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試論灘涂在法律上的性質(zhì)
[摘 要]灘涂是極為重要的資源，同土地一樣，可利用價值極高。我國灘涂面積極為廣大，國家一直鼓勵對灘涂的開發(fā)利用。在規(guī)范灘涂開發(fā)利用活動，保護(hù)灘涂開發(fā)利用權(quán)益上發(fā)揮著愈來愈重要的作用。因此，立法上首先要對灘涂在法律上的性質(zhì)做出明確界定，這是灘涂使用治理，維護(hù)灘涂利用秩序的條件。[關(guān)鍵詞]灘涂，灘涂性質(zhì)，灘涂的有效利用
灘涂是一種重要的地貌特征。我國海岸線漫長，沿岸灘涂面積極為廣大。在土地資源日漸匱乏的今天，充分利用灘涂資源的意義，自不待言。然而在灘涂利用過程中，還存在著一些在法律上必須解決的，諸如對灘涂使用權(quán)利的性質(zhì)認(rèn)定不明，對灘涂使用的治理政出多門，以致到灘涂利用的效率和秩序。本文所謂“灘涂在法律上的性質(zhì)”，是指灘涂在法律上究竟應(yīng)作為海域還是土地，并以此為出發(fā)點(diǎn)，為確認(rèn)灘涂使用權(quán)利的性質(zhì)以及主管部分，確立一個可以依據(jù)的法律標(biāo)準(zhǔn)。
一
灘涂本是一個地理概念，在地上自有其界定。然而法律上灘涂的概念，是對灘涂的屬性的界定。首先，灘涂屬于海域還是土地，決定在灘涂上是否可以根據(jù)現(xiàn)行法律設(shè)定土地利用，即灘涂作為一種自然形態(tài)，可否作為法律上的財產(chǎn)權(quán)利客體；進(jìn)一步地說，假如可以作為財產(chǎn)權(quán)利客體，應(yīng)是何種財產(chǎn)權(quán)利的客體。其次，在法律上灘涂與土地或海洋的界線在何處，由此決定灘涂作為某種財產(chǎn)權(quán)利客體范疇的邊界，也決定了有關(guān)法律的適用范圍。
假如灘涂屬于海域，會產(chǎn)生以下法律效果：（1）灘涂所有權(quán)只能屬于國家，由于海域?qū)儆趪宜�；�?）利用灘涂的單位或個人可擁有的權(quán)利，限于對灘涂的使用權(quán)；（3）灘涂使用權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、消滅等，須在海洋行政主管部分作產(chǎn)權(quán)登記；（4）灘涂按海洋功能區(qū)劃予以管制；（5）對灘涂使用的行政治理等，由海洋行政主管部分負(fù)責(zé)。
假如灘涂屬于土地，會產(chǎn)生以下法律效果：（1）灘涂所有權(quán)既可以屬于國家，也可以屬于農(nóng)民集體；（2）灘涂利用者可擁有的權(quán)利，既可以是所有權(quán)，也可以是使用權(quán)；（3）灘涂所有權(quán)和使用權(quán)的回屬，以及灘涂使用權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、消滅等，均須在土地治理部分做不動產(chǎn)登記；（4）灘涂按農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的劃分實(shí)行用途管制[1]（P1872）（5）對灘涂使用的行政治理等，應(yīng)由土地治理部分負(fù)責(zé)。
二
在傳統(tǒng)民法上，灘涂屬于海洋的一部分而不屬于土地。在羅馬法上，“海岸延伸到冬季最***所達(dá)到的極限”，而且“依據(jù)自然法而為眾所共有的物，有空氣、水流、海洋，因而也包括海岸�！盵2]（P48）這種傳統(tǒng)民法對海洋與土地的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)代亦無多少變化，例如“在日本，社會上通常的觀點(diǎn)是，根據(jù)海水表面漲到最***時達(dá)到的水邊線為基準(zhǔn)劃分海和陸地。并且現(xiàn)在一般以為海面以下的地盤不是土地。”[3]（P17）因?yàn)┩吭谧?**時被海水沉沒，因而應(yīng)為海洋一部分�？梢�，凡是以海水***線作為海域與土地界線的國家，灘涂在其法律上應(yīng)屬于海域的一部分而不屬于土地。
在我國的情形卻有所不同。在我國制定民法通則時，對灘涂的利用已經(jīng)十分普遍，灘涂已經(jīng)被視為可以進(jìn)行排他性使用的自然資源，已經(jīng)屬于民法上財產(chǎn)權(quán)利的客體范疇。依據(jù)民法通則第74條規(guī)定，勞動群眾集體組織的財產(chǎn)包括法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。依據(jù)土地治理法實(shí)施條例第2條規(guī)定，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，屬于全民所有即國家所有�？梢�，在我國民法以及土地治理法，已經(jīng)把灘涂作為土地的一種形態(tài)。所以在我國，海水***線沒有劃分海域與土地邊界的意義。
但是，我國法律將灘涂界定為土地后，并沒有明確劃分土地與海域的界線，現(xiàn)有的一些地規(guī)和規(guī)章所界定的灘涂范圍，經(jīng)常超過低潮線而延伸到淺海中。例如《廣東省淺海灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖保護(hù)治理規(guī)定》第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱灘涂，是指可用于海水養(yǎng)殖的潮間帶以及與潮間帶相連的海水養(yǎng)殖區(qū)或其他荒灘；但港區(qū)范圍除外。”明確規(guī)定灘涂延伸至與潮間帶相連的海水養(yǎng)殖區(qū)。再如，《上海市灘涂治理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：“圈圍灘涂形成的土地，屬國家所有�！睆倪@些規(guī)定的字面含義來看，灘涂與土地是有區(qū)別的，否則不存在“灘涂形成土地”的情形。但從立法本意來看，其條文中的灘涂主要指沉沒在海水以下的部分。
可見，在我國中，灘涂與海域的界線是明確的，當(dāng)把灘涂作為土地的一種形態(tài)時，這意味著土地與海域的界線也是不明確的。以為灘涂包括超過低潮線在淺海中延伸的部分，當(dāng)然有養(yǎng)殖業(yè)上的根據(jù)，但在法律上卻不能作如此認(rèn)定，即不能將淺海中自然延伸的部分作為民法（特別是土地法）上的灘涂。這是由于：（1）法律上的土地應(yīng)當(dāng)是不能被海水永久沉沒的地球表面。超過低潮線延伸于淺海中的部分，可能作為地理意義上或養(yǎng)殖業(yè)意義上的灘涂，但不能作為法律意義的灘涂，由于法律意義上的灘涂是土地的一種形態(tài)。（2）假如把淺海中自然延伸的部分作為法律意義上的灘涂，勢必導(dǎo)致國家所有權(quán)與集體所有權(quán)之間界線不清，并有可能引起難以解決的利益糾紛。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，海域?qū)儆趪宜�，低潮線之下的海洋底土當(dāng)然全部屬于國家所有。假如以為在淺海中自然延伸的部分也是法律上的灘涂，那么在灘涂屬于集體所有時，其在淺海中自然延伸部分的所有權(quán)也應(yīng)屬于集體所有。由于海域國家所有權(quán)是通過法律一般界定的，沒有經(jīng)過不動產(chǎn)登記予以特別確定；而且由于灘涂在低潮線以下淺海中的自然延伸是習(xí)慣認(rèn)定的，也沒有經(jīng)過不動產(chǎn)登記予以特別確定，這里就出現(xiàn)了國家海域所有權(quán)客體與集體灘涂所有權(quán)客體的交叉疊壓。所以，在灘涂與海域之間必須有一條法律上的界線。（3）假如把在淺海中的自然延伸作為灘涂，那就很難通過土地權(quán)利登記確定以灘涂為客體的財產(chǎn)權(quán)利。其結(jié)果，勢必財產(chǎn)安全和交易安全。（4）在我國，土地權(quán)利登記和土地用途管制等，由土地治理部分負(fù)責(zé)；海域使用權(quán)登記和海域功能區(qū)劃管制等，由海洋行政主管部分負(fù)責(zé)。假如將在淺海中自然延伸的部分作為法律上的灘涂，勢必導(dǎo)致有關(guān)部分治理權(quán)限上的交叉及產(chǎn)權(quán)登記上的混亂。
因此，我國土地和海域在法律上的界線，應(yīng)當(dāng)是海水的低潮線。法律上的灘涂作為土地的一種形態(tài)，應(yīng)當(dāng)只是指其位于低潮線以上的部分，其在低潮線以下淺海中的自然延伸部分，在法律上應(yīng)當(dāng)屬于海域而非土地。
三
從事灘涂的開發(fā)利用，往往需要在灘涂及其四周淺海修筑建筑物或構(gòu)筑物，如堤壩、水閘、泵房、養(yǎng)蝦池等。假如這些人工設(shè)施往淺海里延伸，可以使原來為淺海的部分改變?yōu)闉┩炕蛘咂渌恋�。這說明，海域與土地的界線是可以通過人工方式改變的。
假如通過圈圍形成新的灘涂或者其他土地，新的灘涂或其他土地的所有權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)回屬于國家，由于原先的海域所有權(quán)屬于國家。但是投資圈圍淺海的單位或個人，應(yīng)當(dāng)擁有土地使用權(quán)。經(jīng)人工形成的新灘涂或其他土地的所有權(quán)及使用權(quán)，按照國家有關(guān)土地治理的法律規(guī)定，須經(jīng)土地治理部分確權(quán)登記，權(quán)利人領(lǐng)取相應(yīng)的權(quán)利證書。
在我國土地治理法上，與海域相分離的水面也屬于土地的一種形態(tài)。在利用灘涂時用堤壩圍堰將相鄰淺海圈圍而成的區(qū)域，盡管其主要部分還是水面，只要具備了法律上灘涂的性質(zhì)時，在法律上應(yīng)當(dāng)視為土地的延伸。在對淺海進(jìn)行圈圍時，判定是否將原有海域轉(zhuǎn)為法律意義上的灘涂，應(yīng)當(dāng)同時采取如下三個標(biāo)準(zhǔn)：（1）將圈圍區(qū)域與海域分開的設(shè)施必須是永久性的，如堤壩圍堰等。臨時性的設(shè)施所圈圍的水域，應(yīng)當(dāng)還是海域的組成部分。（2）被人工設(shè)施圈圍的水面具有閉合性，即與海域完全分離，其間沒有自然水道與海域相通。比如用浮標(biāo)、防鯊網(wǎng)等圈圍的海濱游泳場，即使成為完全閉合的區(qū)域，仍然是海域的一部分。（3）圈圍之內(nèi)的水域不受潮汐自然影響。例如，圈圍淺海形成的養(yǎng)蝦池、鹽田等，其水域原本是海域的一部分，固然被圈圍后仍有水道與海相通，但其水面受閘門或水泵控制而不受潮汐自然影響，因而這些水面應(yīng)視為灘涂的一部分，屬于沿海土地。
四
法律應(yīng)當(dāng)規(guī)范灘涂開發(fā)利用活動，保護(hù)灘涂開發(fā)利用者的權(quán)益，其中最為重要的就是保障其對灘涂使用收益的權(quán)利。
關(guān)于對灘涂的使用權(quán)利，現(xiàn)行法律制度賦予的名稱不一。有的直接稱之為“灘涂使用權(quán)”，例如《上海市灘涂治理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“對批準(zhǔn)開發(fā)利用灘涂的，由市水利局核發(fā)《灘涂開發(fā)利用許可證》，確認(rèn)其灘涂使用權(quán)�！薄逗Ｄ鲜�(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》第10條規(guī)定：“縣級以上人民政府根據(jù)國家對水域利用的同一規(guī)劃，可以將規(guī)劃用于養(yǎng)殖的國有水面、灘涂使用權(quán)有償出讓給生產(chǎn)經(jīng)營者用于養(yǎng)殖生產(chǎn)。”由于灘涂的利用方式大多是從事養(yǎng)殖，因而有的法律制度將使用灘涂的權(quán)利稱之為“養(yǎng)殖使用權(quán)”。例如，依據(jù)土地治理法第11條第4款的規(guī)定，確認(rèn)灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，依照漁業(yè)法的規(guī)定辦理。但是，從物權(quán)法的角度來看，用以概括以灘涂為客體的用益物權(quán)時，“灘涂使用權(quán)”或“養(yǎng)殖使用權(quán)”，都不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍睢?BR>
“灘涂使用權(quán)”一詞指明該用益物權(quán)的客體為灘涂，這是其正確的地方，但是灘涂使用權(quán)并不是物權(quán)法上用益物權(quán)的一個種別。在物權(quán)法上，土地上用益物權(quán)分為兩大類，一種是在建設(shè)用地上設(shè)立的土地使用權(quán)（有學(xué)者稱之為“基地使用權(quán)”），一種是在農(nóng)用地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)（有學(xué)者建議改為“農(nóng)地使用權(quán)”）。[4]（P581）這兩種用益物權(quán)的具體制度是有相當(dāng)區(qū)別的。灘涂既可以為農(nóng)業(yè)目的使用如養(yǎng)殖，也可以為目的使用如曬鹽，還可以為等目的使用如作為海濱浴場的岸上部分。這就是說，根據(jù)對灘涂的使用目的不同，灘涂既可以作為農(nóng)用地，也可以作為建設(shè)用地。因此，以“灘涂使用權(quán)”一詞統(tǒng)括使用灘涂的權(quán)利，是很不正確的。
盡管利用灘涂的主要方式是養(yǎng)殖海洋生物，但用“養(yǎng)殖使用權(quán)”一詞概括使用灘涂的權(quán)利，同樣是不正確的。其理由是：（1）在灘涂上可為多種方式的利用而不限于養(yǎng)殖，因而不能以養(yǎng)殖使用權(quán)概括使用灘涂的權(quán)利。（2）養(yǎng)殖使用權(quán)概念把在特定海域中進(jìn)行養(yǎng)殖的權(quán)利與在灘涂上進(jìn)行養(yǎng)殖的權(quán)利混為一體，例如《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》第15條規(guī)定：“使用國有養(yǎng)殖水面、灘涂的單位，均須向所在縣級以上人民政府提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后發(fā)給養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)。”但是在海域中養(yǎng)殖的權(quán)利與在灘涂上養(yǎng)殖的權(quán)利是不同的，前者是使用海域的權(quán)利，后者是使用灘涂即土地的權(quán)利，兩者的客體、確權(quán)登記方式以及主管機(jī)關(guān)都是不同的。（3）養(yǎng)殖使用權(quán)概念混淆了取得養(yǎng)殖許可與取得為養(yǎng)殖而使用灘涂的權(quán)利之間的區(qū)別。養(yǎng)殖認(rèn)可，是漁業(yè)治理部分為保護(hù)漁業(yè)資源、維護(hù)海洋生態(tài)，而對海洋養(yǎng)殖活動予以審查批準(zhǔn)的行政行為。為養(yǎng)殖而使用灘涂的權(quán)利，其權(quán)利客體則是灘涂。假如是在海域中進(jìn)行養(yǎng)殖，在現(xiàn)行法律制度下，可以以為在取得漁業(yè)治理部分養(yǎng)殖許可的同時，也取得了養(yǎng)殖使用權(quán)。假如是在灘涂上進(jìn)行養(yǎng)殖，取得漁業(yè)治理部分養(yǎng)殖許可，并不即是取得了對灘涂的使用權(quán)利。由于灘涂屬于土地，假如是取得國有灘涂土地的使用權(quán)，漁業(yè)治理部分沒有出讓土地使用權(quán)的權(quán)力�？梢�，取得養(yǎng)殖許可與取得養(yǎng)殖區(qū)域的使用權(quán)，涉及兩種不同的法律關(guān)系，不能混為一談。因此，對于海洋養(yǎng)殖活動，假如為此而取得的使用權(quán)利的客體是灘涂，應(yīng)按有關(guān)土地權(quán)利的法律進(jìn)行規(guī)制；假如為此而取得的使用權(quán)利的客體是海域，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)海域使用權(quán)的法律進(jìn)行規(guī)制。
「」
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