對(duì)《救助辦法》取代《收容辦法》的探討

時(shí)間：2024-06-05 18:35:45 法律畢業(yè)論文我要投稿

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　　摘要：《收容辦法》為《救助辦法》所取代是歷史的進(jìn)步�！妒杖蒉k法》違憲、違法，其廢止是對(duì)憲法和法律的維護(hù)�！毒戎k法》的實(shí)施，很明顯地體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)執(zhí)政觀念上的變化，即由過去的強(qiáng)制管制變成現(xiàn)在的服務(wù)管理。然而，《救助辦法》所帶來的新的治安問題與財(cái)政壓力等不足，使我們應(yīng)該對(duì)其有清醒的認(rèn)識(shí)。

　　關(guān)鍵詞：《收容辦法》《救助辦法》違憲、違法進(jìn)步性不足

　　Abstract: The replacing of The Principle of Adoption by The Principle of Aid and Help is the historical development. The Principle of Adoption is against the constitution and breaking the law; its abolishment is the protection to the constitution and the law. The implementing of The Principle of Aid and Help embodies obviously the changes of the concept administration, which is from the pasting forcing management to now the service aid. However, the negative effects such as the new public security issue and financial pressure, that bring wait insufficiently by The Principle of Aid and Help, Make us have sober understanding to their.

　　Key words: The Principle of Adoption The Principle of Aid and Help Against the constitution and breaking the law Progressing Insufficient

　　2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）正式生效，與此同時(shí)，1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容辦法》）正式退出歷史舞臺(tái)。《收容辦法》的廢除，其根本原因是什么？《救助辦法》的進(jìn)步性表現(xiàn)在哪里？《救助辦法》還存在哪些不足？本文就這些問題作一些探討。

　　《收容辦法》的實(shí)施二十多年來，其產(chǎn)生的“惡果”不斷見諸報(bào)端，有人甚至認(rèn)為它是“惡法”，學(xué)者們也對(duì)其是否違憲莫衷一是。關(guān)于它的廢除，正式的新聞稿這樣說的：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議認(rèn)為“我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口流動(dòng)狀況發(fā)生了很大變化，1982年5月國務(wù)院發(fā)布實(shí)行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經(jīng)不適應(yīng)新形式的需要”，真如其說嗎？筆者認(rèn)為，《收容辦法》違憲、違法，其存在是對(duì)我國的憲法和有關(guān)法律的違背，應(yīng)該變更或撤消。

　　第一，《收容辦法》違反我國現(xiàn)行憲法。我國的憲法第三十七條規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。而《收容辦法》則賦予了行政機(jī)關(guān)具有剝奪或限制人身自由的權(quán)力。憲法作為我們國家的根本大法，其權(quán)威性和神圣性不容侵犯。如果行政機(jī)關(guān)僅憑制定的規(guī)定性文件就能剝奪和限制公民的人身自由，那么，憲法的神圣地位何在？

　　第二，《收容辦法》違反我國的有關(guān)法律。我國的《立法法》第八條第五款規(guī)定：對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律�！读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)決定授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)，但對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。《立法法》頒布實(shí)行于2000年7月，無論按上位法優(yōu)于下位法的原則，還是按新法優(yōu)于舊法的原則，《收容辦法》都違反了《立法法》的有關(guān)規(guī)定，原本從《立法法》生效起，它就應(yīng)該自動(dòng)失效。①

　　行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。《收容辦法》作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其內(nèi)容違反我國憲法和有關(guān)法律，其廢除是必然的。

　　《救助辦法》取代《收容辦法》，其目的是從根本上解決城市生活無著的流浪乞討人員救助問題，完善社會(huì)救助制度和相關(guān)法規(guī)�！毒戎k法》共18條，內(nèi)容包括對(duì)在城市生活無著的流浪乞討人員救助的原則，救助站的設(shè)立和管理，救助的范圍，為救助人員提供的救助內(nèi)容，救助站工作人員的行為，以及對(duì)違反者的責(zé)任追究等，標(biāo)志著我國對(duì)在城市流浪乞討人員的救助工作進(jìn)一步完善�！毒戎k法》的制定，從某種程度上可以說是一個(gè)進(jìn)步，一個(gè)成功。具體說來，《救助辦法》的成功之處表現(xiàn)在：

　　第一，《救助辦法》更加人性化，把強(qiáng)制收容變?yōu)樽栽妇戎��！毒戎k法》規(guī)定，凡符合條件的，只須如實(shí)提供本人的姓名等基本情況，均可根據(jù)自愿原則，決定自己是否接受救助，且來去自由。救助站和受救助人員身份平等，救助站對(duì)于流浪乞討人員的救助，既不會(huì)是施舍，也不會(huì)是恩賜。在救助站里，救助站向受救助人員提供符合食品衛(wèi)生要求的食物和符合基本條件的住宿，如果突發(fā)疾病，救助站及時(shí)將其送往醫(yī)院救助，而且還幫助受救助人員聯(lián)系親屬或單位。對(duì)離開救助站沒有交通費(fèi)返回的還發(fā)給乘車憑證，這些規(guī)定，都切實(shí)地體現(xiàn)了“救助”與“服務(wù)”。

　　第二《救助辦法》突出了救助經(jīng)費(fèi)的來源�！毒戎k法》第三條規(guī)定是：縣級(jí)以上城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算予以保障。這就確定了救助經(jīng)費(fèi)的來源——當(dāng)?shù)刎?cái)政，而非救助站自己的籌措，自負(fù)盈虧。這就避免了許多制度性漏洞和問題，防止了救助工作人員對(duì)受救助人員的敲詐勒索。同時(shí)，《救助辦法》第三條還規(guī)定“國家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”，這表明國家希望救助工作社會(huì)化，豐富了救助經(jīng)費(fèi)的來源。

　　第三，詳細(xì)界定了受救助對(duì)象的范圍，切實(shí)使真正的救助對(duì)象得到救助�！毒戎k法》細(xì)則中規(guī)定，城市生活無著的流浪乞討人員指因自身無力解決食宿、無親友投靠，又不受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市乞討度日的人員，它向我們傳達(dá)的是并不是所有的流浪乞討人員都能得到救助，只有同時(shí)具備這四個(gè)條件，才能被救助。這些對(duì)救助對(duì)象資格認(rèn)定的規(guī)定，既立足了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入水平，又能為社會(huì)公平所接受。

　　第四，公安機(jī)關(guān)不再參與管理，僅僅充當(dāng)服務(wù)的角色�！妒杖蒉k法》在實(shí)施中的種種不盡人意可以說是公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制色彩太濃造成的。而在《救助辦法》中，只在第四條規(guī)定公安部門在其職責(zé)內(nèi)做好相應(yīng)工作；第五條規(guī)定公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知、引導(dǎo)、護(hù)送。由此可以看出公安機(jī)關(guān)只有告知、引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)，而沒有命令、指示、要求的權(quán)力，公安機(jī)關(guān)不再體現(xiàn)出任何強(qiáng)制的色彩。

　　第五，充分保障被救助人員的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)救助站工作人員的職責(zé)作了詳細(xì)的規(guī)定。《救助辦法》第八條規(guī)定救助站為救助人員提供的住處，應(yīng)當(dāng)按其性別分別住宿，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理，第九條規(guī)定“救助站應(yīng)當(dāng)保障受救助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全。與此同時(shí)，《救助辦法》在第十四條對(duì)救助站工作人員的職責(zé)作了詳細(xì)的規(guī)定，并公布了對(duì)違反職責(zé)的處罰，這些規(guī)定，使救助人員的人身及財(cái)產(chǎn)有了保障，使他們感到更加安全。

　　當(dāng)然，在《救助辦法》獲得好評(píng)的同時(shí)，我們也不應(yīng)該忽略其不足，尤其是其在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的種種新的問題，謹(jǐn)防出現(xiàn)執(zhí)法偏差的現(xiàn)象存在。《救助辦法》在實(shí)施過程中可能會(huì)帶來的問題有：

　　第一，加重當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)�！毒戎k法》明確了救助經(jīng)費(fèi)的來源，保障了《救助辦法》的實(shí)施，但這一龐大的開支，無疑會(huì)給救助站所在地的財(cái)政帶來巨大的壓力。救助站的設(shè)立，救助站內(nèi)設(shè)備的購買，以及一日三餐的完全免費(fèi)，這些加起來肯定不是一個(gè)小數(shù)字。試想，如果救助站所在地本身就很貧困，每年需要國家撥給大量的扶貧款支持財(cái)政，那么，它又怎能保障救助經(jīng)費(fèi)的到位？中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說，我們?cè)趫?zhí)行《救助辦法》是應(yīng)當(dāng)心過分理想化，要立足國情、省情、市情，比如對(duì)城市生活無著人員的救助，應(yīng)當(dāng)建立在我們現(xiàn)有的財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，注意保障投入，保持平衡，否則，對(duì)其他貧困人員就是一種不公平。所以說，我們?cè)趯?shí)施《救助辦法》時(shí)，應(yīng)與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況聯(lián)系在一起，合理分配經(jīng)費(fèi)，積極鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人參與進(jìn)來。

　　第二，會(huì)給當(dāng)?shù)貛硇碌闹伟矄栴}。受救助人員的“來去自由”會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安管理帶來一定的沖擊。社會(huì)治安管理從一方面上看是對(duì)個(gè)人自由的一種限制，而從另一方面來看，其實(shí)質(zhì)不過是對(duì)大多數(shù)人自由的保障，《救助辦法》不應(yīng)回避社會(huì)治安管理問題，而應(yīng)規(guī)范受救助人員的自由，使其自由更加合理、可行。

　　第三，《救助辦法》可能會(huì)給一些身強(qiáng)力壯的懶漢以可乘之機(jī)。我國憲法規(guī)定，公民有勞動(dòng)的義務(wù)。而對(duì)于城市流浪乞討人員來說，一部分年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的人，他們有權(quán)利從國家或社會(huì)獲得基本的物質(zhì)保障；而另一部分有勞動(dòng)能力的乞討者，他們有通過勞動(dòng)獲得物質(zhì)報(bào)酬的權(quán)利，這同樣也是他們的義務(wù)。對(duì)有勞動(dòng)能力的乞討者，救助站的職責(zé)應(yīng)該是給他們提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造勞動(dòng)條件，使受救助人員的權(quán)利和義務(wù)達(dá)到均衡。

　　第四，關(guān)于救助時(shí)間與救助次數(shù)的規(guī)定，《救助辦法》也顯得不盡合理�！毒戎k法》細(xì)則中將救助時(shí)間規(guī)定為一般不超過10天，而對(duì)救助次數(shù)沒作規(guī)定，這就會(huì)使一部分受救助人員在一個(gè)地方接受救助后又逃到另一個(gè)地方接受救助，這不僅造成了救助資源的浪費(fèi)，而且會(huì)使救助行為成為某一部分人的保護(hù)傘，不利于社會(huì)公平。因此，應(yīng)該縮短救助的時(shí)間（一般以五天為宜），規(guī)定救助的次數(shù)（不超過三次）。

　　總之，《救助辦法》與《收容辦法》相比，其進(jìn)步性是無容置疑的，因此，它受到了專家、學(xué)者的稱頌，然而，法的制定并不等于法的實(shí)施，《救助辦法》的立法宗旨能否得到貫徹，關(guān)鍵在于是否嚴(yán)格執(zhí)行。這無疑是對(duì)我們廣大執(zhí)法者水平的考驗(yàn)。

　　但是，我們也不能盲目樂觀，嚴(yán)格按《救助辦法》辦事并不意味著問題的解決，因?yàn)樵斐蓡栴}的真正的社會(huì)根源——城鄉(xiāng)二元制格局以及由此而形成的戶籍制度并未因此而改變②，要想真正解決問題，必須改革現(xiàn)行的戶籍制度，恢復(fù)并保障公民的遷徙自由權(quán)，只有這樣，我們的社會(huì)救助才會(huì)更具有實(shí)際意義。

　　注釋： ①童之偉《孫志剛案提出的幾個(gè)學(xué)理性問題》《法學(xué)》 2003年第7期

　�、谝髧[虎《收容制度若干問題的法理分析》《法學(xué)》 2003年第7期

　　參考文獻(xiàn)：

　�。�1）《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》 2003年第21號(hào)

　�。�2）《六問收容制度》《南方都市報(bào)》 2003年5月27日

　�。�3）楊瑞春《別了收容站》《南方周末》 2003年6月26日

　�。�4）《城市生活無著的流浪乞討救助管理辦法》實(shí)施細(xì)則

　�。�5）蔣德海《違憲還是違法》《法學(xué)》 2003年第7期

　�。�6）《憲法》（1982年）

　�。�7）《立法法》（2000年）

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