基層司法官斷檔與司法考試制度改革（上）

關(guān)鍵詞： 司法考試制度/基層司法官/斷檔/出路　　內(nèi)容提要： 2002年司法考試制度確立和實(shí)施以來(lái)，逐漸出現(xiàn)基層司法官斷檔等題目。要解決這些題目，國(guó)家司法考試應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩個(gè)層次，一方面滿足現(xiàn)實(shí)需要，另一方面選拔“法制精英”。在考試模式上，區(qū)分為甲、乙類考試，甲類考試由中心組織，乙類考試為各省自主組織。在報(bào)名條件上和考試范圍上，兩類考試應(yīng)各有側(cè)重�！　∷痉�考試制度是國(guó)家司法制度的重要組成部分，是世界上大多數(shù)具有良好法治秩序國(guó)家培養(yǎng)和選拔職業(yè)法律職員通行的一項(xiàng)重要制度。2002年我國(guó)舉行的首次司法考試標(biāo)志著國(guó)家同一司法考試制度在我國(guó)的確立。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家司法考試制度對(duì)規(guī)范我國(guó)法律職業(yè)職員的任職資格、進(jìn)步我國(guó)以法官和檢察官為代表的司法官以及律師的綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和整體水平、推動(dòng)我國(guó)的法律職業(yè)化進(jìn)程等方面具有重大意義。但是，從目前司法考試的實(shí)際效果看，也有諸多亟待完善之處�！　∫弧㈩}目的提出　　根據(jù)***有關(guān)部分的資料顯示，2002年至2004年三次司法考試中，全國(guó)累計(jì)近66萬(wàn)人次參加司法考試，66400多人考試合格取得法律職業(yè)資格，均勻通過(guò)率（通過(guò)人數(shù)與實(shí)際參加考試人數(shù)之比，以下同）在10％左右。[1] 從通過(guò)職員的情況看，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：　�。ㄒ唬┰诼殬I(yè)分布上，司法考試通過(guò)職員中司法機(jī)關(guān)所占的比例較低　　根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，需要取得法律職業(yè)資格方能執(zhí)業(yè)或任命的主要包括法官、檢察官和律師。據(jù)此，在理想狀態(tài)下，通過(guò)的66400人中，假如有三分之一進(jìn)進(jìn)法官隊(duì)伍，三分之一進(jìn)進(jìn)檢察官隊(duì)伍，其他三分之一從事律師職業(yè)，這樣基本上能滿足三個(gè)職業(yè)的人才需求。這也是有關(guān)專家學(xué)者一直以為現(xiàn)有法律專業(yè)人才夠用的基本條件。然而，空洞的假設(shè)并不能掩蓋現(xiàn)實(shí)題目的存在�！耙苑ㄔ�、***通過(guò)率最高的2004年計(jì)算，法院通過(guò)3200人，***通過(guò)2400人，總計(jì)5600人”。[2] 依此推算，三年來(lái)，法、檢系統(tǒng)通過(guò)司法考試的總?cè)藬?shù)約有16000人。也就是說(shuō)，全國(guó)通過(guò)司法考試的職員中，司法機(jī)關(guān)職員只占24％左右�！　。ǘ�）在地域分布上，東、西部地區(qū)差異較大，西部地區(qū)通過(guò)司法考試的人數(shù)比較少　　2002年首屆司法考試中，全國(guó)均勻通過(guò)率7％。云南全省共通過(guò)440人，通過(guò)率為4％；貴州共通過(guò)128人；青海共通過(guò)23人，通過(guò)率僅為0.15％；西躲共通過(guò)7人。而北京通過(guò)2137人，通過(guò)率達(dá)到12.2％；上海通過(guò)1127人，通過(guò)率為11％。[3] 這一點(diǎn)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也表現(xiàn)得也非常明顯。如檢察系統(tǒng)2002至2004的三次司法考試通過(guò)的近5600人中，北京、上海、山東等東部11省（市）共通過(guò)3300多人，約占檢察系統(tǒng)通過(guò)總?cè)藬?shù)的近60％。云南、貴州、陜西、青海等西部12�。▍^(qū)、市）共通過(guò)約900人，也就是說(shuō)，三年來(lái)西部地區(qū)12個(gè)省（區(qū)、市）的通過(guò)人數(shù)僅占通過(guò)總?cè)藬?shù)的16％左右。　�。ㄈ�）在按行政區(qū)劃設(shè)置的層級(jí)分布上，基層通過(guò)司法考試的人數(shù)比較少　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)檢察系統(tǒng)3000多個(gè)基層院三年參加考試通過(guò)3700人，均勻每個(gè)基層院每年通過(guò)僅為約0.4人。事實(shí)上，有1600多個(gè)基層院三年來(lái)無(wú)一人通過(guò)司法考試，超過(guò)基層院總數(shù)的一半以上。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)這個(gè)題目更為突出，西部十二省區(qū)有基層院1100多個(gè)，770多個(gè)院三年來(lái)無(wú)一人通過(guò)司法考試，將近占到西部基層院總數(shù)的70％�！　∫陨项}目的存在，已經(jīng)使得基層司法機(jī)關(guān)特別是西部地區(qū)基層司法機(jī)關(guān)司法官缺額嚴(yán)重，并逐漸顯露出司法官斷檔題目�！　《�、我國(guó)司法考試制度存在的題目及成因　　司法考試制度最重要的目的是將社會(huì)上（主要是法學(xué)教育培養(yǎng)出來(lái)的“社會(huì)產(chǎn)品”）的法制精英選拔到法律職業(yè)家隊(duì)伍中來(lái)。[4] 司法考試制度的確立，符合現(xiàn)代司法官治理的規(guī)律要求，順應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前司法改革的需要，標(biāo)志著中國(guó)法治建設(shè)和司法官治理制度進(jìn)進(jìn)了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段，具有里程碑意義。因此，司法同一考試被學(xué)界以為“是中國(guó)近年來(lái)司法改革方面真的是有非常重要價(jià)值的改革”，[5]“是我國(guó)自80年代以來(lái)所進(jìn)行的司法改革的最重要成果之一”，[6] 也被學(xué)界和社會(huì)公眾賦予了太多的期看。從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，司法考試的設(shè)計(jì)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)司法“精英化”，保證國(guó)家司法的權(quán)威、公正和高效，同時(shí)，在法律從業(yè)職員中形成共同的法律信仰、理念、思維、知識(shí)和技能，加快我國(guó)法律職業(yè)共同體的形成。從積極角度看，司法考試對(duì)司法隊(duì)伍的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，司法考試促進(jìn)了司法官隊(duì)伍素質(zhì)的提升和司法官隊(duì)伍的職業(yè)化。其次，司法考試促進(jìn)了司法職員整體素質(zhì)的進(jìn)步。司法考試為面向社會(huì)選拔司法官和面向社會(huì)錄用司法職員奠定了制度基礎(chǔ)，有利于規(guī)范司法職員的錄用制度，堵住了司法職員選任上的漏洞，從而進(jìn)步司法職員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。第三，司法考試有利于促進(jìn)法官、檢察官和律師對(duì)法律職業(yè)的認(rèn)同感及對(duì)相互工作的更多理解，減少職業(yè)偏見和隔閡。同時(shí)，由于是同一的選拔平臺(tái)，也使得法律職業(yè)間的相互調(diào)任或活動(dòng)成為可能。[7] 但是，在現(xiàn)階段，司法考試也給司法官隊(duì)伍建設(shè)帶來(lái)了不可忽視的消極影響。一方面，由于司法考試通過(guò)率低，造成了基層特別是西部地區(qū)司法官緊缺、面臨斷檔等現(xiàn)實(shí)題目。另一方面，由于司法考試同一了法律職業(yè)資格，促使了司法官與律師間的逆向活動(dòng)。特別是在很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管通過(guò)司法考試的人數(shù)本來(lái)就少得可憐，但通常的情況都是，考生一通過(guò)考試就義無(wú)反顧地奔向大城市或立即辭職做律師�！　�從目前情況看，造成基層司法官斷檔題目的一個(gè)主要原因，就是司法機(jī)關(guān)特別是基層司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有職員通過(guò)司法考試的人數(shù)比較少，其數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于每年司法機(jī)關(guān)因退休、調(diào)出、辭職等原因退出司法官隊(duì)伍的人數(shù)。據(jù)湖北省某中級(jí)法院對(duì)全市11個(gè)基層法院法官隊(duì)伍狀況進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果表明，2002年以來(lái)，全市法院法官退休63人，離崗?fù)损B(yǎng)69人，調(diào)離或辭職23人，這些法官90％以上是直接從事審判工作的，而這三年來(lái)全市法院通過(guò)司法考試的人數(shù)僅有24人。司法機(jī)關(guān)特別是基層現(xiàn)有司法職員為什么很難通過(guò)司法考試呢？對(duì)此，可以從實(shí)施國(guó)家同一司法考試制度的社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景進(jìn)行考察：　�。ㄒ唬┧痉�隊(duì)伍整體的專業(yè)素質(zhì)比較低　　我國(guó)的司法官隊(duì)伍可以說(shuō)是世界上最龐大的，但就總體而言，我國(guó)司法官隊(duì)伍的整體學(xué)歷層次、文化水平、專業(yè)化程度都比較低，而且相當(dāng)一部分司法職員的學(xué)歷是通過(guò)自學(xué)高考、函授、法律夜大、電教、黨校學(xué)習(xí)等成人教育途徑取得，其知識(shí)的局限性和素質(zhì)的結(jié)構(gòu)性缺陷就是一個(gè)不容回避的客觀事實(shí)。2002年10月，國(guó)家法官學(xué)院書記楊永波和四川法官學(xué)院專職副院長(zhǎng)周憶在北京大學(xué)、全國(guó)法院系統(tǒng)法學(xué)遠(yuǎn)程（網(wǎng)絡(luò)）專升本學(xué)歷教育工作研討會(huì)的發(fā)言中就曾提到過(guò)這個(gè)題目。[8] 據(jù)了解，檢察機(jī)關(guān)的情況也與之相仿。此外，我國(guó)對(duì)司法官的法律專業(yè)素質(zhì)要求也只是近十多年的事。在建國(guó)后的40多年時(shí)間里，我國(guó)對(duì)待法官、檢察官與國(guó)家行政職員沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，同屬國(guó)家干部，都按照黨政干部的模式進(jìn)行治理和選任，考察任用時(shí)既沒(méi)有學(xué)歷、專業(yè)、法律工作經(jīng)歷等方面的特殊要求，也不用經(jīng)過(guò)同一的專業(yè)考試，而往往更看重的是政治素質(zhì)和資歷級(jí)別。如《人民法院組織法》直到1983年9月修改時(shí)才增加了“人民法院的審判職員必須具有法律專業(yè)知識(shí)”這一款，但仍然沒(méi)有要求通過(guò)同一的專業(yè)考試。檢察職員更是到1995年《檢察官法》頒布實(shí)施后才明確規(guī)定檢察官任職的法律專業(yè)知識(shí)、法律工作經(jīng)歷等要求。近些年固然司法機(jī)關(guān)招錄職員都要求具備法律專業(yè)知識(shí)，并要“凡進(jìn)必考”。但所謂積重難返，這種長(zhǎng)期以來(lái)歷史沉淀形成的司法職員特別是基層司法職員法律專業(yè)素質(zhì)較低的現(xiàn)實(shí)，很難一下適應(yīng)司法同一考試這個(gè)現(xiàn)代意義的法律職業(yè)選拔考試制度。所以，司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有職員司法考試通過(guò)人數(shù)少的狀況也就輕易理解了。
　�。ǘ�）不同層級(jí)司法職員的文化素質(zhì)存在差異　　我國(guó)的現(xiàn)有司法機(jī)關(guān)主要分為四級(jí)：中心、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市（自治州）、縣。一般來(lái)講，假如拋開地區(qū)差異等其他非正常因素，一個(gè)法學(xué)院畢業(yè)生在分配工作上，無(wú)論是從收進(jìn)、日后發(fā)展機(jī)遇還是充分發(fā)揮個(gè)人人生價(jià)值的角度，其選擇往司法機(jī)關(guān)工作的意愿都是隨司法機(jī)關(guān)的層級(jí)而逐漸降低的，即他會(huì)首選往中心層次的司法機(jī)關(guān)（如最高法院），其次才是省、地級(jí)市、縣。從另一方面來(lái)說(shuō)，司法機(jī)關(guān)選擇法學(xué)畢業(yè)生的范圍是隨層級(jí)而減少的。比如說(shuō)，對(duì)最高法院，假設(shè)有10個(gè)職位可以招人，可能會(huì)有上千人報(bào)名競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)于省高級(jí)法院來(lái)講，可能就只有幾百個(gè)人來(lái)報(bào)名了，中級(jí)法院和縣級(jí)法院就更少人報(bào)名了，所以他們選擇畢業(yè)生的余地也就越來(lái)越小。另外，根據(jù)現(xiàn)行檢、法系統(tǒng)“凡進(jìn)必考”制度，而“考試的功能從來(lái)都是將一些一般說(shuō)來(lái)更聰明的因此更能通過(guò)考試的人從社會(huì)中篩選出來(lái)，由于一般說(shuō)來(lái)，聰明人總是要比一般人更會(huì)應(yīng)對(duì)考試。”[9] 那么相應(yīng)地，上一級(jí)司法機(jī)關(guān)招到的法學(xué)畢業(yè)生素質(zhì)總體上要比下級(jí)法院要好。按照這樣一個(gè)思路，上一級(jí)司法機(jī)關(guān)的職員素質(zhì)整體上都應(yīng)比下一級(jí)要強(qiáng)一些。事實(shí)也確是如此。但現(xiàn)行司法考試并沒(méi)有照顧到這一點(diǎn)，而用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同一要求從中心到基層四級(jí)司法機(jī)關(guān)的職員，很明顯，結(jié)果肯定是越到基層考試合格率就越低�！　。ㄈ�）司法考試難度較大　　相比以前檢、法兩家單獨(dú)組織的初任法官、初任檢察官考試，現(xiàn)行司法考試的難度提升很多。比如，在考試內(nèi)容上，現(xiàn)行司法考試所涉及的范圍很廣，基本上涵蓋了法學(xué)教育的主干學(xué)科，而以前的法官考試比司法考試的科目要少，主要結(jié)合審判業(yè)務(wù)，不包括國(guó)際法、國(guó)際私法；以前的檢察官考試的涉及面更窄，主要結(jié)合檢察業(yè)務(wù)，以刑事法律為主，對(duì)民事法律等考核相對(duì)較少。在考試形式上，司法考試是四張?jiān)嚲�，試題主要是選擇題和案例分析；以前的法官考試和檢察官考試是三張卷，試題形式既包括選擇、判定、改錯(cuò)形式的客觀題，也包括簡(jiǎn)答、材料分析、案例分析、文書寫作等主觀題。比較而言，后兩者主觀題比前者占的比重大，形式多，更注重對(duì)應(yīng)試者實(shí)踐運(yùn)用法律能力的考察。而且，司法考試是通過(guò)考試合格率來(lái)控制考試難度的，這三年的考試合格率基本控制在10％以內(nèi)。[10] 這也就意味著，不管參加司法考試的職員素質(zhì)整體上多么優(yōu)秀，每年最多也只能通過(guò)10％。在這種情況下，檢、法機(jī)關(guān)現(xiàn)有職員一邊忙于工作，一邊溫習(xí)考試，他們?cè)谀挲g、時(shí)間、精力等方面都處于劣勢(shì)，根本無(wú)法與全身心投進(jìn)考試的在校大學(xué)生、待業(yè)職員等競(jìng)爭(zhēng)，造成了檢法現(xiàn)有職員通過(guò)率低。　�。ㄋ模┑貐^(qū)差異的客觀存在　　中國(guó)事一個(gè)地域極為廣闊的大國(guó)，同時(shí)，中國(guó)也是一個(gè)多民族的國(guó)家�！爸袊�(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情是：各地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡。盡管這一判定已成為須生常談，在很多言說(shuō)者那兒已失往了思考的意蘊(yùn)，但……仍然是今天我們?cè)谒伎贾袊?guó)法治等題目時(shí)繞不過(guò)往的因此必須銘記的關(guān)于中國(guó)國(guó)情的兩個(gè)最基本的判定”[11] 之一。因此，分析司法考試制度也必須考慮這種地區(qū)差異。北京大學(xué)吳志攀教授也留意到這種地區(qū)差異對(duì)司法考試產(chǎn)生的影響，他以北京和青海兩個(gè)區(qū)域?yàn)槔�，就兩地的高校法學(xué)院畢業(yè)生人數(shù)、人口比例、案件數(shù)目、法官數(shù)目等進(jìn)行了具體分析比較。最后的結(jié)論是：在未來(lái)北京地區(qū)的通過(guò)司法考試職員將大量過(guò)剩，而青海省參加和通過(guò)司法考試的職員將嚴(yán)重不足。[12] 事實(shí)上，這種狀況在東西部地區(qū)廣泛存在。假如在司法考試政策上不進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，東西部地區(qū)的差異會(huì)越來(lái)越大，一些發(fā)達(dá)地區(qū)司法專門人才過(guò)剩，造成人才積存和人才浪費(fèi)；而另一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)西部地區(qū)司法專門人才短缺，人才不足，人才斷檔。這種后果將不利于我國(guó)司法制度在全國(guó)均衡的發(fā)展�！　】梢钥闯觯�現(xiàn)行司法考試制度設(shè)計(jì)至少忽視兩個(gè)題目，一是在夸***律職業(yè)者（法官檢察官律師）之間同一考試的同時(shí)，忽略了法律職業(yè)內(nèi)部的層級(jí)題目，在中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，對(duì)所有法律職業(yè)者通用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就比如要求某一基層縣醫(yī)院與北京協(xié)和醫(yī)院的醫(yī)生專業(yè)技術(shù)水平一致，固然主觀愿看是好的，但在現(xiàn)實(shí)肯定是行不通的。二是制度設(shè)計(jì)過(guò)于理想化，忽略了（至少?zèng)]有充分估計(jì)到）中國(guó)司法隊(duì)伍的現(xiàn)狀及各個(gè)地區(qū)間的差異。固然現(xiàn)行司法考試對(duì)西部地區(qū)也有降分等政策傾斜，但效果并不理想，所以就出現(xiàn)了法律職業(yè)專門人才分布不平衡，基層特別是西部地區(qū)基層司法官嚴(yán)重不足并斷檔等題目�！　�從上面分析可以看出，影響基層司法官斷檔的眾多因素中，很重要的一個(gè)因素就是現(xiàn)有司法職員通過(guò)率低，在現(xiàn)行司法考試模式不變的情況下，由于受地區(qū)間差異、現(xiàn)有司法職員特別是基層司法職員素質(zhì)較低等影響，這種狀況將會(huì)長(zhǎng)期存在。影響基層司法官斷檔的另外一個(gè)重要因素，就是已經(jīng)通過(guò)考試的職員不愿進(jìn)進(jìn)基層特別是西部地區(qū)基層司法機(jī)關(guān)，司法考試這個(gè)“法律人才的蓄水池”并未起到蓄水解旱的作用。對(duì)于司法考試合格職員來(lái)說(shuō)，通過(guò)了國(guó)家司法考試就意味著有更多的選擇，這些選擇在各個(gè)方面都要比往基層司法機(jī)關(guān)收益更多，而且收益的差距相當(dāng)巨大。在現(xiàn)有司法官的收進(jìn)、預(yù)期收益、職業(yè)地位沒(méi)有得到有效改善之前，這種巨大的收益差別將促使這些職員向收進(jìn)相對(duì)較高、職業(yè)前途相對(duì)說(shuō)來(lái)更為廣闊的大中城市、地區(qū)和行業(yè)活動(dòng)。同時(shí)，基層司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有的司法考試合格職員也很難留住。在市場(chǎng)化的今天，這種趨勢(shì)單靠意識(shí)形態(tài)和道德說(shuō)教是無(wú)法改變的。但是，進(jìn)步基層司法官的收進(jìn)、職業(yè)榮譽(yù)感等涉及諸多體制題目，又是不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，這也就意味著，影響司法考試的這些因素都很難在短期內(nèi)有所改變。因此說(shuō)，假如不對(duì)調(diào)整現(xiàn)行的司法考試政策，基層司法官斷檔題目不僅不是短期的陣痛，而且將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。所以，調(diào)整司法考試政策的一個(gè)重要條件，就是要使司法考試制度對(duì)應(yīng)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法官隊(duì)伍整體素質(zhì)以及司法體制等社會(huì)大背景�！　∽⑨專骸　�[1]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm.　　[2]http： //www. legaldaily. com. cn/bm/2005-06/01/content_147233. htm.　　[3]何凱：《實(shí)施國(guó)家司法考試制度對(duì)邊疆民族地區(qū)的影響》[J]，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2003年第3期�！　�[4]丁相順博士在“司法考試、司法官遴選、司法官培訓(xùn)制度”專家研討會(huì)上的發(fā)言，參見《司法改革報(bào)告——司法考試、司法官遴選、司法官培訓(xùn)制度》[C]，法律出版社2002年版，第33頁(yè)。　　[5]賀衛(wèi)方、魏甫華：《改造權(quán)力——法律職業(yè)階層在中國(guó)的興起》[A]，《司法改革報(bào)告——法律職業(yè)共同體研究》[C]，法律出版社2003年版，第422頁(yè)�！　�[6]信春鷹：《國(guó)家司法考試需要相應(yīng)的制度支持》[J]，《中國(guó)律師》2002年第4期。　　[7]孫謙：《中國(guó)檢察制度論綱》[M]，人民出版社2004年版，第323頁(yè)。　　[8]http： //edu. chinalawinfo. com/news/tongxun_tf. asp#3.　　[9]蘇力：《法官遴選制度考察》[J]，《法學(xué)》2004年第3期。　　[10]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm.　　[11]蘇力：《道路通向城市——轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》[M]，法律出版社2004年版，第36頁(yè)�！　�[12]吳志攀：《司法考試與地區(qū)差異》[J]，《政治與法律》2004年第1期。

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