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經(jīng)濟(jì)公益訴訟的訴權(quán)配置探析
[摘 要] 經(jīng)濟(jì)公益訴訟是與經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)相契合的一種新型訴訟形式。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的題目實(shí)質(zhì)上就是訴權(quán)配置或與訴權(quán)配置相關(guān)的題目。應(yīng)建構(gòu)以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以相關(guān)公益性社會(huì)組織為補(bǔ)充的經(jīng)濟(jì)公益訴訟訴權(quán)配置體制。[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟(jì)公益訴訟;訴權(quán);配置
一、經(jīng)濟(jì)公益訴訟在我國(guó)的興起及其特征
所謂經(jīng)濟(jì)公益訴訟,是指一定范圍內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體甚至公民個(gè)人根據(jù)法律的授權(quán),對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)定、侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為人提起的訴訟。作為對(duì)傳統(tǒng)法律理論與傳統(tǒng)訴訟法律體系進(jìn)行理念更新與突破的新型訴訟方式和手段,與傳統(tǒng)的普通侵權(quán)救濟(jì)訴訟方式和手段相比,這一制度具有以下特征:
1.經(jīng)濟(jì)公益訴訟目的上的公益維護(hù)性。在單純私人利益受損害的情形下,個(gè)人作為自身利益的維護(hù)者,借助傳統(tǒng)的訴訟手段即可維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。而作為經(jīng)濟(jì)公益訴訟標(biāo)的的經(jīng)濟(jì)違法行為侵害或危及到社會(huì)性的經(jīng)濟(jì)公益,一般卻并不直接損害原告私人的利益。因而經(jīng)濟(jì)公益訴訟之“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫,而在于?幢Wo(hù)因經(jīng)濟(jì)違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。”經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度設(shè)立的目的是?赐ㄟ^(guò)司法氣力維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益。
2.經(jīng)濟(jì)公益訴訟功能上明顯的預(yù)防性。與私益訴訟相比,公益訴訟的提起及終極裁決并不要求一定有損害實(shí)際發(fā)生,只要能根占有關(guān)情況公道判定有社會(huì)公益侵害的潛伏可能,亦可提起訴訟追究違法行為人相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以把違法行為消滅在萌芽狀態(tài),有效地保護(hù)公共利益和社會(huì)秩序盡量不受違法行為的侵害。在經(jīng)濟(jì)公益訴訟中,這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要,由于諸如公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀,所以有必要在經(jīng)濟(jì)公益侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就通過(guò)司法手段加以排除,從而阻止社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失或危害。
3.經(jīng)濟(jì)公益訴訟具有與經(jīng)濟(jì)法的契合性!敖(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象是具有社會(huì)性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,即直接涉及或影響社會(huì)或公眾重大利益的經(jīng)濟(jì)關(guān)系!苯(jīng)濟(jì)法維護(hù)社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益的本質(zhì)與宗旨決定了追究違反經(jīng)濟(jì)法行為的法律責(zé)任就應(yīng)采取公益訴訟的形式。從某種意義上說(shuō),經(jīng)濟(jì)公益訴訟是對(duì)傳統(tǒng)訴訟法進(jìn)行理念更新與突破的新型訴訟,是經(jīng)濟(jì)法的訴訟程序法。從經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象、經(jīng)濟(jì)法法律關(guān)系與經(jīng)濟(jì)法責(zé)任等都可以驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)法與公益訴訟的契合性。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)公益訴訟將是彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法的可訴性缺陷、制裁經(jīng)濟(jì)違法行為、維護(hù)社會(huì)公共利益、徹底解決復(fù)雜經(jīng)濟(jì)糾紛的有效舉措。
二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)公益訴訟的訴權(quán)障礙及西方國(guó)家的啟示
經(jīng)濟(jì)公益訴訟在國(guó)外已發(fā)展得較為成熟,但在我國(guó)則尚屬于新生事物。構(gòu)建我國(guó)的經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度,無(wú)論在法律理念還是在法律制度方面都面臨著一些必須克服的障礙。筆者以為,經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的題目實(shí)質(zhì)上就是訴權(quán)配置題目或與訴權(quán)配置相關(guān)的題目。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)公益訴訟亟需解決的題目是訴權(quán)虛置,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)公益訴訟啟動(dòng)困難。我國(guó)經(jīng)濟(jì)公益訴訟程序上適用的是民事訴訟法,但傳統(tǒng)的民事訴權(quán)理論和訴訟當(dāng)事人理論以為,能夠成為民事訴訟的正當(dāng)當(dāng)事人是發(fā)動(dòng)司法訴訟程序的基本條件。訴權(quán)就是民事主體在其自身民事權(quán)益受到他人侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),請(qǐng)求法院通過(guò)審判予以保護(hù)的權(quán)利,有利益才有訴權(quán)。訴訟當(dāng)事人指因民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生糾紛,以自己的名義進(jìn)行訴訟,案件的審理結(jié)果與其有法律上的利害關(guān)系,并受人民法院裁判拘束的人。民事主體必須與案件有直接的利害關(guān)系,才能夠成為適格當(dāng)事人。我國(guó)《民事訴訟法》第108條也規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織!奔词钦f(shuō),有資格作為原告向人民法院提起訴訟的人,必須是本案實(shí)體權(quán)利的享有者。然而,經(jīng)濟(jì)公益訴訟是在案件沒(méi)有直接受害人,或者固然有直接受害人,但其因各種原因不愿起訴或不能起訴的情況下,由法律授權(quán)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或者個(gè)人提起的訴訟。顯而易見(jiàn),法律授權(quán)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或者個(gè)人并非案件的直接利害關(guān)系人,他們提起訴訟的目的也并不是為了維護(hù)自身的實(shí)體利益。因此,在傳統(tǒng)民事訴訟制度框架下,公民或社會(huì)團(tuán)體作為經(jīng)濟(jì)公益訴訟原告的起訴資格于理不符、于法無(wú)據(jù)。人民***作為法律監(jiān)視機(jī)關(guān),就目前的法律環(huán)境而言,也無(wú)權(quán)提起公益訴訟。各地檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)嘗試以原告身份提起了多起涉及國(guó)有資產(chǎn)流失和反壟斷的案件,固然取得了良好的社會(huì)效果,但由于缺乏法律明確依據(jù),終極被最高人民法院的一紙“法院不再受理檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的國(guó)有資產(chǎn)流失案件”的批復(fù)叫停。檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以現(xiàn)行《民事訴訟法》第15條規(guī)定的“支持起訴”原則而參與國(guó)有資產(chǎn)流失等案件訴訟,但支持起訴并不是以自己的名義起訴,這就使***在經(jīng)濟(jì)公益訴訟中的地位相當(dāng)尷尬。假如公益訴訟的訴權(quán)虛置,則檢察機(jī)關(guān)的“支持”也就無(wú)從立足了。要使我國(guó)經(jīng)濟(jì)公益訴訟走上正途,首先必須找到解決公益訴訟訴權(quán)配置題目也即公益訴訟的啟動(dòng)權(quán)題目的鑰匙。
從西方各國(guó)法制發(fā)展歷史來(lái)看,經(jīng)濟(jì)公益訴訟都是實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)先行的一個(gè)領(lǐng)域,是法制發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度大致均經(jīng)歷了從判例到立法的上升路徑。美國(guó)在大量的司法判例積累之基礎(chǔ)上,發(fā)展出“私方檢察官”理論,進(jìn)而在若干經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)中確立了公益訴訟制度,以立法方式明確賦予私人為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益而向法院起訴的權(quán)利。1890年的《謝爾曼法》、1914年的《克萊頓法》均規(guī)定對(duì)反托拉斯法禁止的行為,除受害人有權(quán)起訴外,檢察官可提起衡平訴訟。但在公益訴訟方面,最有美國(guó)特色的是公民訴訟和相關(guān)人訴訟的制度。公民訴訟是指任何人為了保護(hù)社會(huì)公共利益,都可以政府的名義提起公益訴訟。而相關(guān)人訴訟,是指有相關(guān)身份的公民可以特定的名義提起公益訴訟。在原告訴訟資格上,美國(guó)法律作了很大的擴(kuò)張,并沒(méi)有嚴(yán)格要求原告與該訴訟有所謂的“直接利害關(guān)系”。但美國(guó)這種過(guò)于鼓勵(lì)公益訴訟的制度設(shè)計(jì)確實(shí)也在一定程度上造成了訴權(quán)濫用的弊端。以法國(guó)、德國(guó)為代表的大陸法國(guó)家檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律有權(quán)代表國(guó)家提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟,但在實(shí)在踐中又產(chǎn)生了一種以社會(huì)團(tuán)體為原告提起公益訴訟的團(tuán)體訴訟形式。所謂團(tuán)體訴訟就是將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體,由該社會(huì)團(tuán)體提起符合其章程與宗旨的訴訟,但其有利判決的效力惠及于其團(tuán)體成員。這些國(guó)家往往通過(guò)一些特別法而不是民事訴訟法來(lái)賦予具備一定要件的團(tuán)體如消費(fèi)者團(tuán)體、貿(mào)易或手產(chǎn)業(yè)團(tuán)體公益訴訟的起訴實(shí)施權(quán)。如俄羅斯等其他國(guó)家也有類似的制度。西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)公益訴訟從判例到立法的上升路徑及訴權(quán)配置的多元化做法可為我國(guó)經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的建設(shè)提供有益鑒戒。
三、我國(guó)經(jīng)濟(jì)公益訴訟的訴權(quán)配置構(gòu)想
1.關(guān)于人民***提起公益訴訟。我國(guó)目前的公益訴訟實(shí)踐中,普通公民提起的大多以失敗告終,但有***提起或參與的公益訴訟則幾乎都獲得了勝訴,這就顯示了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟上的某種有效性。檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟權(quán),可以視為其法律監(jiān)視權(quán)內(nèi)涵的拓展,并不違反法理。自檢察制度產(chǎn)生以來(lái),檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和公共利益代表的身份出現(xiàn)。我國(guó)的國(guó)情及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),更是要求檢察機(jī)關(guān)把維護(hù)國(guó)家、公共利益作為首要職責(zé)予以履行。因此,在國(guó)家利益受到損害時(shí),檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)代表國(guó)家利益進(jìn)行起訴。而且由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公益作為訴訟主體,與公民起訴相比有著無(wú)可相比的優(yōu)越性:首先,公益訴訟的特點(diǎn)就是涉及國(guó)家或公共利益,而對(duì)公民個(gè)人的具體利益影響一般都不會(huì)太大,個(gè)人缺少提起公益訴訟的激勵(lì);其次,涉及國(guó)家和公共利益的案件一般涉案金額大,訴訟用度高,個(gè)人往往無(wú)力負(fù)擔(dān),或者不愿負(fù)擔(dān);最后,公益訴訟案件取證較難,被告往往是至公司、大團(tuán)體,公民個(gè)人的法律專業(yè)水平無(wú)法與之抗衡,原、被告雙方在實(shí)體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。為了平衡原、被告之間的差距,公益訴訟需要一個(gè)專業(yè)的訴訟團(tuán)體來(lái)?yè)?dān)負(fù)起訴職責(zé),而從現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)最為適宜。由于公益訴訟的“公益”性,由國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟,可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下國(guó)家利益與社會(huì)公益遭受損失卻得不到救濟(jì)的尷尬處境。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)直接產(chǎn)生的國(guó)家法律監(jiān)視機(jī)關(guān),地位比較超脫,對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)利益和公共利益的行為能采取正確的處理方式。實(shí)在,檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟的訴權(quán)在我國(guó)也是有歷史淵源的,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)建之初,法律規(guī)定對(duì)于涉及社會(huì)公益的案件其有權(quán)提起訴訟。我國(guó)進(jìn)世后,WTO規(guī)則關(guān)于法的透明度、同一公正的法律實(shí)施、司法獨(dú)立和司法審查等三項(xiàng)普遍性原則,也將迫使我國(guó)的檢察制度同國(guó)際檢察制度接軌。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,如前如述,正是世界上大多數(shù)國(guó)家的普遍做法。 但從經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,***不宜作為公益訴訟的唯一提起主體。由于檢察機(jī)關(guān)究竟是法律監(jiān)視機(jī)關(guān),實(shí)行法律監(jiān)視才是其最主要的職責(zé)。而辦理公益訴訟案件是個(gè)消耗時(shí)間和精力的任務(wù),假如全部由檢察機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān),難免讓檢察機(jī)關(guān)不堪重負(fù),而使公益訴訟效率下降。近期國(guó)家治理轉(zhuǎn)型也要求“全能國(guó)家”向“后全能國(guó)家”轉(zhuǎn)變,公益究竟不即是國(guó)家利益,因此將來(lái)法律應(yīng)該對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件類型作出明確的規(guī)定,如涉及國(guó)有資產(chǎn)流失、反壟斷等案件,以充分利用司法資源。
2.關(guān)于社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟。我國(guó)也有很多學(xué)者以為我國(guó)應(yīng)引進(jìn)大陸法系國(guó)家的團(tuán)體訴訟制度作為經(jīng)濟(jì)公益訴訟的主要形式,訴訟信托理論則為社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟提供了法理上的支持。根據(jù)訴訟信托理論,當(dāng)民眾把某些公共利益信托給某一特定主體時(shí),該主體就代表了民眾的公共利益,同時(shí)被信托了代表民眾起訴的權(quán)利。具體來(lái)說(shuō),訴訟信托制度是建立在“專門維護(hù)公眾利益的團(tuán)體”和“這一團(tuán)體有其自身的法益”兩個(gè)概念基礎(chǔ)上。如行業(yè)協(xié)會(huì)具有維護(hù)其成員利益的職責(zé)和要求,而其自身又具有較為獨(dú)立的法益,在訴訟法層面應(yīng)為一種適格確當(dāng)事人形式。而且由社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟無(wú)疑是代表民眾提起訴訟的最佳途徑,這是僅靠國(guó)家機(jī)關(guān)代表提起訴訟所難以取代的。而其中行業(yè)協(xié)會(huì)作為維護(hù)某一特定行業(yè)利益的自治性社會(huì)團(tuán)體,具有提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟的自然上風(fēng)。一方面,行業(yè)協(xié)會(huì)是特定行業(yè)公共利益的代表者、維護(hù)者,在法理上它具有代表民眾提起訴訟的正當(dāng)性,能夠充分匯集廣大民眾的意愿,表達(dá)出他們的真實(shí)想法;另一方面,行業(yè)協(xié)會(huì)具有組織性、協(xié)調(diào)性、自律性,作為經(jīng)濟(jì)公益訴訟的原告,行為更為審慎和理性;同時(shí),行業(yè)協(xié)會(huì)較之普通公民掌控著更多的社會(huì)資源,影響力更大,受到的來(lái)自對(duì)方或社會(huì)各方面的壓力更小,使得經(jīng)濟(jì)公益訴訟中原告的弱勢(shì)地位得以改觀,從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的可行性。行業(yè)協(xié)會(huì)作為原告提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟是公民通過(guò)社團(tuán)組織集中行使權(quán)利,增加自身影響力的途徑,可以最有效地制約經(jīng)濟(jì)違法行為,維護(hù)自身權(quán)益,更有利于經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
但是,我們對(duì)一種制度進(jìn)行移植鑒戒的時(shí)候,應(yīng)該充分考慮到其本土的適應(yīng)性。在我國(guó),像國(guó)外那樣的一些消費(fèi)者團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等并不發(fā)達(dá)。例如我國(guó)當(dāng)前的消費(fèi)者團(tuán)體主要是各地的消費(fèi)者協(xié)會(huì),但是消費(fèi)者協(xié)會(huì)并不是消費(fèi)者自己成立的自律性的社會(huì)團(tuán)體,它既沒(méi)有對(duì)企業(yè)的處罰權(quán),也不能通過(guò)章程吸收、約束、指導(dǎo)和幫助會(huì)員,處境比較尷尬。我國(guó)能夠真正代表消費(fèi)者的自律性的消費(fèi)者組織并沒(méi)有建立起來(lái)。在這種團(tuán)體氣力普遍微弱的情況下,公益訴訟對(duì)其而言,往往力不從心。因此,在我國(guó)現(xiàn)階段的公益訴訟中,團(tuán)體擔(dān)負(fù)的任務(wù)是比較有限的,而長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,可考慮在時(shí)機(jī)成熟時(shí)通過(guò)特別法賦予某些社會(huì)團(tuán)體以公益訴訟的原告資格。
(三)關(guān)于公民提起公益訴訟。目前,普通公民提起的公益訴訟往往未及進(jìn)進(jìn)法庭就被當(dāng)事人適格題目擋在了立案之外。由于法院一般以為,公益訴訟是為了公共的利益,而不是私人的利益而訟,原告與該請(qǐng)求沒(méi)有直接的利害關(guān)系,當(dāng)然就不能夠獲得立案。極少數(shù)普通公民提起的公益訴訟并獲勝訴就是由于原告與本案有直接的利害關(guān)系,原告就是該類法律關(guān)系中實(shí)際的受害者之一。這樣的法律規(guī)定也是和傳統(tǒng)的實(shí)體當(dāng)事人訴訟理論相關(guān)聯(lián)的。由于按照傳統(tǒng)確當(dāng)事人理論,法律只能給適格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì),其出發(fā)點(diǎn)是救濟(jì),是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的,無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)。這種訴訟當(dāng)事人理論只適用于保護(hù)私權(quán)及個(gè)體利益的救濟(jì)的民法,而不適用于保護(hù)公共利益的經(jīng)濟(jì)法。要使現(xiàn)行《民事訴訟法》能起到保護(hù)公益的目的,就必須對(duì)當(dāng)事人適格作出擴(kuò)張。在這方面,美國(guó)的“相關(guān)人理論”可資鑒戒,如將“相關(guān)”理解為處在這種潛伏的損害危險(xiǎn)之下就可大大擴(kuò)張公益訴訟的原告范圍。并可考慮在修改《民事訴訟法》時(shí)將“與本案有直接利害關(guān)系”的“直接”二字刪除。另外,要使普通公民能真正擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)公益維護(hù)的重任,還必須對(duì)我國(guó)的代表人訴訟制度作重大修改,如可考慮吸收美國(guó)團(tuán)體訴訟制度的公道內(nèi)核,賦予普通公民自愿代表全體利益受損的公民提起訴訟的資格,從而達(dá)到以公益訴訟制度維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序運(yùn)行的最大功能。
但我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,普通公民的法制觀念與“公民訴訟”的要求尚有較大差距。近年我國(guó)確實(shí)出現(xiàn)了一些公益訴訟的“弄潮兒”,如自費(fèi)發(fā)起第一起環(huán)保類公益訴訟的浙江農(nóng)民陳法慶;七次狀告壟斷業(yè)的山西“刁民”郝勁松;以一人之力憾動(dòng)“全國(guó)牙防組”的李剛等,其榜樣示范作用不容低估,但不可否認(rèn)“厭訟”還是我國(guó)主流訴訟觀。私人為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益而提起訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn),這一機(jī)制將最大發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)違法行為的“全民皆兵”的威懾功能,宜作為我國(guó)公益訴訟制度長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向。但在現(xiàn)階段,基于訴訟經(jīng)濟(jì)和有效的考慮,在經(jīng)濟(jì)公益訴訟訴權(quán)配置上筆者主張以檢察機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)公益訴訟的主導(dǎo),以相關(guān)的公益性社會(huì)組織為補(bǔ)充,而不贊同將公益訴訟權(quán)賦予與訴訟標(biāo)的沒(méi)有利害關(guān)系的公民個(gè)人。普通公民對(duì)于違反經(jīng)濟(jì)法的行為,可向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā),檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起公益訴訟。
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檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟問(wèn)題探析12-05
民事訴訟中的訴權(quán)理論研究?03-22
探析彩葉植物的選擇與配置03-25
探析城市園林綠化的植物配置03-18
公益訴訟理論瓶頸的突破03-21
論公益訴訟之價(jià)值11-29