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船載危險貨物申報管理制度存在的問題及建議
摘要：本文對我國海事部門實施船載危險貨物申報管理所依據(jù)的法律體系進行梳理，并通過對實際執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的幾個問題進行原因分析，提出完善相關(guān)工作的建議。
關(guān)鍵詞：船載危險貨物 法律體系 申報管理
對船載危險貨物運輸實施安全監(jiān)督管理是國家賦予海事部門的法定職責。多年以來，海事部門已逐步建立起一套有效的監(jiān)管機制，其中，實施船舶載運危險貨物進出港申報審批是一個重要抓手。為了保障申報制度的順利運行，海事部門對配套的法律體系不斷進行完善，但在航運業(yè)快速發(fā)展的情況下仍然顯得相對滯后，在實際執(zhí)行過程中也存在一些問題，影響了監(jiān)管效用的充分發(fā)揮。
一、有關(guān)申報管理的法律體系概述
目前，我國針對船載危險貨物申報管理的要求主要是通過行政許可的方式來實現(xiàn)的，按照經(jīng)修訂的《海事行政許可條件規(guī)定》(交通運輸部令2015年第7號)和《海事行政執(zhí)法政務公開指南》，該項行政許可名為“載運危險貨物和污染危害性貨物進出港口審批”，包括危險貨物和污染危害性貨物兩種情況。遵循這樣的劃分原則，設立該許可的法律法規(guī)可以分為兩類，一類是以危險貨物作為調(diào)整對象的，包括了《海安法》、《港口法》和《內(nèi)河條例》;另一類以污染危害性貨物作為調(diào)整對象，主要是《海環(huán)法》和《防污條例》;《�；瘲l例》則相對特殊，只針對危險化學品。
為了使法律法規(guī)得到有效執(zhí)行，交通運輸部先后制定、修訂了《水路危險貨物運輸規(guī)則(第一部分)水路包裝危險貨物運輸規(guī)則》(交通部令1996年第10號)、《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理條例》(交通部令2005年第11號)、《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》(交通運輸部令2012年第4號)、《港口危險貨物安全管理規(guī)定》(交通運輸部令2012年第9號)、《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》(交通運輸部令2013年第17號)、《海上海事行政處罰規(guī)定》(交通運輸部令2015年第8號)、《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》(交通運輸部令2015年第9號)等配套規(guī)章以及相應的技術(shù)標準和規(guī)范性文件，從而形成了一個相對成熟的法律體系。
二、存在的問題及原因分析
1、法規(guī)調(diào)整對象交叉重疊
《�；瘲l例》對危險化學品進行了定義，《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》明確了危險貨物的范疇，污染危害性貨物的含義則通過《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理條例》和《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》對內(nèi)河和沿海兩個適用范圍做出不同的表述。通過比較可以發(fā)現(xiàn)危險貨物、污染危害性貨物以及危險化學品三者的范圍存在相當一部分的重合，對于這部分貨物而言，法規(guī)的適用成為了一個難題。另外，《港口危險貨物安全管理規(guī)定》也有危險貨物的定義，但是范圍相對較小，存在著適用海事申報要求的危險貨物或污染危害性貨物不屬于港口危險貨物作業(yè)認可范圍的情況，造成海事申報的許可條件無法滿足。
2、許可事項表述不嚴謹
按照《港口法》，海事部門負責船舶載運危險貨物進出港口申報的審批，與港口行政管理部門所負責的危險貨物港口裝卸作業(yè)審批是相互銜接的兩個許可事項。但《海環(huán)法》卻將兩種行為結(jié)果混為一談，比如其第六十七條“……必須事先向海事行政主管部門申報。經(jīng)批準后，方可進出港口、過境停留或者裝卸作業(yè)”，此種表述容易引發(fā)相對人對部門職責劃分的誤讀。此外，《海安法》中也有類似規(guī)定，考慮到在當時的體制下，其表述是符合主管機關(guān)的職能定位的，但水監(jiān)體制改革已完成多年，原規(guī)定已經(jīng)不符合形勢發(fā)展的要求。
3、進港申報執(zhí)行不便
部海事局在《關(guān)于印發(fā)<防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例>實施意見的通知》(海法規(guī)〔2010〕118號)中明確了辦理船舶進港貨申報的主體是接收貨物的貨物所有人或者代理人，辦理船舶出港貨申報的主體是托運貨物的貨物所有人或者代理人。在實際工作中，因為進出港的貨申報主體不同，給行政相對人帶來了一定的負擔。特別是對于進港的大型集裝箱船舶來說，辦理貨申報的主體是數(shù)量眾多的收貨人或代理人，由于承運人對收貨人缺乏約束手段，如果收貨人不及時主動申報或者委托申報，那么船舶適載申報也將無法辦理，對船舶的進出港造成直接影響。
4、瞞報謊報缺乏定義
現(xiàn)行法律規(guī)范未對拒報、瞞報、匿報、謊報、漏報、夾帶等名詞進行解釋，造成了海事部門和行政相對人對法規(guī)適用出現(xiàn)不同意見。比如，《危化條例》第六十三條“托運人未向承運人說明所托運的危險化學品的種類、數(shù)量、危險特性”與第六十四條“托運人……不得將危險化學品匿報為普通貨物”意思相近，但法規(guī)將兩者分別表述，并且對應的處罰額度相差較大，可能會出現(xiàn)選擇性處罰的情況，因此如何區(qū)分兩種情形亟需明確。此外，對于《�；瘲l例》第六十四條中的“在普通貨物中夾帶危險化學品”和“將危險化學品匿報為普通貨物”兩種情形，許多執(zhí)法人員也存在一定的認知困惑。
5、瞞報謊報覆蓋面不全
目前針對瞞報謊報等行為提出管理規(guī)定或罰則的法律文件包括《海環(huán)法》第七十四條、《�；瘲l例》第八十六條和第八十七條、《海上海事行政處罰規(guī)定》第四十二條和第四十三條以及《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》第二十六條和第二十八條。通過對這些法律條款進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)瞞報謊報的適用范圍并不全面，對于沿海運輸?shù)奈ｋU貨物來說，除非已經(jīng)納入污染危害性貨物名錄或危險化學品名錄，否則沒有依據(jù)對其瞞報謊報行為實施處罰，只能按船舶載運危險貨物進出港口未經(jīng)批準的條款進行處罰。
6、瞞報謊報處罰有爭議
按照通常理解，瞞報、謊報、夾帶等都是基于船載危險貨物或污染危害性貨物需要辦理申報手續(xù)而言的，但海事部門內(nèi)部對于如何界定這幾種行為與未按要求辦理申報行為之間的關(guān)系一直存在著爭議，并直接影響行政處罰的實施。有觀點認為這幾種行為均屬于未按要求辦理申報的情形，是對其中原因作進一步的定性，因而應視為同一違法行為，并適用《行政處罰法》“一事不再罰”的原則，既可以依據(jù)未按要求辦理申報的條款進行處罰，也可以根據(jù)具體原因和責任主體對照瞞報或者謊報的條款進行處罰。同時，也有人認為兩者屬于獨立的違法行為，并且責任主體不同，應該分別予以處罰。
7、行政處罰力度不夠
瞞報謊報主要發(fā)生在集裝箱運輸方式中，多數(shù)案件的責任都在于托運人(貨主或貨代)未向承運人說明貨物的危險性質(zhì)，主要原因是為了非法獲利。正常情況下，危險貨物集裝箱在港的各種費用以及海運費比普通貨物集裝箱高出許多，而且還需要辦理繁瑣的行政手續(xù)，花費更多的時間成本。盡管承運人與托運人簽訂普通貨物運輸合同時一般都要求托運人出具非危保函，保留發(fā)生事故后追索的權(quán)利，但瞞報謊報并不一定會發(fā)生事故，而且大部分托運人承擔損失的能力不強，一旦發(fā)生事故，承運人往往難以追回損失。同時，海事部門的監(jiān)管能力有限，開箱查驗率低，加上對該類違法行為的處罰最高不超過20萬元，與其危害程度完全不相稱。因此對于托運人而言，瞞報謊報的違法成本遠低于違法獲利，在高額利潤的驅(qū)使下，一部分托運人選擇了鋌而走險。
8、開箱查驗受申報時限制約
對存在嫌疑的集裝箱實施開箱查驗是查處瞞報謊報行為的有效手段。對于進港的集裝箱貨物來說，開箱查驗必然要在船舶卸載之后進行，此時船舶進港的事實已完成，申報的時限也已超過，具備了查處瞞報謊報的條件。但是對于出港的集裝箱而言情況就相對復雜，因為在船舶出港后實施登輪開箱查驗的可行性不強，所以應選擇在申報時限后、船舶出港前進行檢查，即必須抓住船舶出港前24小時這個節(jié)點，否則就可能會造成違法構(gòu)成要件的缺失和監(jiān)管越位，因此對海事部門的執(zhí)法能力構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。
9、實施兩員資質(zhì)管理依據(jù)不足
自2014年以來，國務院已經(jīng)分四批取消了200多項職業(yè)資格許可和認定事項，并規(guī)定了對于國務院部門設置實施的沒有法律法規(guī)依據(jù)的準入類職業(yè)資格一律取消。一直以來，海事部門都是采取對兩員進行培訓發(fā)證的方式實施管理，未經(jīng)培訓發(fā)證的人員不具有辦理申報手續(xù)的資格。然而截至目前，只有《�；瘲l例》第四十四條對“危險化學品申報人員和集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查員”做出了從業(yè)資格的要求。同時，《海事行政許可條件規(guī)定》第二十四條關(guān)于“危險化學品水路運輸人員資格注冊認可”的條件涉嫌將危險化學品與危險貨物的概念混淆。因此，按照國務院的精神，可以說海事部門繼續(xù)實施兩員資質(zhì)管理的法律依據(jù)不足。
三、工作建議
1、建立協(xié)同機制，增強法規(guī)協(xié)調(diào)性
長期以來，我們的立法工作都將重點放在規(guī)則制定上，而忽視了對整個法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，配套法律文件的修改和廢止工作滯后，法律指導嚴重不足，造成了出臺的一些規(guī)定交叉重合、互相沖突、銜接不暢，影響了管理效果。因此，建立一套協(xié)同推進的立改廢釋機制十分必要。首先，建議結(jié)合三個清單制定工作，對現(xiàn)行法律文件進行后評估，清理與法律法規(guī)要求不符的規(guī)范性文件。其次，應建立常態(tài)化工作機制，當上位法開展修訂時，必須同時著手準備下位法及相關(guān)配套規(guī)定的修改，以避免發(fā)生沖突。同時，對于法律要求不甚明確或存在爭議的，應及時通過適當?shù)姆绞接枰詸?quán)威解讀，統(tǒng)一執(zhí)法標準。
2、實行開門立法，提高法規(guī)實效性
立法既要解決理論問題，也要解決實際問題，否則提出的一些管理規(guī)定脫離實際情況、難以落實，就會造成監(jiān)管措施與立法目的的錯位。要想避免這一現(xiàn)象就必須推進科學立法、民主立法，健全主管機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。具體來說就是立法工作要廣泛聽取基層執(zhí)法部門以及航運企業(yè)等利益相關(guān)人的意見。在安全管理方面，海事部門與航運企業(yè)有著共同的目標。基層執(zhí)法部門負責直接實施監(jiān)管，對管理措施的可操作性最有發(fā)言權(quán);航運企業(yè)是市場的直接參與者，更加熟悉市場運作的規(guī)則和模式，洞悉市場的變化，能夠從執(zhí)行層面感受到政策法規(guī)的實際效果。因此，立法工作必須重視基層和社會意見，科學評估監(jiān)管設想的投入與產(chǎn)出比，在立意與民意中尋求平衡點。
3、歸并調(diào)整對象，重構(gòu)監(jiān)管思路
目前，《海安法》修訂已進入關(guān)鍵階段，建議部海事局抓住機遇，重新審視危險貨物與污染危害性貨物并行的監(jiān)管思路，評估將兩者合并管理的可行性。從現(xiàn)有定義來看，污染危害性貨物的范圍主要側(cè)重于防污染的角度，覆蓋范圍更廣，而危險貨物的定義兼具安全與防污染的考量，更為社會所熟知。因此，建議在《海安法》中增加危險貨物的定義，明確將污染危害性貨物和危險化學品均納入危險貨物的范疇，并在表述上注意與《港口法》、《海環(huán)法》以及《�；瘲l例》的對接，以便于管理和實際操作。同時，為了使海事部門和港口行政管理部門的監(jiān)管工作能夠有效銜接，建議對《港口危險貨物安全管理規(guī)定》中的危險貨物定義進行同步調(diào)整。
4、加快法規(guī)修訂，滿足形勢發(fā)展需要
一是對《防污條例》及其配套規(guī)章進行修訂，弱化甚至取消貨申報環(huán)節(jié)，避免取代承運人對貨物適運的審查義務，防止貨申報發(fā)展成為一個實質(zhì)性的審批事項。二是啟動《內(nèi)河條例》的修訂，將內(nèi)河與沿海的危險貨物管理思路統(tǒng)一，并且由于其部分條款直接適用舊《�；瘲l例》的規(guī)定，而《�；瘲l例》修訂后在法規(guī)調(diào)整對象及內(nèi)容方面有了較大幅度的變化，此類條款理應修改。三是加快《水路危規(guī)》修訂進度，交通運輸部已組織起草了新的《水路危險貨物運輸管理規(guī)定》并征求意見，該《規(guī)定》包括了船舶運輸?shù)恼鹿?jié)，出臺后將與《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》層級相同，而且內(nèi)容存在重合，兩者之間的關(guān)系需要厘清。
5、明確管理依據(jù)，推進兩員資質(zhì)管理
危險貨物申報和裝箱檢查工作具有極強的專業(yè)性，實施兩員資質(zhì)管理不僅有利于督促兩員強化責任意識，也有利于統(tǒng)一行業(yè)管理，而且這一做法已經(jīng)多年實踐證明是行之有效的。但是按照依法治國的理念，政府部門的一切行為都應于法有據(jù)，因此，建議推動《港口法》進行修訂，在法律層面明確賦予海事部門對兩員實施資質(zhì)管理的權(quán)力。同時，努力爭取政策支持，將兩員納入國家統(tǒng)一的職業(yè)資格制度管理，為從業(yè)人員提供職業(yè)保障，這將有助于提高職業(yè)認同感和吸引力，從而緩解由于兩員流動性過大帶來的管理壓力。
6、加大處罰力度，提升法律威懾力
首先，積極爭取在《海安法》和《內(nèi)河條例》中增加對于瞞報謊報行為的定義、禁止性規(guī)定和罰則，在完成修訂前，可通過規(guī)范性文件對瞞報謊報行為的性質(zhì)認定、處罰執(zhí)行以及開箱查驗節(jié)點等做出明確要求。其次，與多部門合作建立違法追溯機制，發(fā)現(xiàn)瞞報謊報違法行為之后由各職能部門對危險貨物生產(chǎn)流通各個環(huán)節(jié)進行倒查，對違法鏈條進行深度打擊，形成齊抓共管的局面。第三是提高對瞞報謊報違法行為的處罰上限，根據(jù)所涉及的危險貨物數(shù)量和危險性質(zhì)建立一套量化指標，對情節(jié)嚴重的實施重罰，造成或可能造成嚴重后果的移交公安機關(guān)處理，同時考慮增加處罰方式，如納入社會征信體系、公開處罰結(jié)果等。
四、結(jié)語
隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展對于危險貨物生產(chǎn)和應用的需求愈發(fā)旺盛，通過船舶運輸?shù)奈ｋU貨物品種和數(shù)量將保持增長勢頭，船載危險貨物安全監(jiān)管壓力越來越大。因此，作為加強船載危險貨物監(jiān)管的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實施事中事后監(jiān)管的前提，海事部門只有結(jié)合實際情況，持續(xù)不斷地完善配套法律體系建設，才能保障申報制度的有效運行，使船舶危險品運輸市場更加健康、有序、安全發(fā)展。
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