎn)主要體現(xiàn)在：1）機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)械模仿政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置，小小的社區(qū)就設(shè)置了三個(gè)自治組織，加上其他群團(tuán)性組織，機(jī)構(gòu)過(guò)多，不符合精干高效的原則。2）議事會(huì)能否作為社代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)尚待嚴(yán)密的法理論證。社代會(huì)與議事會(huì)的功能有重疊之處，議事會(huì)的功能，社代會(huì)都可以行使。如果硬要增設(shè)議事會(huì)作為剛性組織，容易使社代會(huì)的功能發(fā)生萎縮，失去其作為權(quán)力機(jī)構(gòu)存在的組織功能和定位，按照這種模式構(gòu)建的社區(qū)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，社代會(huì)的作用發(fā)揮非常有限，不能不說(shuō)與此有關(guān)。3）三個(gè)自治組織都是間接選舉產(chǎn)生的，居民直接參與社區(qū)民主和社區(qū)選舉的機(jī)率較小，很大一部分居民失去了行使民主的機(jī)會(huì)，得不到民主意識(shí)的薰陶，不利于提高他們的民主參與意識(shí)。

第二種模式通過(guò)居民直接選舉居委會(huì)有其合理之處。但也存在缺陷：1）居民代表是間接選舉產(chǎn)生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表會(huì)議沒(méi)有吸收轄區(qū)單位參加，不利于調(diào)動(dòng)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性；3）居民代表會(huì)議與居委會(huì)之間的關(guān)系及職能的運(yùn)作機(jī)制尚不健全。

（三）總而言之，對(duì)于組織構(gòu)建兩種模式的深層次檢討實(shí)質(zhì)上是基于民主的價(jià)值取向和自治的價(jià)值理念。也就是說(shuō)，我們衡量組織構(gòu)建應(yīng)以能否達(dá)到與組織構(gòu)建這一行為目的-推

動(dòng)民主，實(shí)現(xiàn)自治為標(biāo)準(zhǔn)。民主有間接民主和直接民主之分，二者都是其表現(xiàn)形式，既無(wú)高下優(yōu)劣之分，也無(wú)對(duì)錯(cuò)是非之別，而是各有適用范圍。決定其適用邊界取決于政治生活的規(guī)模。一般來(lái)說(shuō)，以代議制為主要內(nèi)容的間接民主適宜在國(guó)家層面上進(jìn)行，而直接民主則更適合在一個(gè)相對(duì)狹小的范圍內(nèi)開展。

自治指由行為主體直接行使管理自身事務(wù)的權(quán)利。直接民主是體現(xiàn)自主，實(shí)現(xiàn)自治的必須具備的前提。社區(qū)自治是一種最基層的政治生活，因此，在社區(qū)范圍內(nèi)更宜提倡直接民主，包括直接選舉、居民公決、適時(shí)監(jiān)督等各種形式，這樣更能增進(jìn)社區(qū)民主政治生活，促進(jìn)自治。

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