簡析安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中的法律規(guī)范失效問題
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一、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中 法律規(guī)范的作用 法律規(guī)范是指對特定事實狀態(tài)賦予一種確定后果的完整的指示系統(tǒng)[1]，在當前社會，通常被理解為用于指導人們行為的相關(guān)法律體系，指導行為是其核心。在這種理解方式之下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理作為一種管理行為也受到法律規(guī)范的指導，而且與之密切相關(guān)，其作用不可替代。
1。法律規(guī)范與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理密切相關(guān)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理既是一個監(jiān)督管理的工作過程，也是一個以實現(xiàn)安全生產(chǎn)為績效結(jié)果的過程。一方面，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作過程中最重要的是工作分析，就是做什么，“也是對該項職務的工作內(nèi)容和職務規(guī)范（任職資格）的描述和研究過程”[2]。工作分析的重點是分析的方法，其中最權(quán)威的是基于法律規(guī)范的分析方法。另一方面，考察安全生產(chǎn)監(jiān)督管理績效的完成情況，依賴于具有高信度、高效度，同時具有強大穩(wěn)定性和權(quán)威性的考核標準。而這樣的標準，只有基于法律規(guī)范對該領(lǐng)域的評判�？梢姡踩a(chǎn)監(jiān)督管理的工作過程和績效均與法律規(guī)范息息相關(guān)。
2。法律規(guī)范對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的作用不可替代。作為一種管理，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體必須是國家體系內(nèi)的合法組織；其管理過程中上下游各階段、各相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)的權(quán)責和利益，只有法律規(guī)范才能做到有效且權(quán)威的區(qū)分；作為其管理對象的資源，只有在法律規(guī)范下才能做到公正而不是市場“恃強凌弱”的肆意分配；其管理目標只有在法律規(guī)范下才能真正做到及時、明確、實際、可衡量。因此，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的各方面均與法律規(guī)范直接相關(guān)，法律規(guī)范在其中的作用是不可替代的。
二、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中
法律規(guī)范失效問題的現(xiàn)狀
通過以上分析可以看出，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理與法律規(guī)范密切聯(lián)系在一起，法律規(guī)范與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理不可分開。然而在現(xiàn)實中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作過程和績效管理方面所體現(xiàn)出來的法律規(guī)范問題層出不窮。
1。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作過程中法律規(guī)范失效問題突出。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作過程中的相關(guān)問題主要體現(xiàn)在：
（1）法律規(guī)范對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作內(nèi)容規(guī)定不明確。我國各層次不同的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作由不同的部門分工，并不只有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責，這就容易造成職能的混亂，加上法律規(guī)范在這個角度的規(guī)定并不完備，導致在確定貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)方針政策、法律規(guī)范的監(jiān)管主體方面的困難。以水電施工為例，目前水利部門已經(jīng)不再對水電施工實施行業(yè)安全監(jiān)督管理，而其他相關(guān)部門中，國資委只對企業(yè)安全生產(chǎn)責任宏觀監(jiān)督，國家電力監(jiān)管委員會的工作重點在發(fā)電和電網(wǎng)運行方面而非水電施工的日常性安全監(jiān)管。結(jié)果沒有任何法律規(guī)范明確對水電建設(shè)工程的行業(yè)性現(xiàn)場安全監(jiān)督職責分工進行規(guī)定，導致該領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督工作實際處于缺位狀態(tài)。
�。�2）法律規(guī)范對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的具體執(zhí)行方法上缺乏度的把握。過去發(fā)生的包括遼寧省鐵嶺市清河特殊鋼有限公司鋼水包滑落事故、重慶北碚區(qū)特大交通事故等在內(nèi)的一系列事件，并不是沒有法律制約，也不是工作人員疏于監(jiān)督，而是相關(guān)法律的執(zhí)行方法上缺乏度的把握，導致監(jiān)管失效。因為監(jiān)督和懲治僅限于罰款和針對個別人的嚴厲處罰，所以力度不足，無法實質(zhì)上發(fā)揮法律規(guī)范應有的作用。
（3）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作在實踐過程中的有效性缺乏法律保證。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有明確的工作職能，但這些工作在實踐過程中缺乏有效的法律保證。例如，在2008年的雪災中，電力工人在除冰時電塔倒塌，導致民眾對電力部門的橫加指責，認為是其安全生產(chǎn)工作做的不好，導致了危險和人員的傷亡。在“輿論綁架”之下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門就會強化對電力部門的監(jiān)管工作。但是民眾很快發(fā)現(xiàn)電塔倒塌更重要的原因是電塔里的鋼筋被換成了鐵絲，這是建設(shè)方面的問題，于是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的注意力又被“輿論綁架”到這個方面。監(jiān)管不同的部門，使用的法律會有區(qū)別，這就導致安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域資源的浪費和管理工作的混亂，造成監(jiān)管有效性的降低。在這個過程中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是被動的被問題本身和安全隱患牽著走，這種現(xiàn)象造成適用法律規(guī)范的使用也是被動的，影響了法律規(guī)范在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的效用。
2。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的績效管理中法律規(guī)范失效的現(xiàn)象頻發(fā)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的績效管理中法律規(guī)范失效現(xiàn)象有：
�。�1）缺乏對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的績效考核主體有效的法律約束。目前，安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門安全執(zhí)法不嚴、工作不落實、防范措施不得力、監(jiān)督管理不到位、整頓關(guān)閉態(tài)度不堅決等現(xiàn)象非常突出，原因就在于缺乏該領(lǐng)域的考核，根本上更在于缺乏對該領(lǐng)域績效考核主體有效的法律約束。這種問題擴展開來，導致的是該領(lǐng)域所監(jiān)
管的企業(yè)和部門，貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)方針政策、法律規(guī)范不認真，安全管理滑坡，超能力、超強度、超定員組織生產(chǎn)，非法違法生產(chǎn)經(jīng)營等問題更多的發(fā)生。
�。�2）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域缺乏基于法律規(guī)范的科學、合理、有效的績效考核標準。正如前文所提及的，基于法律規(guī)范的績效考核標準，具有極大的權(quán)威性和穩(wěn)定有效性，但在目前我國行業(yè)管理相對弱化的背景下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域缺乏基于法律規(guī)范的有效考績標準，造成安全生產(chǎn)監(jiān)管體制不健全，安全投入不足，導致一些行業(yè)基礎(chǔ)管理仍然會很薄弱、防范抵御事故災害的能力還將很脆弱，違法違紀、事故背后的貪腐現(xiàn)象等深層次矛盾和問題也還將繼續(xù)存在。
�。�3）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理績效環(huán)境的消極影響導致法律對其績效考核的失效。我國的安全生產(chǎn)工作總體還很落后，不僅安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局部門工作人員的安全生產(chǎn)監(jiān)督認識和業(yè)務素質(zhì)還有待提高，安全生產(chǎn)責任和工作措施落實還不夠到位，而且一些輕度違法行為往往被默許。這樣的環(huán)境影響下，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理績效考核領(lǐng)域形成了一種安全生產(chǎn)監(jiān)督管理“達不到目標是正常的”的錯誤心理。結(jié)果個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門和企業(yè)重視安全生產(chǎn)僅僅停留在口頭上，存在麻痹思想，最終導致一些企業(yè)安全設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)備落后，資金投入不足，個別行業(yè)管理弱化，企業(yè)安全管理滑坡，安全監(jiān)管出現(xiàn)空位，嚴重影響法律規(guī)范對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的`績效考核。
三、應對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中
法律規(guī)范失效的措施
安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有效運作，并不僅僅依靠法律規(guī)范，但法律規(guī)范在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的作用卻尤為突出，如何從法律規(guī)范及其相關(guān)領(lǐng)域入手，應對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的失效，是非常重要的課題。
1。理論層面增強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的效益性。所謂法律規(guī)范的效益性，指的是以最低的成本實現(xiàn)法律規(guī)范的有效作用，實現(xiàn)有效的有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。應對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中法律規(guī)范失效的問題，首要的方面是增強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的效益性，也就是減
低法律成本，提高收益，這是法律規(guī)范作用方面最本質(zhì)的問題。首先，要實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的�？怂�?jié)u進到卡爾多補償。也就是犧牲一部分安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的資源用于相關(guān)的法律規(guī)范，以實現(xiàn)法律作用的發(fā)揮，然后在法律規(guī)范比較完善之后通過法律規(guī)范科學的引導作用實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的補償和進步，最終實現(xiàn)二者的“卡爾多—�？怂棺顑�(yōu)”，從而真正提高法律規(guī)范的效益性。法律規(guī)范保持其應有的效益性，減少法律規(guī)范成本，從而將這些讓渡給工作過程和績效，最大程度的實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域工作過程和績效的價值，進而真正體現(xiàn)法律規(guī)范的意義。通過這個過程，是要先將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的法律規(guī)范明確化和體系化，打牢法律規(guī)范的基礎(chǔ)，避免法律規(guī)范對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作內(nèi)容規(guī)定不明確、對具體執(zhí)行方法缺乏度的把握、對實際操作的有效性缺乏保證等問題。這個過程可以形象的看成實現(xiàn)法律規(guī)范效益的“投資”過程，沒有“投資”，何來效益？其次，為了應對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域紛繁復雜的問題，需要在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的法律規(guī)范已經(jīng)形成一定體系的時候繼續(xù)完善，但法律繁多未必是好事，特別是根據(jù)問題的出現(xiàn)而不斷立法，不僅浪費資源，而且可能因為立法中出現(xiàn)的紕漏和彼此矛盾影響工作。具體應對的措施，是在具體完善相關(guān)法律規(guī)范的方法上實現(xiàn)法律規(guī)范的效益性，即運用格式塔心理學中的組織原則——封閉性�！胺忾]和完整的圖形易于被知覺為整體”[3]。很多事物是類連續(xù)的，但是人們卻習慣于將其看作是連續(xù)的，這個過程中人們的這種不自覺地行為將不連續(xù)的事物連了起來，就省略了或者說“節(jié)省了”事物完全連續(xù)起來所需要的資源。將這一點運用到法律規(guī)范的制定當中，避免凡應有法律之處必有法律，這樣就克服了法律規(guī)范普遍多樣化中過于理想化的問題，也減輕了資源的浪費和法律成本。另外，使法律規(guī)范具有連續(xù)性，可以實現(xiàn)心理學中的錯覺延展作用，因為連續(xù)性使人對任何事物產(chǎn)生放大的錯覺，從而可以使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的法律的作用得到加強和放大，提高效益。 2。現(xiàn)實層面強調(diào)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的人性化改善。在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域存在的績效考核主體缺乏法律規(guī)范約束、績效考核環(huán)境消極現(xiàn)象彌漫等問題，很大程度上源于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門自身對法律規(guī)范作用的不信任，導致安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象也認為該領(lǐng)域的法律實際上本就不應該被認真關(guān)注。強制
力、威權(quán)等因素應對這種不信任是困難的，但形成法律規(guī)范被自覺化信任的特點來應對該問題卻是可能的。要想實現(xiàn)法律規(guī)范本身具有被自覺化信任的特色，就需要被約束者能夠通過自我說服從潛意識中和心理層面信服并自覺履行該領(lǐng)域的法律規(guī)范，進而實現(xiàn)更廣泛群體的認同和執(zhí)行，以實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。因為實踐證明，自我說服更容易改變態(tài)度�！白晕艺f服使得人們的參與感加強，從而更傾向于自己所支持的態(tài)度”[4]。而且，當被說服后，其他的干擾因素出現(xiàn)時，個體則傾向于消極對待干擾因素，因為個體已經(jīng)被說服的信息來自于可靠的個體“我們自己”。所以，如果法律規(guī)范能夠具有強大的使被約束者自我說服的特性，那么法律規(guī)范本身不僅容易接收，而且作用善于保持，自然就具有了被自覺化信任的特點。而法律規(guī)范的人性化改善，正是在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域增強法律規(guī)范在其應用范圍內(nèi)實現(xiàn)群體自我說服的能力的過程。具體落實起來，就需要實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域立法主體的廣泛化，那些對時效性要求特別強、活躍在前線的部門如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、消防隊等的意見應當有高效的渠道獲得，通過傾聽和吸收其意見降低其對相關(guān)法律的不信任度；同時建立相關(guān)法律標準的多樣化，進而實現(xiàn)法律規(guī)范的多樣化以促進安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域績效的公平考核，增強相關(guān)人員對法律規(guī)范的理解。
3。操作層面強化不同手段對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的支持�？朔踩a(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的失效問題，還需要強化其他手段對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的支持。針對項目多、戰(zhàn)線長，造成管理跨度大，技術(shù)和安全管理力量嚴重不足的領(lǐng)域等存在隱患的方面，通過安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域的法律規(guī)范專項整治，其作用是巨大的。但是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域涉及的問題畢竟太多，其績效管理也畢竟是多元的，因此擴展考核該領(lǐng)域績效的標準、尋找安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的其他手段，對于有效實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、進而彌補相關(guān)法律規(guī)范的不足并提升其作用效果，是十分有益的。一方面，正如聯(lián)想公司的“不稱總”運動和“星期四波爾卡”，員工在輕松的環(huán)境里進行工作交流，“拉近了上下級的距離”[5]，如何讓安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的開展者和接受者感到輕松而不是壓抑，是非常重要的，那些能夠真正拉近該領(lǐng)域工作和工作的主體與對象之間距離的手段是應該被挖掘的，比如在法律之外的財稅和金融等方面推出系列配套政策措施，形成符合我國國情的安全監(jiān)管體制，運用財稅優(yōu)惠、市場調(diào)節(jié)和保險機制等手段來理順關(guān)系，加強該領(lǐng)域法律規(guī)范的作用。另一方面，“我們喜歡那些能給我們好處的人”[6]，特別是對于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象而言，法律畢竟是冷冰冰的，那些讓安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象感覺到是“好處”的手段，應該被謀求。例如，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象，應不斷提升保護機制方面的影響力。以德國為例，“其安全生產(chǎn)法律體系中既有國家頒布的法律法規(guī)，如《化學物品法》《勞動安全法》《企業(yè)安全規(guī)定》等，也包括行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會頒布的規(guī)定，如《工傷事故保險聯(lián)合會守則》等”[7]。用保險的吸引力使之加強對法律規(guī)范的理解，提升安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域法律規(guī)范的作用力。
注釋：
[1]陳歷幸：《法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)問題新探——以現(xiàn)代西方法理學中“法律規(guī)范”與“法律規(guī)則”的不同內(nèi)涵為背景》，載《社會科學》2010年第3期。
[2]陳維政、余凱成、程文文：《人力資源管理》第75頁，[北京]高等教育出版社2002年版。
[3]朱瀅：《實驗心理學》第229頁，[北京]北京大學出版社2000年版。
[4][6]侯玉波：《社會心理學》第122、134頁，[北京]北京大學出版社2002年版。
[5]張德：《組織行為學》第118頁，[北京]高等教育出版社2004年版。
[7]方來華、吳宗之、康榮學：《歐洲國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理及對我國的啟示》，載《工業(yè)安全與環(huán)保》2010年第8期。
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