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我國通用航空安保法律問題研究論文
隨著我國產(chǎn)業(yè)司法政策的轉(zhuǎn)移和低空開放的開展，通航作為一個(gè)具有制造業(yè)和服務(wù)業(yè)雙重性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中將占據(jù)優(yōu)勢地位，逐步成為我國經(jīng)濟(jì)中新的增長點(diǎn)。立足于我國通航安保面臨的問題，以“黑飛”和民間自制航空器為著力點(diǎn)，綜合思考如何通過解決通航安保的問題，達(dá)到促進(jìn)我國通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的目的。
通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的活動(dòng)。(《中華人民共和國民用航空法》第一百四十五條之規(guī)定)。由此可見我國定義的方式尚處于彈性較小，規(guī)定不統(tǒng)一，難適應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技水平的提高導(dǎo)致的通用航空領(lǐng)域出現(xiàn)的新的要求，并不能及時(shí)解決新的社會(huì)問題的狀態(tài)。比如近些年來私人制造實(shí)驗(yàn)航空器的問題，民用無人機(jī)技術(shù)的出現(xiàn)和商業(yè)化問題。法律作為調(diào)整社會(huì)問題的一種行為規(guī)范，其本質(zhì)上講，應(yīng)該是對社會(huì)存在進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制，制定規(guī)則而不是制定社會(huì)存在。因此，本文所討論的通用航空，應(yīng)為除從事定期商業(yè)航空及軍事航空以外的各類航空器的制造和經(jīng)營。 比如商業(yè)、私人娛樂用途的航空器，無疑屬于通用航空管轄范疇。
其次，本文所稱之安保，其含義有兩層解釋，一為安全、平安，二為安定，使平安無事。通用航空安保中的第二含義，即“安定，使平安無事”的問題，本文認(rèn)為，一般性的通用航空安保問題應(yīng)當(dāng)適用《民用航空安全保衛(wèi)條例》的規(guī)定，無論是航空器的機(jī)場安全保衛(wèi)問題、機(jī)場安檢問題，還是航空器運(yùn)行時(shí)的機(jī)上安保問題，航空器運(yùn)行時(shí)機(jī)長的權(quán)利問題等都可以適用。本文所討論的通航安保，主要是從“黑飛”、低空開放、私人研究制造航空器及其適航性等方面進(jìn)行討論。
近年來，中國通用航空產(chǎn)業(yè)得到飛速發(fā)展，“十一五”期間，通用航空機(jī)隊(duì)規(guī)模達(dá)到1010架，作業(yè)飛行14萬小時(shí)，教學(xué)飛行21.4萬小時(shí)。將飛行時(shí)間達(dá)到30萬小時(shí)，新增航空器1000架以上，到2020年飛行總量達(dá)到200小時(shí)列為我國“十二五”期間通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。 通航的發(fā)展迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中國通航越來越成為中國市場的焦點(diǎn)。空客直升機(jī)的中國總裁Norbert Ducrot對路透稱，預(yù)計(jì)未來30年中國的直升機(jī)數(shù)量將達(dá)到5萬架。 目前包括香港在內(nèi)，中國使用中的民用直升機(jī)僅330架左右。2015年9月份，美國波音公司發(fā)布的一份報(bào)告預(yù)測，中國在未來20年將需要70600 名飛行員和 96400名機(jī)組人員。
但是，面對如此龐大的市場潛力，我國卻沒有一套完整的調(diào)整通用航空行為的靈活性的機(jī)制，管理體系與市場嚴(yán)重脫節(jié)。沒有及時(shí)合理的審批或報(bào)備機(jī)制，導(dǎo)致我國通用航空的發(fā)展面臨兩個(gè)非常嚴(yán)重的安保問題，即“黑飛”和自制航空器的安保問題。
所謂的“黑飛”，是指未經(jīng)民航管理部門的批準(zhǔn)而進(jìn)行的空中飛行活動(dòng)，在我國，未經(jīng)批準(zhǔn)的飛行活動(dòng)都是非法的。除了我們熟知的直升機(jī)，無人機(jī)、輕小型飛機(jī)、航模、三角翼、滑翔傘、飛艇、熱氣球都可以成為“黑飛”的主體�！昂陲w”除了對空域管理秩序造成困擾外，還會(huì)有極大的可能造成飛行事故，甚至危害到地面上人員和財(cái)物的損失。相關(guān)專家曾向媒體透露，由于民航部門對于無人機(jī)的調(diào)整政策合管理制度與該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和需求嚴(yán)重脫節(jié)，且無人機(jī)處在民航部門和空管部門的多重管理之下，在申報(bào)航拍任務(wù)或申請飛行計(jì)劃時(shí)等飛行需求出現(xiàn)時(shí)，由于條條框框太多，較難獲得審批，因此在無人機(jī)行業(yè)里類似的“黑飛”現(xiàn)象較為常見。 截至2015年9月21日，2015年我國已發(fā)生11起通航墜機(jī)事故，致18人死亡、多人受傷。這些事故中多為未經(jīng)批準(zhǔn)的飛行活動(dòng)，因空勤人員的技術(shù)水平、設(shè)備故障等問題而產(chǎn)生了如此重大的后果。對于這些飛行活動(dòng)，責(zé)任方要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，面臨行政處罰。在2014年11月25日，3名北京某航空科技公司的員工因涉嫌過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪被起訴至法院。原因是他們未經(jīng)目前的審批程序的批準(zhǔn)，私自用無人機(jī)進(jìn)行航空測繪，造成多架次民航飛機(jī)避讓、延誤。據(jù)披露的材料顯示，被告方操作的無人機(jī)被發(fā)現(xiàn)時(shí)距離首都機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域還有5.6公里，距離首都機(jī)場還有21.5公里，且飛行高度只有300多米，最大相對飛行高度也就是1000米。根據(jù)這些證據(jù)，無人機(jī)并不會(huì)危及到當(dāng)時(shí)運(yùn)行民用航空器的安全，相關(guān)航空公司的損失計(jì)算也就沒有了依據(jù)。 也就是說，“黑飛”帶來的損害結(jié)果，有很大一部分是因?yàn)榭沼虻南拗�，�?dǎo)致空管部門對于該區(qū)域的不明飛行器的反應(yīng)帶來的損害。這是我國“黑飛者”首次被追刑責(zé)。
除了上述一般性的“黑飛”行為以外，近些年來，社會(huì)媒體關(guān)注的很多私人研發(fā)制造航空器的報(bào)道也越來越引起國內(nèi)法學(xué)界對其法律問題的研究。與通用航空制造企業(yè)的設(shè)計(jì)研發(fā)不同的是，這些事件中，不僅制造的航空器沒有獲得國家民航管理部門的適航性審批，而且，制造人員多為試飛人員，幾乎都為沒有取得駕駛執(zhí)照的興趣愛好者，他們多不了解航空器運(yùn)行的規(guī)則，對航空器的認(rèn)知并不都是很充分，這些民間自發(fā)的行為，極有可能產(chǎn)生飛行事故。
一、 通用航空安保之制度建議
(一)通用航空安保制度性安排
無論是“黑飛”中的航空器，還是自制航空器的飛行問題，我們所討論的安保問題的一個(gè)基礎(chǔ)要件就是，所有的航空器都要滿足我國民航局的適航性審查。就“黑飛”中的航空器而言，其航空器要按照我國民航局頒布的《運(yùn)輸類飛機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)》和《中華人民共和國適航管理?xiàng)l例》的規(guī)定。就駕駛員的資質(zhì)問題，要符合《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》中的規(guī)定，即必須是具有民航局認(rèn)可的駕駛員進(jìn)行操作(《規(guī)則》中超輕型航空器除外)。對于自制航空器的適航性問題，不僅是自制完成后局方對其飛行活動(dòng)的航空器進(jìn)行適航審查，而且要將適航性審查貫穿于整個(gè)航空器制作的過程中去。
(二)駕駛員資質(zhì)要求
就駕駛員的資質(zhì)問題，要符合《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》中的規(guī)定，即必須是具有民航局認(rèn)可的駕駛員進(jìn)行操作(《規(guī)則》中超輕型航空器除外)。對于進(jìn)行通用航空飛行活動(dòng)的單位和個(gè)人，一定要滿足我國《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》的規(guī)定，在申請飛行計(jì)劃的時(shí)候提交合理的駕駛員資格認(rèn)證書。但是，傳統(tǒng)的飛行活動(dòng)申請程序復(fù)雜、申請條件苛刻、批準(zhǔn)等候時(shí)間較長，極不利于我國通用航空的發(fā)展，因此，轉(zhuǎn)“審批制”為“報(bào)備制”的通用航空飛行活動(dòng)的申請機(jī)制改革勢在必行。
(三)空域管理改革
據(jù)我國消息稱，國家空管委正在有序開展各地改革試點(diǎn)工作，部署全面低空空域管理改革的頂層設(shè)計(jì)，包括提高空域資源利用率，分類劃設(shè)空域，簡化審批程序等一系列改革內(nèi)容都在論證中。要將低空空域劃分好，使通用航線形成全國性網(wǎng)絡(luò)，全國性的低空空域立法勢在必行。 “就像汽車業(yè)的發(fā)展，得先修路才行�！眹铱展芪嚓P(guān)人士表示。然而，2010年印發(fā)的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》等文件中，在空域具體劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理依據(jù)上仍缺乏具體可供操作的措施。
(四)技術(shù)手段輔助建議
傳統(tǒng)的技術(shù)手段要求無論是通用航空飛行活動(dòng)還是一般的定期運(yùn)行的商業(yè)航班的飛行活動(dòng)，都要求飛行機(jī)組人員要時(shí)刻與空管方面建立嚴(yán)密的對答機(jī)制，即飛行活動(dòng)要時(shí)刻處在空管部門的監(jiān)視下。但是，通用航空飛行活動(dòng)的一個(gè)特點(diǎn)就是其運(yùn)行的隨機(jī)性，不僅僅是其運(yùn)行的時(shí)間的隨機(jī)，其飛行活動(dòng)范圍也是具有很大的靈活性的。而傳統(tǒng)的通用航空飛行活動(dòng)在進(jìn)行空域申請和飛行計(jì)劃申請，都要求申請方表明具體明確的空域、申請、時(shí)間等一般定期商業(yè)航班飛行活動(dòng)才具有的要求，甚至的飛行時(shí)也要不斷地向管制部門溝通、應(yīng)答。新的空域改革的要求和通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要求通用航空飛行活動(dòng)更具有靈活性，這并不意味著完全放開不管，畢竟，安全是民航業(yè)發(fā)展始終離不開的主題。那么，本文建議進(jìn)行技術(shù)支持，對通用航空器進(jìn)行有效跟蹤即可，對其運(yùn)行的航線、空域、持續(xù)飛行時(shí)間等，出危害到國防安全和飛出境外，不必要對其進(jìn)行過度管制和干預(yù)。
二、解決措施建議
(一)“黑飛”困局突破
據(jù)中國民航局長李家祥表示，我國留給民航的空域只有20%。除臺(tái)北和香港兩個(gè)飛行情報(bào)區(qū)外，目前全國劃設(shè)19個(gè)高空管制區(qū)，28個(gè)中低空管制區(qū)，25個(gè)進(jìn)近管制區(qū)，1個(gè)終端管制區(qū)。
因此，以立法形式從空域管理體制、運(yùn)行機(jī)制、管理主體、權(quán)限范圍等方面做全面規(guī)定，厘清相關(guān)各方權(quán)限、職責(zé)是加快空域改革的必要之舉。
為了促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和通航安全，除了進(jìn)行空域開放以外，還要進(jìn)行技術(shù)手段的輔助，建立類似于手機(jī)中SIM卡的通信跟蹤技術(shù)，在每一個(gè)經(jīng)民航局適航性審查合格的航空器上都配一套該系統(tǒng)。如若此，通用航空在進(jìn)行飛行活動(dòng)之前的報(bào)備制輔之以通信跟蹤系統(tǒng)，既能對航空器進(jìn)行有效監(jiān)督維護(hù)民航安全，又能以極大的靈活性和自由促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
(二)自制航空器難題之解決措施
1.項(xiàng)目研制前的引導(dǎo)：
不僅是項(xiàng)目研制前，在整個(gè)自制過程中，自制人都要保持好與民航地方管理局的長效溝通。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在制作航空器之前，要與民航局地方管理局進(jìn)行聯(lián)系，這一過程中，民航局應(yīng)當(dāng)對自制人的民航基本知識(shí)(包括航空器、民航有關(guān)的法律法規(guī)基本常識(shí))進(jìn)行考察并登記。
同時(shí)，自制人應(yīng)將自己的研制計(jì)劃和制作目的簡要的向民航局進(jìn)行報(bào)備登記。這一過程，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是報(bào)備，而不是請求審批，民航局工作的重點(diǎn)并不是對自制人的資質(zhì)進(jìn)行審查，決定是否允許其自制航空器。民航局地方管理局的主要工作應(yīng)當(dāng)是將該項(xiàng)目進(jìn)行登記，同時(shí)為自制人提供只是補(bǔ)充。
如此強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)工作重在報(bào)備登記和提供知識(shí)補(bǔ)充的目的，是因?yàn)椴⒉皇撬械淖灾迫硕季哂胸S富的民航知識(shí)，并不能其具有完備的自制具有基本飛行能力的航空器。同時(shí)，又不能絕對地扼殺掉對方進(jìn)行科技創(chuàng)新工作的積極性。當(dāng)然，這也并不意味著對申請者絕對地保障支持，制作者應(yīng)當(dāng)具有完整的民事行為能力，或者精神狀況正常的限制民事行為能力人有完全民事行為能力人的支持。
2.航空器制作時(shí)的監(jiān)督和輔助：
在地面制作航空器的過程中，民航局地區(qū)管理部門就要介入進(jìn)行審核和輔助。若制作人完全按照自己的圖紙生產(chǎn)配件，進(jìn)行設(shè)計(jì)組裝，局方應(yīng)該根據(jù)其自身的專業(yè)知識(shí)，就航材的最基本的是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)的要件進(jìn)行審核。
或者，制作人從專門的航材銷售方購買航空器配件的，局方可以提供符合國家安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的市場供應(yīng)廠家的單據(jù)，供制作人參考使用。
當(dāng)然，局方在就制作人制作過程中的安全審核問題，如何把握僅就安全的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核和過度的行政作為行為導(dǎo)致自制航空器的性質(zhì)發(fā)生改變、轉(zhuǎn)為局方的設(shè)計(jì)思路之間的區(qū)別。我認(rèn)為，這并不是局方自由裁量的問題。首先，局方應(yīng)當(dāng)具有審核航空器安全標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)知識(shí)，我相信國家一直以來進(jìn)行的航空器適航性審查的制度已經(jīng)成熟，技術(shù)方面并不是問題。所以，在自制航空器制作過程中，局方應(yīng)當(dāng)秉承不過度干預(yù)的原則進(jìn)行審核，即僅就安全性問題進(jìn)行把關(guān)，不可以對設(shè)計(jì)者的設(shè)計(jì)思路進(jìn)行過分指導(dǎo)，同時(shí)，也應(yīng)告知制作人不可以通過非法手段獲得民航局地方管理局的過分幫助。
3.航空器制作完成及其他問題：
航空器制作完成后，民航局地區(qū)管理局應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，進(jìn)行適航性審核。
首先，進(jìn)行試飛的試飛員必須是取得飛行執(zhí)照的專業(yè)試飛員，而不是那些不具有專業(yè)飛行能力的業(yè)余愛好者。 在之前的相關(guān)報(bào)道中我們可以了解到，我國的自制航空器者多數(shù)都是沒有飛行執(zhí)照的，而且，是非過程中也沒有民航局的批準(zhǔn)、監(jiān)督、審核和指導(dǎo)，這樣的試飛行為具有極大的危險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性。但是，基于我國的現(xiàn)狀，即自制航空器者多為未取得飛行執(zhí)照的業(yè)余愛好者，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將局方提供試飛員的方式加入到自制航空器的審核監(jiān)管機(jī)制中去，絕對禁止沒有取得飛行執(zhí)照的自制人私自進(jìn)行試驗(yàn)性飛行活動(dòng)。這么做，專業(yè)的試飛員不僅能夠一定程度上減少航空器試飛時(shí)的危險(xiǎn)，并且，由民航局派出的試飛員，能夠更好的判定該自制航空器是否具有合格飛行的能力，是否滿足適航審查的標(biāo)準(zhǔn)。
其次，與之相配套的，我認(rèn)為，申請適航性審查一方，應(yīng)當(dāng)提供一定的試飛員服務(wù)費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)建立回避制度，避免賄賂行為的發(fā)生，導(dǎo)致適航性審查出現(xiàn)紕漏，最終危害到民航安全。
最后，關(guān)于自制航空器經(jīng)過適航性審查后的使用問題，我認(rèn)為，這些非專業(yè)航空器制造企業(yè)的產(chǎn)品，經(jīng)航空愛好者自制完成，其作用應(yīng)限定在個(gè)人生活?yuàn)蕵返仁褂梅绞缴�，非�?jīng)允許不得載人，更不得進(jìn)行營利性目的的載人或載物的商業(yè)化運(yùn)行。 對于制作人意圖自己研制航空器并投入量產(chǎn)銷售，那么在制作前的和民航局地方管理局的交涉階段就應(yīng)該交代清楚該目的，在具體后續(xù)的適航性審查的過程中局方也應(yīng)加大審核的標(biāo)準(zhǔn)和力度。
為促進(jìn)各類“DIY”輕小型航空器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和安全運(yùn)行，鼓勵(lì)航空愛好者主動(dòng)創(chuàng)新，2015年2月9日，民航局出臺(tái)的《自制航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發(fā)和管理程序》、《套材組裝輕型運(yùn)動(dòng)航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發(fā)和管理程序》和《用于航空比賽和展覽的航空器的特許飛行證頒發(fā)和管理程序》正式生效。至此，各類“DIY”航空器可以依法走上適航管理的道路。
基于此，民航局本著“疏堵結(jié)合，源頭治理”的原則，用限制類特殊適航證對自制類、套材類和用于航空比賽和展覽的航空器進(jìn)行管理，規(guī)范了各類“DIY”航空器適航管理，為航空愛好者提供了合法飛行的渠道。
三、結(jié)論
2015年11月中旬的中國國際通用航空大會(huì)上，國家房地產(chǎn)開發(fā)理事會(huì)主任表示，建設(shè)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略離不開通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通用航空擁有巨大的發(fā)展?jié)摿�，將�?huì)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略要點(diǎn)。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求我們必須以更好的姿態(tài)融入國際市場，無論是我國自身的發(fā)展要求，還是國際統(tǒng)一民航市場的發(fā)展方向，都決定了我國必須要大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)。
面對如此迫切的發(fā)展要求，除了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、航空器制造業(yè)方面加快步伐以外，始終把安全作為第一要?jiǎng)?wù)的民航業(yè)，應(yīng)當(dāng)具有前瞻性的加快民航法制體系的建設(shè)，加快建立相對獨(dú)立的民航立法司法體系、建立獨(dú)立的層級(jí)分明的民航管理體系�！巴ㄓ煤娇者\(yùn)營活動(dòng)具有靈活性，復(fù)雜性，多樣性等特點(diǎn)往往與商業(yè)航空的高度同質(zhì)化的運(yùn)營特征不同。
因此，我們不可能利用已經(jīng)相對成熟的商業(yè)航空運(yùn)營活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和體系直接適用于通航運(yùn)營活動(dòng)，依據(jù)通航作業(yè)類型制定適用的運(yùn)營安保標(biāo)準(zhǔn)體系是我國通航運(yùn)營安保體系構(gòu)建的必然選擇。為此，首先應(yīng)建立對通航運(yùn)營活動(dòng)的分類管理體系，對各組成部分進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，其次再結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論制定安保對策，并且對實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行效度測試，并最終結(jié)合實(shí)際建立切合通航運(yùn)營實(shí)際的安保標(biāo)準(zhǔn)體系�！� 做到無論是在法律法規(guī)等軟件設(shè)施上，還是機(jī)場、空管等硬件設(shè)備上，都做好迎接通用航空產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的準(zhǔn)備。
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