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關于完善我國督促程序的幾點建議
關于完善我國督促程序的幾點建議
在市場經(jīng)濟條件下，運用督促程序解決債務糾紛達到以最快的速度、最低的成本實現(xiàn)司法公正，順應時代的要求，也順應了二十一世紀人民法院的工作主題－－公正與效率的要求。在民事糾紛不斷增加的新形勢下，應提倡當事人運用督促程序保護自己的債權。為此，我們有必要在借鑒各國的成功經(jīng)驗、并結合我國的實際情況的基礎上，通過對督促程序在我國適用不佳的原因的分析，再綜合考慮適用督促程序所要達到的目的和督促程序自身的特殊的性質，進一步完善我國的督促程序：
（一）創(chuàng)造啟動督促程序的新途徑
在民事訴訟制度中，債權人要求債務人給付金（www.Lw61.com 畢業(yè)論文參考網(wǎng)收集整理論文）錢、代替物、有價證券的，且債權債務關系明確、合法的，債權人是起訴還是申請督促程序取決于債權人的自由選擇權，但一旦此類糾紛都要通過訴訟來解決，無疑導致了司法資源的嚴重浪費。故筆者認為，有必要在立法上規(guī)定法院可依職權啟動督促程序以限制債權人盲目選擇訴訟。首先符合當前我國民事訴訟制度改革的宗旨，即以公正的程序，確保較高的訴訟效率；其次，以簡單、快捷的督促程序處理大量的債務糾紛，可以緩解審判任務的繁重與有限的司法資源之間的矛盾。在具體操作中，可由審判人員對當事人的起訴狀及證據(jù)進行審查，對符合《民事訴訟法》第189條規(guī)定的債務類案件可由審判人員決定采取督促程序處理。對因債務人異議導致督促程序終結的，該案可直接轉入訴訟程序，無需當事人另行起訴。
（二） 明確督促程序的適用范圍
我國民事訴訟法對督促程序的適用范圍未作具體明確的規(guī)定，僅作了兩條限制性的規(guī)定。《民事訴訟法》第189條規(guī)定：“債權人請求債務人給付金錢、有價證券，符合下列條件的，可以向有管轄權的基層人民法院申請支付令：一是債權人與債務人沒有其它債務糾紛的；二是支付令能夠送達債務人的。” 這一規(guī)定說明督促程序的適用具有特定性，僅限于債權人請求給付金錢和有價證券，債權人在給付金錢和有價證券之外的其它代替物和行為的請求不能適用督促程序�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干意見》第215條又將有價證券明確規(guī)定為“匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉讓的存款單等。”司法解釋將原來法律條文中較為籠統(tǒng)的內容明確化，對司法實踐更具有可操作性。盡管如此，司法實踐中對債權人與債務人“沒有其它債務糾紛”等的理解不同，使支付令的受理范圍較為混亂，各地把握的可申請支付令的案件范圍寬窄不一，因此，有必要在我國《民事訴訟法》或相關司法解釋中，進一步規(guī)范支付令的適用范圍，明確界定適用督促程序的債務案件的范疇，明確界定一般債權債務與合同法律關系，界定普通程序、簡易程序與督促程序案件的適用標準，從源頭上解決適用督促程序案件范圍混亂的問題。
（三） 合理確定支付令收費標準
民事案件一般有訴訟案件和非訟案件之分，而非訟案件與訴訟案件相比，往往具有較大的公益性。因此，在訴訟費用征收依據(jù)的確定方面，案件的訴訟性與非訟性無疑應當成為確定訴訟收費標準的重要依據(jù)。一般來說，非訟案件采取計件低額收費制，而訴訟案件則采取按標的額大小收取案件受理費。督促程序的案件則屬于非訟性的案件。督促程序因債務人異議而終結,申請費由申請人負擔,債務人未提出異議的,申請費由債務人承擔。這里主要討論的是申請費的收取標準和申請費的負擔兩個問題。
關于申請費的收取標準，現(xiàn)行法律就督促程序的收費標準，即比照財產(chǎn)案件受理費標準的1/3收取申請費。這種收費方式導致在審判實踐中，對標的額比較大的債務糾紛，辦案人員往往為了追求經(jīng)濟效益情愿放棄簡便的督促程序而要求債權人按其它訴訟程序起訴。這顯然削弱了督促程序在民事、經(jīng)濟審判中的功能。督促程序作為現(xiàn)代型的非訟程序，區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的非訟程序。它對司法資源的耗費較少，相應地國家也應少收費用。從大陸法系一些國家民事訴訟法的相關規(guī)定來看，其受理費原則上比照一般財產(chǎn)性案件計收，但同時考慮到督促程序的性質及其手續(xù)的簡便性，征收標準低于一般財產(chǎn)案件。如日本訴訟費用法中對該類案件，其手續(xù)費與起訴手續(xù)同樣計算后按得出金額減半繳納。目前我國法院財政尚未達到由國家統(tǒng)一撥款，訴訟費仍然是法院補償辦案投入的一個主要經(jīng)費來源，督促程序案件申請費的收取，的確不符合當前形勢要求。督促程序在進行了與訴訟程序的銜接改革之后，可吸收和借鑒日本訴訟費用法的規(guī)定，比照一般財產(chǎn)性案件，減半收取督促程序的申請費用，提高基（www.Lw61.com 畢業(yè)論文參考網(wǎng)收集整理論文）層法院對督促程序的認同性和適用的積極性，保障督促程序適用的順暢。或者，也可以根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展情況，全國統(tǒng)一制定一個基本標準幅度，由各省、市、自治區(qū)高院根據(jù)本地實際在此幅度內規(guī)定本省、市、自治區(qū)的具體標準。
關于申請費的負擔，筆者贊同學界比較一致的意見，即督促程序因債務人異議而終結后一概由申請人負擔的規(guī)定不盡合理，而應當分別不同情況處理。第一種情況，在債務人的異議使支付令失效后，如果債權人沒有補交訴訟費，使后續(xù)的訴訟程序無法啟動，那么申請費只能由債權人負擔；第二種情況，在債務人的異議使支付令失效后，如果債權人補齊訴訟費，由督促程序直接進入后續(xù)的訴訟程序，那么申請費與其它訴訟費一并處理。因此，訴訟費由敗訴當事人負擔，體現(xiàn)了訴訟費用的制裁作用，是我國訴訟費用負擔的一般原則，也是世界各國決定訴訟費用負擔的普遍做法。
（四）健全支付令異議審查制度
所謂債務人異議，是指債務人對支付令認定的事實和證據(jù)提出不同意見，并向人民法院提出自己不應當清償全部或部分到期債務的行為。債務人提出異議是對債權人主張權利的一種抗辯。民訴法增設督促程序以來，其實施效果不佳的一個重要原因是立法對債務人行使異議權的條件限制的規(guī)定不夠完善，致使債務人憑借無理的異議也能輕而易舉地使支付令失效。
在審判實踐中，債務人提出的書面異議大致有兩種情形:一種是對債務的事實和應承擔的責任提出異議，在此可稱之為實體上的異議；另一種是對債務的事實和責任無異議，僅是要求延緩償還債務，相對“實體異議”而言便是“形式上的異議”。2001年1月21日起施行的《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第7條已對形式上的異議作了明確規(guī)定：債務人對債權債務關系沒有異議，但對清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見時，不影響支付令的效力。這對于防止債務人輕易使支付令失效、提高支付令的成功率均有積極意義。但是第7條的規(guī)定還不夠全面。根據(jù)目前的法律規(guī)定，可以看出，債務人在法定期間有權提出書面異議，除對債務本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力的不影響支付令效力外，無論其異議所持的理由是否充分，都不影響異議的成立。人民法院無須審查異議是否有理由，異議一經(jīng)提出，就應當直接裁定終結督促程序。在審判實踐中，債務人往往利用督促程序的這一特征，出于“有棗無棗打三竿”的心理，隨便提出異議而終結督促程序，使督促程序顯得蒼白無力；甚至一些被申請人為拖延時間，逃避債務，故意提出不實的書面異議，徒增申請人訴累，浪費法院的人力、物力。[1]因此，筆者認為，有必要在保護債務人異議權的前提下，對債務人提出異議作出適當規(guī)范。首先，在法律中明確規(guī)定對于支付令的異議只進行形式審查的同時，債務人提出書面異議應提供必要的（www.Lw61.com 畢業(yè)論文參考網(wǎng)收集整理論文）證據(jù)材料，不能提供的視為異議無效；其次，應當對審查的內容進行充分嚴格地限定，規(guī)定只有在提出異議的法定期限已過、當事人不適格、債務人提出的理由和證據(jù)明顯不成立、債務人承認全部債務卻要求延期支付或分期支付這幾種情況下才可以駁回異議。
（五）縮短督促程序的辦案周期
按照我國《民事訴訟法》的規(guī)定：債權人提出申請后，法院應當在5日內通知債權人是否受理，法院決定是否受理前應當對債權人的申請進行書面審查；法院受理申請后，還要進一步對申請進行審查。經(jīng)審查債權人提供的事實證據(jù)，對債權債務關系明確、合法的，應當在受理之日起15日內向債務人發(fā)出支付令；申請不成立的，裁定予以駁回。債務人應當自收到支付令之日起15日內清償債務或者向人民法院提出書面異議。也就是說，整個程序要花一個月以上的時間，這個時間顯然太長。前文筆者已經(jīng)論及，督促程序的設立是為了快速解決案情簡單明了的經(jīng)濟糾紛案件、保證債權的迅速實現(xiàn)的，所以，我們要盡量縮短督促程序的辦案周期。
四、結論
效率和公平是民事程序追求的基本目標，督促程序也不例外：這就要求督促程序既能簡捷、迅速地解決糾紛，又能在當事人之間公平合理的配置權利和義務。而督促程序是一種特殊的程序 它只處理債權債務關系明確，當事人之間無爭執(zhí)，只是由于債務人逾期不履行給付金錢、有價證券的義務而產(chǎn)生糾紛的案件。正是由于督促程序的這種特殊性，使得督促程序并不要求對案件進行實質調查，也不要求當事人之間當庭對質、進行辯論，那么為了簡捷、迅速地實現(xiàn)債權，就要求法院對支付令申請的審查和對支付令異議的審查只能進行形式審查，而實質性審查應留待后續(xù)的普通程序處理，而且督促程序中支付令的申請和支付令應當格式化，以盡量減少時間。而另一個矛盾是如何在當事人之間公平合理的分配權利和義務，這其中的關鍵就是債務人濫用異議權的問題為了防止債務人濫用異議權：首先，應當將督促程序與后續(xù)的普通程序銜接起來，這樣申請費的負擔也應隨之改變；其次，完善督促程序的異議審查制度并對債務人濫用異議權的行為進行懲罰。但是必須注意，對駁回異議的范圍法律必須嚴格限定，以防止法院隨意駁回債務人的異議，以保護債務人的合法權益。
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