建立社會(huì)保障法律制度的思考

主義市場(chǎng)體制的建立和完善是一項(xiàng)巨大宏偉的系統(tǒng)工程，客觀上要求構(gòu)筑一系列與之相適應(yīng)的制度體系，而建立多層次的社會(huì)保障制度體系又是該體系中不可缺少的重要組成部分。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障立法尚處于低級(jí)階段，加強(qiáng)該的，對(duì)更好地指導(dǎo)立法具有重要意義。

　　一、社會(huì)保障法律制度的功能

　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障法律制度具有以下功能：

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)保障法律制度有利于克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性和風(fēng)險(xiǎn)性帶來(lái)的弊端。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是作為通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配的主要方式，其明顯特征之一在于其競(jìng)爭(zhēng)性，并且其競(jìng)爭(zhēng)性具有兩面性：一方面，競(jìng)爭(zhēng)性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在本質(zhì)要求的必然體現(xiàn)，是市場(chǎng)主體追求自身獨(dú)立利益最大化的手段，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了極其重要的推動(dòng)作用；但是，另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性又始終伴隨著風(fēng)險(xiǎn)性。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)遵循著優(yōu)越劣汰的法則，因此，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果往往是經(jīng)營(yíng)治理不善、經(jīng)濟(jì)效益不好的那些市場(chǎng)主體面臨著破產(chǎn)、倒閉、遭淘汰的危險(xiǎn)和后果，處于不利的境地。而社會(huì)保障法律制度則能夠使在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位的市場(chǎng)主體內(nèi)的勞動(dòng)者在工傷、失業(yè)等不幸狀況下獲得必要的物質(zhì)幫助，為他們度過(guò)難關(guān)創(chuàng)造條件。

　�。ǘ�）社會(huì)保障法律制度有利于國(guó)有建立企業(yè)制度。

　　企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最主要的微觀主體。而國(guó)有企業(yè)又是我國(guó)企業(yè)的主力軍。在企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就是要建立與社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型企業(yè)制度。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向，在于通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)在質(zhì)是促使國(guó)有企業(yè)“成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位，成為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)法人”[1].但是，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過(guò)程中，面臨著諸如如何解決富余、退休、失業(yè)的企業(yè)職工的分流和安置等很多難于解決的題目和困難。假如單靠企業(yè)自身氣力，不僅難以徹底解決這些題目和困難，而且勢(shì)必會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。而建立社會(huì)保障法律制度則有利于幫助企業(yè)解決上述題目，為國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造有利條件。

　�。ㄈ�）社會(huì)保障法律制度有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

　　社會(huì)成員和勞動(dòng)者的年老退休、患病、工傷、失業(yè)、生養(yǎng)、富余職員的分流安置等題目，與社會(huì)成員和勞動(dòng)者的生存和利益密切相關(guān)，直接關(guān)系到能否維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，建立社會(huì)保障法律制度有利于維護(hù)和改善他們的經(jīng)濟(jì)生活條件，保護(hù)勞動(dòng)力資源，維護(hù)和安定社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，從而維護(hù)和鞏固社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

　�。ㄋ模┥鐣�(huì)保障法律制度有利于保護(hù)人權(quán)和勞動(dòng)者權(quán)益。

　　我們社會(huì)主義國(guó)家極其重視對(duì)人權(quán)和勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)。人權(quán)作為人所應(yīng)享有的基本權(quán)利，包括豐富的，既包括生存權(quán)、人身權(quán)，也包括權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利和社會(huì)各方面的權(quán)利等，同時(shí)，我國(guó)《憲法》、《勞動(dòng)法》等法律對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者各項(xiàng)權(quán)益都做了明確、具體規(guī)定。而社會(huì)保障法律制度所要解決的社會(huì)成員和勞動(dòng)者的年老退休、患病、工傷、失業(yè)、生養(yǎng)、富余職員的分流安置等題目，均是保護(hù)人權(quán)和勞動(dòng)者權(quán)益的直接體現(xiàn)和基本保障，對(duì)保護(hù)人權(quán)和勞動(dòng)者權(quán)益起著十分重要的作用。

　　（五）社會(huì)保障法律制度有利于保持社會(huì)收進(jìn)公平、防止兩極分化。

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物，它一方面尊重和保護(hù)市場(chǎng)主體的同等性、自主性，為市場(chǎng)主體通過(guò)正當(dāng)行為實(shí)現(xiàn)自己獨(dú)立利益最大化提供良好的社會(huì)環(huán)境，另一方面，對(duì)于處于年老退休、患病、工傷、失業(yè)等不利狀況下的社會(huì)成員和勞動(dòng)者，國(guó)家通過(guò)建立社會(huì)保障法律制度，使他們獲得各種幫助和資助，為他們的生存和生活提供物質(zhì)保障，并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)收進(jìn)分配的再調(diào)節(jié)，盡量縮小社會(huì)收進(jìn)的差距，防止兩極分化。

　　社會(huì)保障法律制度的上述功能，充分說(shuō)明其重要性和必要性，是確立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可缺少的制度體系，正由于如此，黨和國(guó)家已把建立多層次的社會(huì)保障體系作為重要任務(wù)。

　　二、社會(huì)保障法律制度的立法原則、框架和體系

　　為了充分發(fā)揮社會(huì)保障法律制度的作用，應(yīng)該確立的立法原則，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和社會(huì)保障法律制度的性質(zhì)，我國(guó)的社會(huì)保障法律制度主要應(yīng)確立以下原則：

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)保障水平與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)原則。

　　社會(huì)保障基金屬于消費(fèi)基金中的一種，國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)可提供的社會(huì)保障基金的數(shù)目決定著社會(huì)保障的水平，而社會(huì)保障基金的數(shù)目多少又取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平。故在我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高的情況下，社會(huì)保障水平?jīng)Q不能脫離生產(chǎn)力的實(shí)際發(fā)展水平，社會(huì)保障基金的提取數(shù)目應(yīng)該與社會(huì)生產(chǎn)總值保持恰當(dāng)、公道的比例。否則，會(huì)因國(guó)家經(jīng)濟(jì)承受能力有限而難以充分實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生消極作用。

　�。ǘ�）以社會(huì)保險(xiǎn)為主，多種保障形式并舉的原則。

　　社會(huì)保障法律制度體系由多方面內(nèi)容的制度組成，而其所包含的各項(xiàng)制度各自具有不同的地位和作用，但相比而言，社會(huì)保險(xiǎn)制度尤其具有特殊的保障作用，在整個(gè)社會(huì)保障制度體系中居于基礎(chǔ)和核心地位，因此，建立我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，在統(tǒng)籌兼顧，全面發(fā)展多種類(lèi)、多層次社會(huì)保障形式的同時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，以此帶動(dòng)其他社會(huì)保障形式的發(fā)展，從而建立起以社會(huì)保險(xiǎn)為主干的完善的社會(huì)保障法律制度體系。

　�。ㄈ�）權(quán)利與義務(wù)相同一、相一致原則。

　　保險(xiǎn)制度立法應(yīng)貫徹權(quán)利與義務(wù)相同一、相一致原則，即任何社會(huì)成員和勞動(dòng)者在享有社會(huì)保障方面的權(quán)利的同時(shí)，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，不能只享受權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，或者相反。這就要求每個(gè)社會(huì)成員和勞動(dòng)者應(yīng)積極、自覺(jué)履行參加勞動(dòng)、交納保障金等各項(xiàng)法定義務(wù)，只有這樣，才能在其處于困難境地，需要得到物質(zhì)幫助和資助時(shí)，有權(quán)獲得幫助和資助。

　�。ㄋ模┥鐣�(huì)互助與個(gè)人儲(chǔ)蓄積累相結(jié)合原則。

　　建立社會(huì)保障制度是一項(xiàng)巨大、艱苦的系統(tǒng)工程，需要各方面的奮斗。在我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力尚未達(dá)到較高發(fā)展水平的情況下，建立社會(huì)保障制度應(yīng)由國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人共同努力。社會(huì)保障基金在由國(guó)家和社會(huì)籌集和承擔(dān)的同時(shí)，也不能單靠國(guó)家和社會(huì)，社會(huì)成員和勞動(dòng)者個(gè)人自己也應(yīng)負(fù)擔(dān)一定用度。因此，社會(huì)成員和勞動(dòng)者應(yīng)在平時(shí)把自己的部分勞動(dòng)收進(jìn)和其他正當(dāng)收進(jìn)有計(jì)劃、有目的地儲(chǔ)蓄積累起來(lái)，以備將來(lái)在遭受困難和不幸時(shí)使用，把社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累結(jié)合起來(lái)。

　　社會(huì)保障法律制度是各種社會(huì)保障基本法律制度規(guī)定構(gòu)成的制度體系�！吨泄仓行年P(guān)于制定國(guó)民和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：“‘九五’期間，要加快養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，初步形成社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障相結(jié)合的多層次的社會(huì)保障制度”，按照該建議確立的原則構(gòu)筑的社會(huì)保障法律制度，主要包括以下：

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)保險(xiǎn)法律制度。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度是社會(huì)保障法律制度的基礎(chǔ)，它是把社會(huì)保障采取的最重要、最基本的措施法律化的結(jié)果，即以立法形式規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的范圍、種類(lèi)、原則、標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金的來(lái)源和籌集、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其體制的設(shè)置和治理等。社會(huì)保險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生養(yǎng)保險(xiǎn)等的統(tǒng)稱(chēng)。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度就是通過(guò)分別制定上述保險(xiǎn)法律、法規(guī)，建立同一的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，使社會(huì)成員和勞動(dòng)者因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生養(yǎng)等在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力的情況下，獲得物質(zhì)幫助，為他們提供可靠的生活來(lái)源，保證其基本的生活需要。

　�。ǘ�）社會(huì)救濟(jì)法律制度。社會(huì)救濟(jì)法律制度是通過(guò)立法形式確立的由國(guó)家和社會(huì)對(duì)因遭受災(zāi)難或因貧困、殘疾、喪失勞動(dòng)能力等無(wú)依無(wú)靠、生活陷于困境，自身無(wú)法維持基本生活的社會(huì)成員給予必要的物資幫助，確保其維持最低水平的生活需求，以進(jìn)步和增強(qiáng)他們社會(huì)生存力和適應(yīng)力的各種社會(huì)救助制度。社會(huì)救濟(jì)法律制度是黨和國(guó)家關(guān)心人民群眾生活，解除社會(huì)成員疾苦和憂(yōu)慮各項(xiàng)措施的法定化，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

　�。ㄈ�）社會(huì)福利法律制度。社會(huì)福利法律制度是以立法形式確立的為了保障全體社會(huì)成員的基本生活，改善和進(jìn)步人們物質(zhì)生活和文化生活水平，由國(guó)家、社會(huì)和團(tuán)體共同舉辦的、向全體社會(huì)成員提供各種福利性物質(zhì)幫助、福利設(shè)施以及社會(huì)服務(wù)的法律制度。

　�。ㄋ模﹥�(yōu)撫安置法律制度。優(yōu)撫安置法律制度是由國(guó)家和社會(huì)對(duì)烈屬、軍屬、復(fù)員退伍軍人、殘廢軍人等特定優(yōu)撫對(duì)象予以?xún)?yōu)待、撫恤和妥善安置，為他們提供多種形式的物質(zhì)幫助和服務(wù)，以確保他們的生活達(dá)到一定水平，解決他們的后顧之憂(yōu)的法律制度。這是一種具有褒揚(yáng)作用的特殊性質(zhì)的社會(huì)保障法律制度。

　　（五）社會(huì)保障法律制度。我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)人口數(shù)目的盡大多數(shù)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在廣大農(nóng)村建立社會(huì)保障法律制度日益迫切，但鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況以及與城市存在的差距，鑒于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障法律制度還十分落后的現(xiàn)狀，假如盲目追求城市和鄉(xiāng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)同步一體化，是難于實(shí)現(xiàn)的。因此，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，重視和加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)。作為權(quán)宜之計(jì)，可暫時(shí)把農(nóng)村社會(huì)保障法律制度單列出來(lái)，以便針對(duì)農(nóng)村的實(shí)際狀況和特點(diǎn)，制定切實(shí)可行的社會(huì)保障法律制度。作為長(zhǎng)久之計(jì)，應(yīng)大力加強(qiáng)和加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度之間的差距，待客觀條件成熟時(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度一體化，建立全國(guó)同一的社會(huì)保障法律制度。

　　上述內(nèi)容只是社會(huì)保障法律制度的框架結(jié)構(gòu)，是我國(guó)建立社會(huì)保障法律制度體系的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度還很不完善，有的甚至是空缺，因此，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，加強(qiáng)和完善社會(huì)保障法律制度建設(shè)，逐步形成我國(guó)同一、的社會(huì)保障法律制度體系。具體說(shuō)，我國(guó)社會(huì)保障法律制度體系由以下三層次組成：

　　首先，社會(huì)保障基本法。社會(huì)保障基本法在社會(huì)保障法律制度體系中具有最高的法律效力，處于核心和基礎(chǔ)地位，是制定社會(huì)保障單行法、配套法的根據(jù)，任何單行法、配套法都不得與它相抵觸。從法律體系上說(shuō)，社會(huì)保障法屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中一個(gè)獨(dú)立的法律部分。但我國(guó)至今尚未制定一部社會(huì)保障基本法對(duì)社會(huì)保障做出全面規(guī)定，只是制定了一些單行的社會(huì)保障的法規(guī)、條例、暫行條例、實(shí)施細(xì)則，有的社會(huì)保障的內(nèi)容零星地規(guī)定在其他法律、法規(guī)中，形成了現(xiàn)行單行、分散的立法體例，缺乏同一、權(quán)威性規(guī)定，這既了社會(huì)保障法的地位，又影響了社會(huì)保障法律制度的建立和完善。由于單行、分散的立法體例往往導(dǎo)致立法之間的沖突、矛盾和重疊，或?qū)е铝⒎�空缺，也�?dǎo)致立法層次、效力級(jí)別比較低，不利于立法的實(shí)施和適用。所以，應(yīng)盡快制定一部社會(huì)保障基本法，用以統(tǒng)帥各種單行社會(huì)保障法律、法規(guī)、條例、實(shí)施細(xì)則，對(duì)社會(huì)保障法的目的、調(diào)整對(duì)象、基本原則、社會(huì)保障種類(lèi)、保障資金的來(lái)源、籌集方式和治理、社會(huì)保障的治理機(jī)構(gòu)和治理體制、法律責(zé)任、適用范圍等做出概括性規(guī)定，以此作為制定社會(huì)保障單行法、配套法的立法依據(jù)。

　　其次，社會(huì)保障單行法。社會(huì)保障單行法是僅次于社會(huì)保障基本法、處于第二層次的法律、法規(guī)，主要是對(duì)社會(huì)保障基本法規(guī)定的某一方面基本內(nèi)容做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，是社會(huì)保障基本法的進(jìn)一步具體化。按照前述內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)，社會(huì)保障單行法應(yīng)包括社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法、優(yōu)撫安置法、農(nóng)村社會(huì)保障法等。

　　再次，社會(huì)保障配套法。即根據(jù)社會(huì)保障單行法，制定一系列的條例、實(shí)施細(xì)則等。這是低于社會(huì)保障單行法的第三層次的法規(guī)，是社會(huì)保障單行法的更加具體化。

　　綜上，我國(guó)的社會(huì)保障法律制度的體系主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、農(nóng)村社會(huì)保障等內(nèi)容，其體系應(yīng)由基本法、單行法、配套法三層次構(gòu)成。但我國(guó)目前尚未形成系統(tǒng)的社會(huì)保障基本法和社會(huì)保障單行法，僅制定了一些社會(huì)保障的條例等，而且大多是在原有經(jīng)濟(jì)體制條件下，為了適應(yīng)原有體制的需要制定的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求很不相適應(yīng)。所以，為了建立和完善我國(guó)社會(huì)保障法律制度體系，應(yīng)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)有關(guān)社會(huì)保障立法上的空缺，盡快制定相應(yīng)的社會(huì)保障基本法、單行法和作為配套法的一系列條例和實(shí)施細(xì)則，對(duì)已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的已有社會(huì)保障立法應(yīng)予修改或廢除，并力爭(zhēng)把零星規(guī)定與其他法中的有關(guān)社會(huì)保障立法的內(nèi)容吸收、集中、同一起來(lái)，從而形成以基本法為主干，以單行法、配套法為具體體現(xiàn)的完整、同一的多層次社會(huì)保障法律制度體系。

　　注：

　　[1]《全民所有制轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第2條。

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