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論檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的謙抑性
內(nèi)容提要： 訴訟監(jiān)督的謙抑性是權(quán)力謙抑原則在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)，它是指檢察機(jī)關(guān)在行使訴訟監(jiān)督權(quán)力的過程中，要保持謙抑的姿態(tài)，不能超越訴訟監(jiān)督權(quán)的職權(quán)范圍干涉訴訟參與人正當(dāng)行使權(quán)利以及干預(yù)其他機(jī)關(guān)的職權(quán)行使，甚至越俎代庖地進(jìn)入其他機(jī)關(guān)的職權(quán)領(lǐng)域。訴訟監(jiān)督的謙抑性符合法律監(jiān)督自身的特點(diǎn)和本質(zhì)屬性，應(yīng)該對其進(jìn)行合理定位。
引 言
訴訟監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)υV訟活動中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督、糾正，以保障法律統(tǒng)一、正確實施的一系列訴訟活動。[1]對訴訟活動實行法律監(jiān)督，是憲法和法律賦予人民檢察院的重要職責(zé)，是人民檢察院法律監(jiān)督性質(zhì)和職能的重要體現(xiàn)。[2]過去長期以來，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法人員存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，對被監(jiān)督者過分遷就和退讓等現(xiàn)象，使監(jiān)督流于形式。近幾年來，隨著檢察理論研究和實務(wù)工作的不斷發(fā)展，訴訟監(jiān)督對于維護(hù)法制統(tǒng)一、維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要意義被重新重視，從地方人大到高檢紛紛出臺一系列關(guān)于加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的決議、意見，[3]訴訟監(jiān)督工作大大增強(qiáng)。
然而，在取得成績[4]的同時，我們也應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，實踐中仍存在對訴訟監(jiān)督職權(quán)范圍不清、權(quán)力行使過度等問題。一方面是訴訟監(jiān)督理解的泛化。如將檢察引導(dǎo)偵查取證的檢警互相配合當(dāng)成訴訟監(jiān)督;將正常的審查起訴、提起公訴、量刑建議這種公訴權(quán)對偵查權(quán)、審判權(quán)的制約當(dāng)成訴訟監(jiān)督;將在訴訟活動中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人家屬、辯護(hù)律師涉嫌偽造證據(jù)從而移交犯罪線索促使有權(quán)機(jī)關(guān)立案偵查當(dāng)成訴訟監(jiān)督;將對被害單位發(fā)出整章建制的檢察建議這種檢察機(jī)關(guān)參與社會治安綜合治理工作當(dāng)成訴訟監(jiān)督等等。另一方面是訴訟監(jiān)督行使的異化。比如有些執(zhí)法人員動輒以法律監(jiān)督者自居，超越職權(quán)范圍，“直接參與聯(lián)合執(zhí)法、征地拆遷、村鎮(zhèn)建設(shè)等”[5].又如一些執(zhí)法人員濫用訴訟監(jiān)督權(quán)力，“為轉(zhuǎn)移案件被害人一方纏訪、鬧訪等矛盾，對明知不符合抗訴條件的案件提出抗訴，不僅把矛盾推到更高層次、更高審級，而且加劇了當(dāng)事人一方對司法的不信任心理，增加了解決問題的難度，影響社會的和諧穩(wěn)定和司法權(quán)威的樹立”[6].
上述問題表面上看是一部分執(zhí)法人員對訴訟監(jiān)督的內(nèi)涵、本質(zhì)、特征和訴訟監(jiān)督權(quán)力行使的范圍、界限缺乏正確的認(rèn)識，但從更深層次上說，充分暴露出“任何國家權(quán)力具有被濫用和自我擴(kuò)張的屬性”。為防止“國家公權(quán)力失去權(quán)力救濟(jì)的本性，變成侵犯和犧牲公民權(quán)益的手段”，權(quán)力行使就必須體現(xiàn)“謙抑原則”。[7]“權(quán)力謙抑是權(quán)力膨脹的對立面，表現(xiàn)為嚴(yán)格遵守憲法和法律授予的權(quán)限，規(guī)范謹(jǐn)慎行使，非法勿言、非法勿行”[8].作為法律監(jiān)督具體手段之一的訴訟監(jiān)督權(quán)同樣也要貫徹謙抑原則。
一、權(quán)力謙抑原則的含義及功能
本文所稱的訴訟監(jiān)督權(quán)的謙抑性實際上來源于權(quán)力謙抑原則。權(quán)力謙抑原則是現(xiàn)代法治理念中非常重要的內(nèi)容，其基本含義是，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，特別是司法機(jī)關(guān)，在行使權(quán)力時要保持克制，要盡量避免與其他機(jī)關(guān)的沖突以及對于公民生活的過度干預(yù)。現(xiàn)代法治理念中的權(quán)力謙抑原則包含兩個層面：一是國家公權(quán)力針對公民權(quán)利的謙抑，另一個是在國家公權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)時相對于其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)的謙抑。
(一)針對公民權(quán)利的謙抑：以刑法的謙抑性為例
國家的存在，是以實現(xiàn)公民的權(quán)利為基本目標(biāo)和正當(dāng)性基礎(chǔ)的。因此，國家公權(quán)力在保護(hù)公民的同時，要非常謹(jǐn)慎地避免對公民生活的過度介入，避免對公民自由的過度干預(yù)。對于公民自由干預(yù)強(qiáng)度最高的法律領(lǐng)域無疑是刑事領(lǐng)域，因而在刑事法上就要特別強(qiáng)調(diào)國家公權(quán)力的謙抑性。謙抑主義的觀念在刑法上的體現(xiàn)，就是所謂“刑法的謙抑性”理論。日本學(xué)者大谷實先生將刑法的謙抑性概括為以下三個方面：一是刑罰所具有的保護(hù)法益的最后手段的特性，被稱為刑罰的補(bǔ)充性;二是刑法不介入市民生活的各個角落，即刑法的不完整性;三是即使現(xiàn)實生活中已發(fā)生犯罪，但從維持社會秩序的角度來看，缺乏處罰的必要，因而不進(jìn)行處罰的特性，即刑法的寬容性。[9]刑法的謙抑性所強(qiáng)調(diào)的，是要盡量避免用刑法手段去干預(yù)個人的自由。這一方面意味著，要避免擴(kuò)張性地濫用刑法手段調(diào)整寬泛的社會關(guān)系，用刑法來型塑社會秩序的思維，也就是要避免犯罪范圍的擴(kuò)張性認(rèn)定傾向。另一方面，謙抑性還要求 “刑罰寧緩勿嚴(yán)”。這意味著，在刑事立法上，如果可以規(guī)定較輕的刑罰，就沒有必要規(guī)定較重的刑罰;在刑事司法上，對于已經(jīng)確定為犯罪的行為，如果可以適用較輕的刑罰，便沒有必要適用較重的刑罰。
(二)相對于其他機(jī)關(guān)職權(quán)的謙抑：以司法消極主義、功能適當(dāng)原則為例
憲法和其他的組織法會對國家公權(quán)力進(jìn)行劃分，設(shè)定不同的國家機(jī)關(guān)并賦予其各自不同的職權(quán)，并確立其相互之間的關(guān)系。但無論這樣的職權(quán)劃分有多么精細(xì)，不同國家機(jī)關(guān)的職權(quán)的相互沖突總是不能避免的。這種沖突包括兩種，一種是積極的沖突，也就是兩個機(jī)關(guān)對于某一事項都主張自己有職權(quán);另一種是消極的沖突，也就是兩個機(jī)關(guān)相互推諉，都不行使針對某一事項的職權(quán)。為了保證國家職能的實現(xiàn)，保證各個機(jī)關(guān)都能高效行使職權(quán)并避免相互沖突導(dǎo)致的內(nèi)耗，國家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時的謙抑性就是必要的。國家公權(quán)力機(jī)關(guān)保持克制與謙讓的態(tài)度，可以最大程度地避免不同機(jī)關(guān)之間的對抗和摩擦，使得各個國家機(jī)關(guān)的職責(zé)能夠順利實現(xiàn)，進(jìn)而提高效率、節(jié)約資源。
這種針對其他國家機(jī)關(guān)職權(quán)的謙抑主義有多種的表現(xiàn)形式。如美國的司法消極主義(司法謙抑主義)。按照司法謙抑主義的原理，法院在司法中不能過于主動，因為這會反過來影響法院的權(quán)威。法院也不應(yīng)該積極介入政治紛爭，因為這會讓法院失去中立性和獨(dú)立性，并且政治問題的解決是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的事。更為重要的是，對于應(yīng)該由其他機(jī)關(guān)，比如國會和總統(tǒng)所決定的事務(wù)，法院要盡可能回避審查。這樣的司法謙抑主義，不僅不會削弱法院的權(quán)威，反而會因為其克制謹(jǐn)慎的行為方式而獲得普遍的認(rèn)可。在美國的違憲審查實踐中，法院的司法謙抑主義就被認(rèn)為是非常重要的原理。美國學(xué)者將司法的謙抑主義稱為司法的“消極的美德”[10].又如德國的功能適當(dāng)原則。所謂“功能適當(dāng)原則”，是指國家公權(quán)力機(jī)關(guān)必須恪守憲法和法律賦予其的功能界限，只能在自己的功能范圍內(nèi)行使權(quán)力，不能通過權(quán)力行使去擴(kuò)大自己的職權(quán)范圍，不能通過權(quán)力行使去改變憲法和法律對于國家權(quán)力的配置。 [11]這一原則還意味著，當(dāng)某機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與其行使的基本功能之間不適配時，那么這種功能的行使和分配就是被禁止的。[12]也就是說，任何機(jī)關(guān)都不可能行使與自己的結(jié)構(gòu)不相符的職權(quán)，也就是不能夠越俎代庖地行使理應(yīng)由其他更適合行使此項職權(quán)的機(jī)關(guān)的職權(quán)。
實際上，任何國家公權(quán)力的行使都應(yīng)該在上述兩個層面上保持謙抑性。最高人民檢察院孫謙副檢察長在談及中國的檢察改革時指出，“法律監(jiān)督權(quán)不可干涉其他權(quán)力和公民權(quán)利的行使。”[13]全國執(zhí)法楷模、北京市人民檢察院方工副檢察長在論述刑事司法權(quán)的謙抑時指出：一方面，“刑事司法權(quán)謙抑，必須敬畏公民這一權(quán)利主體”，“防止司法權(quán)隨意出入人罪、任意處罰犯罪者”;另一方面，“刑事司法權(quán)謙抑，就不會隨意放棄職責(zé)任務(wù)，也不會越權(quán)包攬立法、行政權(quán)限范圍內(nèi)及其他法律沒有授權(quán)的工作，使刑法謙抑能獲得精當(dāng)實行”，這樣的刑事司法權(quán)，才能嚴(yán)格執(zhí)行法律、有效維護(hù)社會秩序、切實保障公民權(quán)益。[14]
二、我國訴訟監(jiān)督謙抑性的法規(guī)范基礎(chǔ)
本文所要探討的檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督的謙抑性正是在前述謙抑主義兩個層面的基礎(chǔ)上進(jìn)行的討論，是權(quán)力謙抑原則在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)，它是指檢察機(jī)關(guān)在行使訴訟監(jiān)督權(quán)力的過程中，要保持謙抑的姿態(tài)，不能超越訴訟監(jiān)督權(quán)的職權(quán)范圍干涉當(dāng)事人、訴訟參與人正當(dāng)行使權(quán)利以及干預(yù)其他機(jī)關(guān)的職權(quán)行使，甚至越俎代庖的進(jìn)入其他機(jī)關(guān)的職權(quán)領(lǐng)域。其法規(guī)范基礎(chǔ)有以下三方面：
(一)憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和其他司法機(jī)關(guān)的功能定位及相互關(guān)系決定了訴訟監(jiān)督的謙抑性
我國《憲法》第 129 條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。訴訟監(jiān)督作為法律監(jiān)督的具體手段之一，是針對司法機(jī)關(guān)的違法訴訟活動的監(jiān)督，監(jiān)督的對象主要是指公安機(jī)關(guān)、法院和刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)。但《憲法》第 135 條也同樣規(guī)定了人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。同時，《憲法》第 126 條還規(guī)定了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。這些規(guī)定之間是存在內(nèi)在的張力的。表現(xiàn)在，公檢法三機(jī)關(guān)既相互制約，同時公安機(jī)關(guān)和法院又要接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。如果不能很好地協(xié)調(diào)這些規(guī)定之間的緊張關(guān)系，就會出現(xiàn)兩種極端情況：一是過于強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)和相互制約、以及法院的獨(dú)立審判，而使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)被擱置而失去作用，使得《憲法》第 129條成為具文;二是過度強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位，而對法院和公安機(jī)關(guān)頤指氣使，導(dǎo)致法院和公安機(jī)關(guān)的對抗情緒，最終使得法律監(jiān)督實際上因為重重阻力而無法實現(xiàn)。因此，良好協(xié)調(diào)憲法相關(guān)規(guī)范的緊張關(guān)系，協(xié)調(diào)檢察院作為公訴機(jī)關(guān)和作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系，是檢察制度建設(shè)中非常重要的內(nèi)容。
強(qiáng)調(diào)訴訟監(jiān)督的謙抑性正是出于對《憲法》的第 129 條和第 135 條的緊張關(guān)系，以及檢察院作為刑事公訴機(jī)關(guān)和作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的緊張關(guān)系的協(xié)調(diào)的需要。前述的“功能適當(dāng)”、“權(quán)力謙抑”是關(guān)于國家公權(quán)力劃分與運(yùn)作的基本原則，只要存在權(quán)力的分工和職權(quán)沖突的情況，從各個機(jī)關(guān)自身的結(jié)構(gòu)和功能出發(fā)進(jìn)行分析都是自然的選擇。檢察機(jī)關(guān)從起源上看首先是公訴機(jī)關(guān)，而其最基本的和最經(jīng)常行使的職權(quán)也是公訴權(quán)，作為公訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)是刑事司法環(huán)節(jié)中重要的一環(huán)�；诠V是檢察機(jī)關(guān)最核心的標(biāo)志性的職能，檢察機(jī)關(guān)在其結(jié)構(gòu)和工作程序等諸多方面的制度設(shè)計上都是為這一職能服務(wù)的。與此相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能的行使方式和行使程序的設(shè)計，就不能超越其作為公訴機(jī)關(guān)這一最經(jīng)常最核心的角色設(shè)定。這意味著，檢察機(jī)關(guān)行使訴訟監(jiān)督權(quán)，不能導(dǎo)致其獲得與公訴身份不相符合的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)不能因為行使訴訟監(jiān)督權(quán)而使其看上去不再像一個指控犯罪的公訴機(jī)關(guān)，不能導(dǎo)致其擺脫《憲法》第 129 條關(guān)于刑事案件中公檢法三機(jī)關(guān)的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系設(shè)定。
在刑事司法中，檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的是偵查——公訴——審判三個環(huán)節(jié)中的公訴環(huán)節(jié)(當(dāng)然，在職務(wù)犯罪案件中也包含偵查環(huán)節(jié))，其行使訴訟監(jiān)督職權(quán)就不能脫離這一基本前提，而使得訴訟監(jiān)督成為一種超越刑事司法流程的監(jiān)督活動。這決定了訴訟監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)必須保持謙抑，避免凌駕于其他機(jī)關(guān)之上并干預(yù)甚至代替其他機(jī)關(guān)的職權(quán)的行使。特別是，不能因為訴訟監(jiān)督權(quán)的行使而使得法院喪失《憲法》第 126 條所規(guī)定的獨(dú)立審判權(quán)。公安機(jī)關(guān)的職權(quán)雖然不像法院的審判權(quán)那樣具有憲法確立的獨(dú)立性，但憲法和其他組織法已然作出的公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)的劃分，也是檢察機(jī)關(guān)在行使訴訟監(jiān)督權(quán)時所必須尊重的。因此，檢察機(jī)關(guān)不能以監(jiān)督為名干預(yù)公安機(jī)關(guān)和法院依法享有的職權(quán)，不僅是對公安機(jī)關(guān)和法院的尊重，更是對劃定職權(quán)范圍的憲法與法律的尊重。
(二)訴訟監(jiān)督的單向性和事后性決定了訴訟監(jiān)督的謙抑性
訴訟監(jiān)督的謙抑性是由監(jiān)督本身的特點(diǎn)所決定的。從我國憲法和刑事訴訟法的規(guī)定來看，公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，各自行使法定的訴訟權(quán)力，三者職權(quán)內(nèi)涵各異，但互相銜接、交互發(fā)生作用而在客觀上產(chǎn)生互相制約的訴訟機(jī)制。因此，制約是雙向的，往往與分工、分權(quán)聯(lián)系在一起，行使權(quán)力的活動本身在客觀上對相對方權(quán)力產(chǎn)生了約束和控制。而監(jiān)督則是單向的，只有檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)、法院進(jìn)行監(jiān)督，但反過來，公安機(jī)關(guān)、法院則不享有對人民檢察院的監(jiān)督權(quán)。因此，監(jiān)督是單向的，并且是以監(jiān)督對象行為違法為前提的。“法律監(jiān)督雖然是一種主動的法律行為，但這種權(quán)能的啟動是有嚴(yán)格限制的，絕非想監(jiān)督誰就監(jiān)督誰，想什么時候監(jiān)督就什么時候監(jiān)督，想怎樣監(jiān)督就怎樣監(jiān)督。它只是在一定層面上發(fā)揮作用。司法活動、行政活動、國家工作人員職務(wù)活動的各種違法程度是不同的，只有達(dá)到一定程度的違法出現(xiàn)后，才能實施監(jiān)督。在沒有出現(xiàn)法律規(guī)定的情形時進(jìn)行所謂事前監(jiān)督，應(yīng)被視為是對其他國家權(quán)力或公民權(quán)利的不當(dāng)干涉。”[15]
這種訴訟監(jiān)督的單向性和事后性決定了檢察機(jī)關(guān)在行使訴訟監(jiān)督的職權(quán)時應(yīng)當(dāng)適當(dāng)保持克制，只要公安機(jī)關(guān)、法院、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)是依照法律賦予的職權(quán)進(jìn)行活動，檢察機(jī)關(guān)都不能以訴訟監(jiān)督為借口干擾其行使權(quán)力，只有發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象具有違反法律規(guī)定的情形時，檢察機(jī)關(guān)才能提出監(jiān)督意見。這種克制本身就體現(xiàn)了謙抑性色彩。
(三)訴訟監(jiān)督的程序性決定了訴訟監(jiān)督的謙抑性
訴訟監(jiān)督的謙抑性符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的屬性。事實上，我國憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)對偵查、審判等機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，只是同級機(jī)關(guān)之間的一種程序性的監(jiān)督權(quán)，而不是像國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的上位對下位的具有實體效力的監(jiān)督權(quán)。 [16]正如列寧所指出的：“檢察長的職責(zé)是使任何地方政權(quán)機(jī)關(guān)的任何決定都不同法律抵觸，所以檢察長有義務(wù)僅僅從這一觀點(diǎn)出發(fā)，對一切不合法律的決定提出異議，但檢察長無權(quán)停止決定的執(zhí)行。”[17]因此，這就決定了“法律監(jiān)督不應(yīng)該具有實體處分的權(quán)力，而只能是檢查督促有關(guān)機(jī)關(guān)和人員自行糾正違法行為。這種監(jiān)督關(guān)系的實質(zhì)不是要被監(jiān)督者必須服從監(jiān)督者，必須按照監(jiān)督者的意志糾正自己的錯誤，而是被監(jiān)督者與監(jiān)督者之間的一種制衡關(guān)系，它要求被監(jiān)督者必須重視監(jiān)督者的意見，重新審視檢查自己的行為。如果認(rèn)為確有錯誤就應(yīng)當(dāng)按照被監(jiān)督者自己的意志來糾正錯誤。”[18].
這意味著法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種程序啟動權(quán)，檢察機(jī)關(guān)啟動相關(guān)程序，以一定的方式提出糾正的意見或建議，至于被監(jiān)督對象是否接受，接受到什么程度，是否采取相應(yīng)措施加以糾正，則由這些機(jī)關(guān)自己決定。因此，從這個角度上說，監(jiān)督的目的是為了讓被監(jiān)督對象接受監(jiān)督并自我檢討和自我糾正，這本身就體現(xiàn)了監(jiān)督的謙抑性色彩。
三、我國訴訟監(jiān)督謙抑性的合理定位
訴訟監(jiān)督的謙抑性并不意味著檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)力的縮減，而旨在強(qiáng)調(diào)訴訟監(jiān)督權(quán)的理性回歸和準(zhǔn)確定位，避免由于權(quán)力的過度膨脹而干涉其他權(quán)力和公民權(quán)利的行使。因此，“要全面、理性、辯證地認(rèn)識訴訟監(jiān)督的功能和作用，防止把訴訟監(jiān)督看成是無所不能、無所不為、無所不包的思想傾向，防止打著改革的旗號盲目追求擴(kuò)張監(jiān)督范圍、擴(kuò)張監(jiān)督權(quán)力的思想傾向”[19].這就要求：
(一)立足未來訴訟監(jiān)督權(quán)的拓展可能性，強(qiáng)調(diào)訴訟監(jiān)督權(quán)力行使的謙抑性
必須要看到的是，雖然近幾年檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作效果和力度有所加強(qiáng)，但“訴訟監(jiān)督的范圍還不完善，手段還不充分，與糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的客觀要求不相適應(yīng)，更與人民群眾對于司法公正的熱切期待不相適應(yīng)，因此，需要通過改革加以拓展，以進(jìn)一步完善監(jiān)督的范圍、補(bǔ)充監(jiān)督的手段、健全監(jiān)督的程序。”[20]新一輪的司法改革已將上述問題納入改革議事日程，比如將不應(yīng)當(dāng)立案而立案的納入訴訟監(jiān)督的范圍、賦予檢察機(jī)關(guān)啟動偵查權(quán)、明確檢察機(jī)關(guān)對違法行為的調(diào)查權(quán)、規(guī)定監(jiān)督對象接受監(jiān)督的義務(wù)等等，此外還有完善檢察機(jī)關(guān)對民事審判、行政訴訟實施法律監(jiān)督的范圍和程序等改革的內(nèi)容。這些改革對于拓展監(jiān)督觸角，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的職能作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，具有重要意義。
可見，未來檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的拓展成為大勢所趨。然而，權(quán)力一旦擴(kuò)張就容易被濫用，實際上，正如本文在引言中所提到的，在改革訴訟監(jiān)督權(quán)的進(jìn)程當(dāng)中，已經(jīng)出現(xiàn)訴訟監(jiān)督權(quán)行使異化及濫用的現(xiàn)象。必須強(qiáng)調(diào)的是，訴訟監(jiān)督權(quán)的改革初衷本來就是為了解決訴訟過程中司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、嚴(yán)重侵犯訴訟當(dāng)事人權(quán)利的突出問題，因此，檢察機(jī)關(guān)在通過改革拓展訴訟監(jiān)督范圍、手段、完善訴訟監(jiān)督程序的同時，必須保持清醒的頭腦，堅持訴訟監(jiān)督的謙抑性，務(wù)必防止有人打著拓展訴訟監(jiān)督權(quán)的改革旗號，不當(dāng)干涉公民權(quán)利和其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的正常行使，對訴訟監(jiān)督權(quán)力行使異化及濫用的情況必須及時制止，否則就是本末倒置，背離了改革的初衷。
(二)科學(xué)界定訴訟監(jiān)督的內(nèi)涵和外延，不能恣意擴(kuò)張訴訟監(jiān)督權(quán)力的界限
訴訟監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)υV訟活動中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督、糾正，以保障法律統(tǒng)一、正確實施的一系列訴訟活動。具體范圍包括刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督、民事審判監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督。[21]
首先，訴訟監(jiān)督的對象是對公權(quán)力的監(jiān)督，而非私權(quán)利的監(jiān)督，訴訟監(jiān)督不能指向公民個人，不能以監(jiān)督為名干涉當(dāng)事人、訴訟參與人權(quán)利的行使，尤其是犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人的各項辯護(hù)權(quán)利的行使。如實踐中，對于犯罪嫌疑人、被告人家屬提出自己做辯護(hù)人申請會見、閱卷(哪怕就是查閱訴訟文書、技術(shù)性鑒定資料)請求一概予以拒絕，告知必須請律師，否則不得閱卷、會見，并冠之以這是防止串供的有效監(jiān)督手段，實則是對辯護(hù)權(quán)的不當(dāng)干涉。又如，有些執(zhí)法人員為轉(zhuǎn)移案件被害人一方纏訪、鬧訪等矛盾，對明知不符合抗訴條件的案件提出抗訴的做法表面上看是對抗訴權(quán)的不當(dāng)行使，實質(zhì)上違反了“以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的辦案原則，加劇了當(dāng)事人雙方對司法的不信任心理，并再次將當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)置于不確定的狀態(tài)。這種冒用、濫用訴訟監(jiān)督權(quán)，已經(jīng)跨界涉入到公民私權(quán)利的范疇，從而“蛻變”為侵犯和犧牲公民權(quán)益的手段。
其次，訴訟監(jiān)督是對司法機(jī)關(guān)訴訟活動中的違法行為的監(jiān)督，不能將監(jiān)督與正常行使權(quán)力下的制約與配合混為一談。例如，檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送審查起訴的案件經(jīng)審查后做出不起訴決定，體現(xiàn)了公訴權(quán)對偵查權(quán)的制約，又如法院不能超出檢察機(jī)關(guān)指控犯罪的事實進(jìn)行判決，還有目前大力推行的量刑建議權(quán)(實際上是公訴權(quán)的必然組成部分)，這些都體現(xiàn)的是公訴權(quán)對審判權(quán)的制約，這種制約是基于權(quán)力分工、制衡原理產(chǎn)生，并非是出現(xiàn)了權(quán)力違法而產(chǎn)生。又如對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動，現(xiàn)在有“檢察引導(dǎo)偵查”的做法，并且效果良好。但是，需要注意的是，在這種情況下，偵查權(quán)仍然是屬于公安機(jī)關(guān)的，檢察院只是在幫助公安機(jī)關(guān)更好地展開偵查取證工作。檢察引導(dǎo)偵查的活動，并非是因為出現(xiàn)了違法的情況而進(jìn)行的，并非檢察院的訴訟監(jiān)督權(quán)的行使，而體現(xiàn)的是《憲法》第135 條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的相互配合。
最后，訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)訴訟活動的監(jiān)督，是同等權(quán)力主體之間的監(jiān)督，這就要求要將訴訟監(jiān)督與社會生活中一般意義使用的監(jiān)督區(qū)別開來。綜觀漢語中“監(jiān)督”一詞的使用，可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督的不同用法，如上級對下級的監(jiān)督、下級對上級的監(jiān)督、平等主體之間的監(jiān)督，內(nèi)部自我監(jiān)督、外界監(jiān)督等等。監(jiān)督的主體不同，也使得監(jiān)督呈現(xiàn)出管理、制衡、提示、發(fā)揚(yáng)民主等不同的目的和功能。因此，那種監(jiān)督就必須是居高臨下、監(jiān)督者一定要凌駕于被監(jiān)督者之上的觀點(diǎn)，是把監(jiān)督中的一種含義絕對化的結(jié)果[22]，是對訴訟監(jiān)督權(quán)力的錯誤認(rèn)識。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動中對涉案當(dāng)事單位(如一些單位因行使權(quán)力不當(dāng)或管理疏漏而成為受害者)違規(guī)違紀(jì)、管理不當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，以檢察建議的方式促使其整章建制，加強(qiáng)管理，實際上是具有提示功能的監(jiān)督，這體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)社會治安綜合治理的社會職能，并非是訴訟監(jiān)督。
(三)承認(rèn)訴訟監(jiān)督作用的有限性，避免訴訟監(jiān)督權(quán)力的過度行使
訴訟監(jiān)督是“對司法權(quán)力運(yùn)行的保障性和補(bǔ)充性定位”[23]決定了不能為訴訟監(jiān)督權(quán)加載太多的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)明確“檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的作用的有限性。對訴訟活動的監(jiān)督是多方面的，檢察監(jiān)督只是其中的一支力量，監(jiān)督的效力主要是依法啟動相應(yīng)的法律程序或啟動有關(guān)機(jī)關(guān)內(nèi)部的糾錯機(jī)制。”[24]比如偵查監(jiān)督中，對于檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動中發(fā)現(xiàn)的違法行為提出糾正意見，僅僅具有啟動偵查機(jī)關(guān)自身的違法責(zé)任追究的作用，并無直接處分違法人員的實體權(quán)力;審判監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)對法院確有錯誤的判決、裁定提出抗訴，僅僅是引起法院對已作出判決的重新審查，并不是檢察機(jī)關(guān)代替法院行使職權(quán)或者強(qiáng)迫法院完全按照自己的意志進(jìn)行審判。因此，檢察機(jī)關(guān)要避免過度的行使訴訟監(jiān)督，不能以監(jiān)督權(quán)代替?zhèn)刹闄?quán)、審判權(quán)或者刑罰執(zhí)行權(quán)的行使，破壞分工。同時，對于法院的審判活動，如果法院的最終判決與公訴的請求并不一致，此時，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)該馬上拿出監(jiān)督者的身份，而是應(yīng)該首先從法律上分析，法院是否存在違法裁判。如果只是檢察機(jī)關(guān)與法院在對法律的理解上有分歧，并且法院的判決并非背離法律規(guī)定的違法判決，就不應(yīng)該進(jìn)行所謂的訴訟監(jiān)督。這也體現(xiàn)了抗訴權(quán)行使的謙抑性，因為抗訴權(quán)的行使實質(zhì)上涉及到案件事實的認(rèn)定與處理，是關(guān)系到公民的財產(chǎn)、人身權(quán)利的重要法律行為，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度的收斂與節(jié)制。不能因為追求懲罰犯罪而不顧檢察機(jī)關(guān)的客觀義務(wù)，實踐中抗輕不抗重、抗實體不抗程序，僵化、教條行使抗訴權(quán)的現(xiàn)象是應(yīng)當(dāng)糾正的。[25]
(四)講究訴訟監(jiān)督方式的剛?cè)岵?jì)，確保訴訟監(jiān)督的實效
訴訟監(jiān)督謙抑性在實踐當(dāng)中不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)不能盲目擴(kuò)張、不能過度行使訴訟監(jiān)督權(quán)，同時也要避免不適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行訴訟監(jiān)督，采取與被監(jiān)督機(jī)關(guān)違法嚴(yán)重程度不相稱的訴訟監(jiān)督方式，浪費(fèi)司法資源，損害司法權(quán)威。這就要求訴訟監(jiān)督要取得監(jiān)督效果應(yīng)講求方式方法，以往動輒以糾正違法為主的簡單的、機(jī)械的、強(qiáng)硬的監(jiān)督方式帶有強(qiáng)烈的訓(xùn)斥意味，即便進(jìn)行了糾正，也會導(dǎo)致更多的對抗情緒而影響履行職權(quán)的效果。因此，監(jiān)督不能只有一副剛性的面孔，還應(yīng)注意到監(jiān)督亦有溫和、謙抑的一面，只有剛?cè)岵?jì)，訴訟監(jiān)督才有進(jìn)一步發(fā)揮作用的空間。
對于個案的監(jiān)督，應(yīng)講求監(jiān)督方式的層次性和遞進(jìn)性，在法律容許的裁量幅度內(nèi)盡可能給予被監(jiān)督者自我糾正的空間。針對以往檢察機(jī)關(guān)動輒發(fā)檢察建議、糾正違法通知書的生硬監(jiān)督模式，增設(shè)事先告知、口頭糾正、逐步督促環(huán)節(jié)，在運(yùn)用口頭監(jiān)督方式能夠解決問題時，就不去運(yùn)用書面的方式。如對于情節(jié)較輕的違法行為，口頭通知糾正;口頭糾正無效的，再向違法行為人所在機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，甚至糾正違法通知書;如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)仍不予理睬，可向當(dāng)?shù)攸h委、人大報告，請黨委或人大出面督促解決。對于被監(jiān)督機(jī)關(guān)已經(jīng)通過內(nèi)部約束制裁機(jī)制自行采取執(zhí)法監(jiān)督措施并有效落實的，檢察機(jī)關(guān)可不再發(fā)出糾正違法意見。又如針對那些雖然確有錯誤但不適宜抗訴的情形，向法院提出再審檢察建議敦促法院自行啟動內(nèi)部糾錯程序，同時又達(dá)到快捷、有效糾正法院錯誤判決的目的，在實踐中取得良好的法律效果。[26]對此，曹建明檢察長在 2008 年的工作報告中明確將探索實行再審檢察建議制度作為檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新和完善刑事審判法律監(jiān)督工作機(jī)制的三項舉措之一。
對于類案的監(jiān)督，應(yīng)講求與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通交流，能夠運(yùn)用監(jiān)督協(xié)商等較為輕緩的監(jiān)督方式時就盡可能不去運(yùn)用較為嚴(yán)厲的監(jiān)督方式。監(jiān)督與被監(jiān)督是一對矛盾，要想做好監(jiān)督工作必須依靠矛盾雙方的互相配合，所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)特別注意與被監(jiān)督機(jī)關(guān)溝通交流，建立日常良好的溝通交流機(jī)制，充分爭取被監(jiān)督機(jī)關(guān)的理解與支持。監(jiān)督協(xié)商可以表現(xiàn)為當(dāng)面約談、聯(lián)席會議、內(nèi)部交流季刊[27]等方式，在采用上述方式可以解決問題、實現(xiàn)監(jiān)督目的、達(dá)到監(jiān)督效果的情況下則應(yīng)避免采取生硬、激烈的對抗形式進(jìn)行監(jiān)督。
結(jié) 語
總之，訴訟監(jiān)督的謙抑性并非抑制監(jiān)督，其前提依然是依法監(jiān)督，對于法律所賦予的監(jiān)督權(quán)力依然要堅決行使，通過提出糾正意見，促使被監(jiān)督機(jī)關(guān)形成和完善相關(guān)機(jī)制，而不是越俎代庖、取代被監(jiān)督機(jī)關(guān)執(zhí)法的權(quán)力。同時，訴訟監(jiān)督的謙抑性并非弱化監(jiān)督，對被監(jiān)督者過分遷就和避讓，而是旨在尋求一種更能調(diào)動被監(jiān)督方主體意識、獲取被監(jiān)督方內(nèi)心認(rèn)同的監(jiān)督方式，實現(xiàn)監(jiān)督效益的實質(zhì)提高，其落腳點(diǎn)仍然在于強(qiáng)化訴訟監(jiān)督。因此，強(qiáng)調(diào)訴訟監(jiān)督的謙抑性旨在說明：訴訟監(jiān)督并不以樹立檢察監(jiān)督的權(quán)威而貶損其他執(zhí)法司法主體的權(quán)威為目的，而是要通過檢察監(jiān)督維護(hù)執(zhí)法司法的公正和權(quán)威，進(jìn)而樹立整個社會主義法制的權(quán)威。
關(guān)于訴訟監(jiān)督的謙抑性問題，最高人民檢察院檢察委員會副部級專職委員童建明在《加強(qiáng)訴訟監(jiān)督需把握好的若干關(guān)系》一文中就談到對于訴訟監(jiān)督應(yīng)堅持拓展性和謙抑性相結(jié)合。監(jiān)督的拓展性，應(yīng)把重點(diǎn)放在監(jiān)督手段和方式的拓展上，以增強(qiáng)監(jiān)督的實效。在通過改革拓展訴訟監(jiān)督范圍、手段的同時，我們還必須保持清醒的頭腦，堅持訴訟監(jiān)督的謙抑性。參見童建明：《加強(qiáng)訴訟監(jiān)督需把握好的若干關(guān)系》[J]，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010 年第 5 期。
[1]孫謙、童建明：《論訴訟監(jiān)督與程序公正》[C]，載孫謙主編：《檢察論叢》(第 15 卷)，法律出版社 2010 年版。
[2]參見《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》(高檢發(fā)[2009]30 號)。
[3]如 2008 年，北京市人大常委會出臺了加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的決議。目前共有 29 個省級人大常委會出臺相關(guān)決議、決定。2009 年 12 月29 日最高檢印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》(高檢發(fā)[2009]30 號)。
[4]朱孝清檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)第四次公訴工作會議上的講話(2010 年 6 月 30 日)中提到：五年來，共糾正偵查機(jī)關(guān)(部門)漏移送起訴 30606 件 68765 人，比前五年分別上升 185%和 139%，向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出書面糾正違法通知 38509 件 59330 人，比前五年分別上升 218%和 269%.共提出刑事抗訴 16403 件，法院審結(jié) 9761 件，共采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見6771 件，采納意見率 69.4%，比前五年上升 11.9%;提出糾正審判活動違法意見 13710 件次，比前五年上升 173%;列席人民法院審判委員會會議討論公訴案件 50084件，年均增長 70.73%.
[5]方工：《刑事司法權(quán)需要謙抑》[N]，《檢察日報》，2011 -06 -23.
[6]參見朱孝清檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)第四次公訴工作會議上的講話(2010 年 6 月 30 日)。
[7]孫謙：《中國的檢察改革》[J]，《法學(xué)研究》2003 年第 6 期。
[8]同前注[5].
[9][日]大谷實：《刑事政策學(xué)》[M]，黎宏譯，法律出版社 2000 年版，第 86 頁注釋 2.
[10]See Thomas W.Merrill，Judicial Deference to Executive Precedent，Yale Law Journal，Vol.101，Issue 5(March 1992)，p969.
[11]張翔：《功能適當(dāng)原則與憲法解釋模式的選擇》[J]，《學(xué)習(xí)與探索》2007 年第 1 期。
[12][德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》[M]，李輝譯，商務(wù)印書館 2007 年版，第 383 頁。
[13]同前注[7].
[14]同前注[5].
[15]同前注[7].
[16]萬春、高景峰：《論法律監(jiān)督與控、辯、審關(guān)系》[J]，《法學(xué)家》2007 年第 5 期。
[17]《列寧全集》(第 43 卷)[M]，人民出版社 1987 年版，第 195 -196 頁。
[18]張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》[J]，《中國法學(xué)》2003 年第 5 期。
[19]童建明：《加強(qiáng)訴訟監(jiān)督需把握好的若干關(guān)系》[J]，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010 年第 5 期。
[20]同前注[19].
[21]具體監(jiān)督范圍參見《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》(高檢發(fā)[2009]30 號)。
[22]關(guān)于監(jiān)督不同內(nèi)涵的詳細(xì)論述，參見前注[18].
[23]同前注[1].
[24]同前注[1].
[25]關(guān)于抗訴權(quán)行使的謙抑性，參見前注[7].
[26]2006 年 2 月 20 日，重慶市黔江區(qū)人民法院對被告人鄭某犯故意傷害罪判處四年有期徒刑，重慶市黔江區(qū)人民檢察院收到刑事判決書后認(rèn)為法院忽視本案存在的多個酌定從重處罰情節(jié)，量刑畸輕，遂準(zhǔn)備以量刑畸輕為由按照二審程序提出抗訴。此時，重慶市黔江區(qū)人民法院也發(fā)現(xiàn)本案判決確實存在錯誤，來到黔江區(qū)人民檢察院進(jìn)行專題協(xié)商時，區(qū)人民法院主張由其自己在等待判決生效后按照審判監(jiān)督程序啟動再審程序進(jìn)行糾正，而不希望本案通過檢察機(jī)關(guān)提起抗訴由上級法院糾正錯誤。黔江區(qū)人民檢察院經(jīng)慎重研究，經(jīng)請示上級檢察院后，同意將本案由抗訴改為發(fā)檢察建議的形式由區(qū)人民法院進(jìn)行再審糾正。2006 年4 月24 日，重慶市黔江區(qū)人民法院作出再審判決，認(rèn)定原審被告人鄭某犯故意傷害罪，改判其有期徒刑七年。
[27]如某檢察院公訴部門通過編發(fā)《溝通與交流》季刊的形式進(jìn)行類案綜合監(jiān)督，將偵查、審判活動中存在的問題定期反饋給公安機(jī)關(guān)和法院，得到對方的充分認(rèn)可和接受，有效減少矛盾和對抗。
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