論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律問題

　　摘 要 民事訴訟法即將修改，其中最令人矚目的莫過于擬增加公益訴訟制度。民事訴訟法增加公益訴訟，反映了我國(guó)在法治進(jìn)程中已經(jīng)開始重視對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到侵害之法律救濟(jì)。但是，公益訴訟的探索在我國(guó)畢竟只是處于起步階段，對(duì)于公益訴訟的提起主體、提起的方式以及可能遇到的障礙的解決方法，在理論界仍有不少的爭(zhēng)議。本文從檢察機(jī)關(guān)的職能定位出發(fā)，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并對(duì)完善公益訴訟制度提出自己的看法。

　　關(guān)鍵詞 公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 民事督促起訴 支持起訴 謙抑性原則

　　一、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是提起公益訴訟的適格主體

　　(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)

　　《人民檢察院組織法》第 4 條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。”明確了檢察機(jī)關(guān)公共利益代表人的身份。同時(shí)，《刑事訴訟法》第 77 條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以提起附帶民事訴訟的規(guī)定，也肯定了檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟的可行性。另外，在《民事訴訟法》第 15條規(guī)定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的資格。

　　(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性

　　首次，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉，更適合代表國(guó)家、社會(huì)公共利益提起訴訟。其次，相比于其他社會(huì)團(tuán)體，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅是訴訟主體，更有著法律監(jiān)督者的特殊身份，擁有法定的調(diào)查權(quán)，相比于其他社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟過程中容易遇到的調(diào)查事實(shí)取證困難的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)能為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益提供更加有力的保障。

　　再者，檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的司法機(jī)關(guān)，擁有專業(yè)法律知識(shí)的檢察人員和專門的民事行政檢察部門，擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國(guó)外司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也多為提起公益訴訟的合格主體。

　　因此，作為法定的公共利益代表人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于侵害公益的行為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅是檢察監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，同時(shí)更是維護(hù)公共利益所不容推辭的責(zé)任。

　　二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要方式及原因分析

　　檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要包括三種方式：直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對(duì)于侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，相關(guān)監(jiān)管部門或國(guó)有單位怠于行使監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)依法督促有關(guān)監(jiān)管部門或國(guó)有單位履行自己的職責(zé)，使其依法提起民事訴訟，從而保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。支持起訴即根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人、支持原告的訴求的機(jī)關(guān)，以保障原告的合法權(quán)益能最終得到法院確認(rèn)、支持，達(dá)到勝訴的目的。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的三種方式各有不同的側(cè)重點(diǎn)，在實(shí)踐中也發(fā)揮著重要的作用，以筆者所在地區(qū)廣州為例，廣州地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在探索公益訴訟的實(shí)踐中取得了顯著的成績(jī)，總體而言廣州市檢察機(jī)關(guān)公益訴訟體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是集中于督促、支持起訴，直接起訴較少，以 2011 年為例，廣州全市檢察機(jī)關(guān)開展督促、支持起訴 50 件，而無直接起訴案件;二是督促起訴和支持起訴有機(jī)結(jié)合，檢察機(jī)關(guān)在辦理部分督促起訴案件時(shí)，在督促有關(guān)單位起訴時(shí)，為保證訴訟過程的順利開展，向法院發(fā)出《支持起訴意見書》，并派員參加法院的庭審活動(dòng)，發(fā)表支持起訴意見。①

　　三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國(guó)有資產(chǎn)案件，對(duì)于侵害公共利益而提起的公益訴訟數(shù)量較少。究其原因，筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾點(diǎn)：

　　首先，檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國(guó)有資產(chǎn)的流失。檢察機(jī)關(guān)身負(fù)公訴職能和反貪職能，因此，對(duì)于普通刑事犯罪和職務(wù)犯罪造成的國(guó)有資產(chǎn)流失能夠較快地掌握，并及時(shí)采取措施防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。而對(duì)于其他諸如國(guó)企改制過程中的國(guó)有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、發(fā)包過程中的侵害國(guó)有資產(chǎn)行為以及侵害社會(huì)公共利益的行為等，卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。

　　其次，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能在社會(huì)上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，即使有了解，一般對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴，而并不了解督促和支持起訴，由于直接起訴的案例較少，也導(dǎo)致群眾質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的可能性，因此，在遇到侵害國(guó)有利益和社會(huì)公共利益時(shí)，并沒有想到向檢察機(jī)關(guān)反映，從而也在客觀上造成了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟線索來源的狹窄。

　　再次，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接起訴，法律上并沒有明確的規(guī)定，因此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙，客觀上也影響了檢察機(jī)關(guān)直接起訴的數(shù)量和成功率。

　　三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)注意的問題

　　(一)堅(jiān)持職能定位，防止角色錯(cuò)位

　　檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該首先是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，基于法律監(jiān)督職能來維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益不受侵犯，因此，即使作為國(guó)家、社會(huì)公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)該偏離法律監(jiān)督的職能定位。在民事訴訟中，應(yīng)當(dāng)保持當(dāng)事人之間的力量均衡，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎參加訴訟，避免打破民事訴訟中當(dāng)事人均衡的狀態(tài)。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，避免過分陷入“訴訟當(dāng)事人”的身份當(dāng)中。具體而言，在民事督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)主要應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督被督促單位及時(shí)行使訴權(quán)，提起民事訴訟，以通過正當(dāng)?shù)拿袷略V訟途徑維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)及社會(huì)公共利益，除非被督促單位拒絕起訴而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的，不宜以當(dāng)事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中，檢察機(jī)關(guān)可以幫助當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，在訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀事實(shí)發(fā)表支持起訴意見并對(duì)庭審進(jìn)行法律監(jiān)督，而對(duì)于雙方當(dāng)事人在法庭上的辯論交鋒，應(yīng)不宜參與。

　　(二)應(yīng)當(dāng)確立直接起訴的謙抑性原則

　　作為國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中具有天然的強(qiáng)勢(shì)地位，不宜過于頻繁地參與民事訴訟，且檢察機(jī)關(guān)作為直接起訴的一方當(dāng)事人，在理論上也存在不少需要解決的問題：

　　1.檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題

　　(1)針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失提起的公益訴訟。在針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的案件中，檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家名義提出訴訟，其所得利益是應(yīng)當(dāng)歸還被侵害的國(guó)有單位，還是上交國(guó)庫(kù)?雖然從名義上都是利益歸還國(guó)家，但實(shí)際差別顯然不言而喻。若歸國(guó)庫(kù)，顯然違背了誰(shuí)受損害誰(shuí)獲賠償?shù)脑瓌t;但若歸還被害單位，又有違訴訟的公益性，長(zhǎng)此以往，也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續(xù)性。因此，如何平衡此項(xiàng)利益，需要進(jìn)一步的制度完善。

　　(2)針對(duì)社會(huì)公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對(duì)環(huán)境污染提起的公益訴訟為例，檢察機(jī)關(guān)獲得的賠償款，如何分配?是否應(yīng)當(dāng)作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款?抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金?若作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款，如何確定賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償范圍?若作為整治基金，那么因污染受到人身權(quán)利傷害的群眾是否依然有權(quán)提起訴訟要求賠償?那對(duì)于被告人來說，是否意味著重復(fù)賠償?對(duì)于法院來說，是否違背了“一事不再理”?

　　2.檢察機(jī)關(guān)在直接提起公益訴訟過程中的調(diào)查取證權(quán)問題

　　檢察機(jī)關(guān)有法定的職權(quán)，在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調(diào)查取證的情形。檢察機(jī)關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定、財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制措施等具有強(qiáng)制性質(zhì)，當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個(gè)人有配合的義務(wù)。②

　　如果檢察機(jī)關(guān)向?qū)Ψ疆?dāng)事人搜集證據(jù)，對(duì)方是否有義務(wù)配合?若不加規(guī)定，則可能有導(dǎo)致公權(quán)力侵犯私權(quán)利事件的發(fā)生。基于以上分析，筆者認(rèn)為，有必要在檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟中確立“謙抑性原則”，即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國(guó)家和社會(huì)公共利益不受損失，而國(guó)家和社會(huì)公共利益又存在現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的情況下，方可由檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向人民法院起訴。

　　四、關(guān)于完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議

　　(一)應(yīng)當(dāng)立法明確檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體地位

　　檢察機(jī)關(guān)雖然在理論上和實(shí)踐中作為提起公益訴訟的主體，但是在立法中并未予以直接明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在作為公益訴訟主體提起訴訟時(shí)總不免尷尬，因此，在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位，并明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的形式，從而在社會(huì)上擴(kuò)大影響，提高公益訴訟社會(huì)效果。(二)立法明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)從實(shí)踐角度，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)，而相比于其他業(yè)務(wù)部門，民行檢察的調(diào)查取證的權(quán)限略顯尷尬，民行部門是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證及調(diào)查取證的權(quán)限范圍，并沒有充分的法律依據(jù)，實(shí)踐中也經(jīng)常遇到被調(diào)查單位不配合導(dǎo)致調(diào)查取證工作難以順利完成的現(xiàn)象。這也在客觀上影響了檢察機(jī)關(guān)民行部門進(jìn)行公益訴訟的效果。因此，應(yīng)當(dāng)明確賦予民行檢察進(jìn)行公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)，并予以細(xì)化規(guī)定，保證調(diào)查取證權(quán)的行使，同時(shí)保障檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟的同時(shí)又不至于侵犯公民的私權(quán)利，平衡公共利益和個(gè)人利益。

　　(三)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴的效力

　　民事督促起訴工作屬于檢察機(jī)關(guān)制度創(chuàng)新和職能創(chuàng)新的有益嘗試，目前關(guān)于該項(xiàng)制度沒有具體的法律規(guī)定，缺乏制度保障。③由于沒有強(qiáng)制的效力，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的督促經(jīng)常會(huì)遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的尷尬，一般只能向其發(fā)出《檢察建議書》或者直接起訴，故在督促起訴辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)多依靠通過與被監(jiān)督單位的溝通才能順利推進(jìn)督促起訴工作的開展，檢察監(jiān)督權(quán)受到嚴(yán)重削弱，也直接影響了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的社會(huì)效果和法律效果。因此，應(yīng)當(dāng)立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴的職權(quán)，明確拒絕檢察機(jī)關(guān)督促意見的法律后果。這也是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的客觀要求。

　　(四)明確訴訟利益的歸屬

　　正如前文提到，若檢察機(jī)關(guān)作為原告直接提起公益訴訟，利益的歸屬問題需要進(jìn)一步規(guī)范。首先，對(duì)于怠于提起訴訟的國(guó)有單位，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)剝奪其受償?shù)臋?quán)利，由檢察機(jī)關(guān)將所得利益上交國(guó)庫(kù)。一方面，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，受損害的國(guó)有單位怠于行使訴訟權(quán)利，放棄訴求，自然不能享受權(quán)益;另一方面，若將勝訴利益歸還該國(guó)有單位，則有可能助長(zhǎng)國(guó)有單位怠于行使訴權(quán)的風(fēng)氣，轉(zhuǎn)而讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的起訴責(zé)任，不利于公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展。其次，對(duì)于侵犯公共利益檢察機(jī)關(guān)直接起訴的公益訴訟案件，在形式上筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以支持起訴為主，如果直接起訴，以環(huán)境污染為例，應(yīng)將賠償款一分為二，同時(shí)作為受害者的賠償款和治理基金，至于標(biāo)準(zhǔn)，可以作出原則性規(guī)定，具體可由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況予以明確。

　　注釋：

　�、� 韓凌宇。民事督促起訴工作的現(xiàn)狀與完善。當(dāng)代檢察官。2012(6)。

　�、诿匣燮肌�淺談檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的幾點(diǎn)思考。法律圖書館

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