銀行法的完善:修正與創(chuàng)新

　　銀行業(yè)監(jiān)視治理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）的出臺，引起了銀行業(yè)和各界的廣泛關(guān)注，也產(chǎn)生了一些迷惑：中心銀行與銀監(jiān)會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何安排？監(jiān)管的效率和本錢將會發(fā)生什么樣的變化？而這些，又關(guān)系到現(xiàn)行兩部銀行法的走向。

　　1995年制定的《中國人民銀行法》和《貿(mào)易銀行法》，實施八年來，取得了積極的效果。隨著市場改革的深進，以及加進世界貿(mào)易組織（ＷＴＯ）之后面臨的新形勢，兩部銀行法的不足亦凸現(xiàn)出來。根據(jù)與時俱進的指導(dǎo)思想，對它們作出適當(dāng)?shù)男薷氖鞘�分必要的。不僅如此，為著完善銀行法的體系，我以為在修訂《中國人民銀行法》、《貿(mào)易銀行法》的同時，還須制訂另兩部法，即《政策性銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)視治理法》，通過上述修正與創(chuàng)新，使銀行制度更好地促進國民經(jīng)濟的。

　　一、關(guān)于修改《中國人民銀行法》

　　（一）該法的名稱

　　中國人民銀行為國務(wù)院組成部分之一�，F(xiàn)國務(wù)院組成部分有29個;除中國人民銀行外，還沒有以其他任何一個部分的名稱制定專門法律。更重要的是，該法應(yīng)當(dāng)突出中心銀行的宏觀調(diào)控職能，而不致于變成僅僅是關(guān)于中國人民銀行的組織和活動法，故而可將它改稱為《中心銀行法》。

　�。ǘ�）該法修改的目標(biāo)

　　立法，尤其是一部***，既要保證其相對穩(wěn)定性，又要顯示其一定前瞻性。因此，對《中國人民銀行法》的修正，一方面，必須立足于全國人大通過的國務(wù)院關(guān)于銀行監(jiān)管體制改革的方案，落實中國人民銀行的新職能;另一方面，必須充分估計經(jīng)濟全球化、金融全球化的發(fā)展趨勢，努力達到國際通行的規(guī)則和先進的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求，較為系統(tǒng)地近八年來我國發(fā)展金融業(yè)的基本經(jīng)驗，包括防范和化解金融風(fēng)險的行之有效的制度和措施，吸收國際上的成功經(jīng)驗，包括ＷＴＯ關(guān)于金融服務(wù)的文件和巴塞爾委員會有效銀行監(jiān)管核心原則及新的資本協(xié)議，有重點地修改現(xiàn)行法律某些過期的條文，適當(dāng)補充若干創(chuàng)新的規(guī)定。這種化、市場化、國際化的思路，比應(yīng)付式的或就事論事式的修改設(shè)計，或許境界會更高一些。

　�。ㄈ�）對“金融監(jiān)視治理”這一重點的修改

　　鑒于國家已確定銀監(jiān)會履行原由人民銀行履行的監(jiān)視治理職責(zé)，而人民銀行仍然對金融業(yè)負有一定的監(jiān)視治理責(zé)任，由此決定了如何公道地劃分兩個機構(gòu)的相關(guān)職責(zé)，成為修改《中國人民銀行法》的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。恰恰就是在這方面，存在熟悉差異和分歧意見，立法的任務(wù)在于解決矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系。

　　《中國人民銀行法》原第一章“總則”中的第1條、第2條、第4條、第6條，原第五章“金融監(jiān)視治理”中的第30條、第31條、第32條、第33條、第35條，都涉及到人民銀行將原有職能轉(zhuǎn)回銀監(jiān)會，需要作出相應(yīng)的修改。原第五章中只有第34條、第36條基本可以不用改動，因這二條的內(nèi)容仍屬于人民銀行的職責(zé)范圍。

　　在將人民銀行原有的監(jiān)視治理金融業(yè)的職責(zé)轉(zhuǎn)回銀監(jiān)會之后，有關(guān)人民銀行的職能在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上可以補充如下幾項：

　　———依法制定和執(zhí)行有關(guān)金融宏觀調(diào)控的規(guī)章、規(guī)則;

　　———按照規(guī)定對金融機構(gòu)進行監(jiān)視檢查;

　　———按照規(guī)定監(jiān)視治理貨幣市場、外匯市場、黃金市場;

　　———依法治理和協(xié)調(diào)銀行業(yè)的信息化建設(shè)及信息安全工作;

　　———依法治理征信業(yè)務(wù);

　　———依法治理金融機構(gòu)反洗錢工作;

　　———在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，與銀監(jiān)會及證監(jiān)會、保監(jiān)會建立聯(lián)系機制，共享監(jiān)管信息，組成國家整個金融業(yè)的監(jiān)視治理體系。

　　修改后的中心銀行法，一方面要突出人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的宏觀調(diào)控職能，另一方面要恰當(dāng)協(xié)調(diào)人民銀行與銀監(jiān)會的關(guān)系：銀監(jiān)會對銀行、金融資產(chǎn)治理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)實行同一監(jiān)視治理;人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風(fēng)險的宏觀調(diào)控與銀監(jiān)會的金融監(jiān)管互相補充、互相促進。關(guān)于這些要點，在下一個的討論中還會具體提及。

　　二、關(guān)于修改《貿(mào)易銀行法》

　　（一）貿(mào)易銀行的定義題目

　　《貿(mào)易銀行法》第2條規(guī)定：“本法所稱的貿(mào)易銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貨款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的法人�！彪S著經(jīng)濟的發(fā)展，貿(mào)易銀行的業(yè)務(wù)也在不斷創(chuàng)新，現(xiàn)在除了從事傳統(tǒng)的存款、貸款、結(jié)算業(yè)務(wù)外，還出現(xiàn)了大量的中間業(yè)務(wù)。所謂中間業(yè)務(wù)，是指不構(gòu)成貿(mào)易銀行表內(nèi)資產(chǎn)、表內(nèi)負債，而形成貿(mào)易銀行非利息收進的業(yè)務(wù)。這些很有發(fā)展?jié)摿Φ男聵I(yè)務(wù)，對社會經(jīng)濟發(fā)展將會作出很大的貢獻，而且又能大大增加銀行的創(chuàng)收能力。適應(yīng)這種形勢，可將原規(guī)定中“辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)”修改為“從事中間業(yè)務(wù)”。

　　對貿(mào)易銀行的定義，不只是文字表述如何確切的，更要緊的是，如何推動它成為真正的公司制的市場活動主體，盡可能擺脫計劃經(jīng)濟體制的殘余，換言之，把銀行辦成真正的銀行———法人。

　�。ǘ�）增加的與刪除的，放寬的與管嚴的

　　1 關(guān)于增加的

　　《貿(mào)易銀行法》第3條，對貿(mào)易銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，可增加“買賣金融債券”、“從事信用卡業(yè)務(wù)”二項，這是對實際情況的確認。從長遠來看，適當(dāng)?shù)幕鞓I(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管乃是金融業(yè)大勢所趨。修改《貿(mào)易銀行法》，還應(yīng)增加關(guān)于業(yè)務(wù)、網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的規(guī)定，前者為銀行經(jīng)營范圍的拓展，后者為銀行經(jīng)營方式的創(chuàng)新。中國人民銀行已發(fā)布兩個規(guī)章，可將其主要精神吸收到貿(mào)易銀行法中往。存款保險制度在外國以及我國地區(qū)已實行多年，這項制度基本上是成功的。固然施行存款保險，可能增加銀行本錢，甚至可能擴大金融機構(gòu)的冒險傾向，但綜合考量，利大于弊，我國貿(mào)易銀行法中可以考慮有條件地推行此項制度。

　　2 關(guān)于刪除的

　　《貿(mào)易銀行法》原第34條，可以刪往。為保障貿(mào)易銀行貸款自主權(quán)，無須再設(shè)定前置條件，以免為非法干預(yù)留下借口。如要調(diào)控貸款，可實施有關(guān)宏觀調(diào)控政策往解決。

　　原第41條第2款，亦可刪往，因有行政行為干預(yù)貿(mào)易行為之嫌。如屬政策性虧損，可交由政策性銀行處理，不必由貿(mào)易銀行往辦。

　　3 關(guān)于放寬的

　　《貿(mào)易銀行法》原第7條，給人的印象似乎是貸款一律要求“實行擔(dān)�！�，可不必這樣硬性規(guī)定，留點余地。逐步推行利率市場化，將成為銀行深化改革的重要方向。

　　原第38條關(guān)于“應(yīng)當(dāng)按照中國人民銀行規(guī)定的貸款利率的上下限，確定貸款利率”的規(guī)定，缺乏靈活性，可往掉“上下限”提法，改為“按照中國人民銀行的有關(guān)規(guī)定，確定貸款利率”。現(xiàn)在有的業(yè)務(wù)，外資銀行可以做，內(nèi)資銀行卻不答應(yīng)做，這不符合ＷＴＯ的國民待遇原則，也不利于我國金融業(yè)的發(fā)展，應(yīng)給內(nèi)資銀行松綁。

　　4 關(guān)于管嚴的

　　當(dāng)前，某些地方政府、國有企業(yè)及其他企業(yè)逃廢銀行債務(wù)情況嚴重，應(yīng)在貿(mào)易銀行法中加強關(guān)于防范和化解信貸風(fēng)險的有力措施及相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定。反洗錢既是國內(nèi)實際需要，又是一個國際性題目。貿(mào)易銀行負有反洗錢的職責(zé)，這方面的規(guī)定也應(yīng)加強。

　　增與減、松與嚴，是對立的同一。放寬不即是放棄，加強不即是苛刻，一切都要從實際出發(fā)。該改的還是要改，小修小補無法達到銀行業(yè)創(chuàng)新的目標(biāo)。

　　（三）與新的中心銀行法保持一致

　　在原《貿(mào)易銀行法》中，所有規(guī)定由人民銀行對貿(mào)易銀行實施監(jiān)視治理的規(guī)定，均須修改以與新的中心銀行法相一致，對此不再贅述。

　　需要進一步討論的題目有兩類：一是原《貿(mào)易銀行法》中規(guī)定的中國人民銀行的職責(zé)，哪些應(yīng)屬保存的;二是原《貿(mào)易銀行法》中規(guī)定的中國人民銀行的職責(zé)，哪些應(yīng)屬人民銀行、銀監(jiān)會共同行使的，而共同行使時又如何分工合作。這兩類有待探討的題目主要涉及如下條文：

　　原《貿(mào)易銀行法》第24條，關(guān)于中國人民銀行對高級治理職員審查其任職條件的規(guī)定，如刪往則不利于中心銀行實施宏觀調(diào)控職能，如保存又可能與銀監(jiān)會發(fā)生職責(zé)交叉。筆者傾向于保存，但要加上與銀監(jiān)會協(xié)調(diào)一類的要求。

　　原第39條第5項關(guān)于遵守“中國人民銀行對資產(chǎn)負債比例治理的其他規(guī)定”，應(yīng)加上“銀監(jiān)會”。

　　原第56條關(guān)于“應(yīng)當(dāng)按照中國人民銀行的規(guī)定”，應(yīng)加上“銀監(jiān)會”。

　　原第62條關(guān)于中國人民銀行的職責(zé)應(yīng)改屬銀監(jiān)會，但又不能完全取代人民銀行的職責(zé)，故可增加一款，即“中國人民銀行有權(quán)依照規(guī)定對貿(mào)易銀行的上述事項進行檢查監(jiān)視。”這又發(fā)生了兩個機構(gòu)的職能交叉題目，可規(guī)定以銀監(jiān)會監(jiān)管為主。

　　原第73條第2項關(guān)于對“違反票據(jù)承兌等結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)定，不予兌現(xiàn)，不予收付進賬，壓單、壓票或者違反規(guī)定退票的”追究責(zé)任，屬于誰的權(quán)限？原規(guī)定屬于人民銀行。這一點還涉及到原第44條關(guān)于辦理相關(guān)票據(jù)承兌等結(jié)算業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)按照誰的規(guī)定來執(zhí)行？如完全排斥人民銀行的這種權(quán)限似不恰當(dāng)。

　　原第74條第1項、第2項、第6項、第7項，也不宜將人民銀行的處理權(quán)完全取代。

　　原第75條第2項可加上“銀監(jiān)會”，而第1項、第5項、第6項，似仍應(yīng)保存人民銀行的處理權(quán)。

　　原第78條報送資料應(yīng)加上“銀監(jiān)會”，而處理權(quán)可由人民銀行改為銀監(jiān)會，免得兩家都要管或都不愿管。

　　總之，“兩個婆婆”的情況出現(xiàn)了，這是由兩個機構(gòu)共同治理銀行業(yè)所難以回避的困擾。所以，在新的中心銀行法和貿(mào)易銀行法中，務(wù)必劃清三種權(quán)限：（1）回銀監(jiān)會治理的事項;（2）回人民銀行治理的事項;（3）兩家共管（以一方為主）的事項。

　　三、關(guān)于制定《政策性銀行法》

　�。ㄒ唬┲贫ā墩�策性銀行法》的必要性

　　政策性銀行，一般指由政府設(shè)立的，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策為目標(biāo)的機構(gòu)。它與中心銀行、貿(mào)易銀行既不相同，又有聯(lián)系。我國于1994年組建了國家開發(fā)銀行、進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行。它們均為法人，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受中國人民銀行的指導(dǎo)和監(jiān)視（這一部分監(jiān)管職能現(xiàn)轉(zhuǎn)給銀監(jiān)會）。三家政策性銀行只有各自的章程，國家還沒有為它們立法。

　　對政策性銀行，有的國家規(guī)定于中心銀行法或其他法中，有的國家單獨立法。日本的《開發(fā)銀行法》、《輸出進銀行法》與日本的《普通銀行法》（即貿(mào)易銀行法）即是分別立法、各成體系。既然政策性銀行已成為一類獨特的銀行，而且對國民起著重要的作用，筆者主張對我國三家政策性銀行制定一部同一的（亦可考慮先制訂一個同一的條例）加以規(guī)范，長期處于無法可依的狀況是分歧適的。

　　（二）《政策性銀行法》解決什么

　　首先，要給政策性銀行定位：法律地位、業(yè)務(wù)范圍。其次，要規(guī)定政策性銀行的設(shè)立和組織機構(gòu)。再次，要分別解決政策性銀行處理三大關(guān)系的規(guī)則：一是與政府的關(guān)系，二是與貿(mào)易銀行的關(guān)系，三是與客戶的關(guān)系。再其次，規(guī)定對政策性銀行的監(jiān)視治理。最后，規(guī)定違反該法的責(zé)任。

　　從實際出發(fā)，《政策性銀行法》可比《貿(mào)易銀行法》簡單一些。現(xiàn)《貿(mào)易銀行法》有91條，《政策性銀行法》不用規(guī)定這么具體，只要能解決題目就行，不在乎條文多少。

　　四、關(guān)于制定《銀行業(yè)監(jiān)視治理法》

　�。ㄒ唬┲贫ā躲y行業(yè)監(jiān)視治理法》的必要性

　　銀行業(yè)監(jiān)視治理法（簡稱銀行監(jiān)管法）是對銀行業(yè)實施監(jiān)視治理的各種法律規(guī)范的總稱。對銀行監(jiān)管必須立法的理由有二：

　　從一般性來說，銀行業(yè)是經(jīng)營特殊商品———貨幣的行業(yè)，對國民經(jīng)濟事關(guān)重要，但其本身布滿風(fēng)險，加上經(jīng)濟全球化趨勢帶來的挑戰(zhàn)，必須依法加以監(jiān)管。

　　從特殊性來說，對銀行業(yè)的監(jiān)管原來規(guī)定于《中國人民銀行法》之中，現(xiàn)在國務(wù)院再次實施金融體制改革，并經(jīng)全國人大通過，決定設(shè)立銀監(jiān)會，由其履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)視治理職能�！吨袊�人民銀行法》即將修改，對銀行業(yè)監(jiān)視治理的理應(yīng)由另一部法律加以安排。這就需要填補一項立法空缺。目前，銀監(jiān)會已發(fā)布公告，公布其享有七項職責(zé)。筆者以為，由全國人大常委會制定法律（或者可先由國務(wù)院制訂行政法規(guī)）來確認銀監(jiān)會的職責(zé)，效果會更好一些。

　�。ǘ�）《銀行業(yè)監(jiān)視治理法》解決什么題目

　　首先，要給銀監(jiān)會定位：法律地位、職責(zé)范圍。還要明確規(guī)定監(jiān)管的原則，包括審慎監(jiān)管、依法監(jiān)管等。其次，規(guī)定銀監(jiān)會的組織機構(gòu)。再次，規(guī)定銀監(jiān)會的權(quán)限，包括與中國人民銀行在治理銀行業(yè)過程中的分工合作關(guān)系。再其次，規(guī)定監(jiān)管程序。最后，規(guī)定違反該法的責(zé)任�！躲y行監(jiān)管法》需要回應(yīng)社會的關(guān)注，把人們的“擔(dān)心”變?yōu)椤胺判摹保翰粫�對銀行業(yè)產(chǎn)生兩個“婆婆”，不致于增加監(jiān)管本錢，而是要通過審慎有效的監(jiān)管，特別是信息表露、信貸風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警，加上貿(mào)易銀行的內(nèi)控機制，進步銀行監(jiān)管效率，保障銀行業(yè)正當(dāng)、穩(wěn)健運行。

　　五、小結(jié)

　　以上就是本文所設(shè)計的中國銀行法的體系構(gòu)成：（一）中心銀行法;（二）貿(mào)易銀行法;（三）政策性銀行法;（四）銀行監(jiān)管法。而這四部法律，又分別由五個方面的規(guī)范有機組合：銀行調(diào)控規(guī)范，組織規(guī)范，業(yè)務(wù)（服務(wù)）規(guī)范，監(jiān)管規(guī)范，責(zé)任規(guī)范。

　　完善的銀行法不可能一揮而就，不能從理想主義出發(fā)，而應(yīng)將忽然與應(yīng)然結(jié)合起來，通過反復(fù)實踐和深進，使我國的銀行法體系逐步完善，更加，以適應(yīng)主義市場和參與經(jīng)濟全球化的現(xiàn)實要求。

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