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社保給付受領(lǐng)權(quán)的性質(zhì)和法律根據(jù)
關(guān)鍵詞: 社會(huì)保障 給付受領(lǐng)權(quán) 法律根據(jù)
內(nèi)容提要: 給付受領(lǐng)權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)保障行政制度中的基礎(chǔ)性的中心概念，權(quán)利性是給付受領(lǐng)權(quán)的根本屬性。特定公民的給付受領(lǐng)權(quán)是由具體立法而非憲法條款、亦非行政決定規(guī)定和賦予的，具體立法是給付受領(lǐng)權(quán)的法律根據(jù)。
社會(huì)保障行政制度是現(xiàn)代行政法和行政法學(xué)體系中的重要內(nèi)容，對(duì)公民生活、生存權(quán)及社會(huì)的文明、和諧、穩(wěn)定發(fā)揮著越來越大的作用。界定給付受領(lǐng)權(quán)的含義，明確其法律性質(zhì)和法律根據(jù)，探討法律救濟(jì)途徑方式，對(duì)于構(gòu)建我國社會(huì)保障行政的理論體系，健全完善我國社會(huì)保障行政的法律制度，無疑是必要的。
給付受領(lǐng)權(quán)在社會(huì)保障行政制度中的地位
所謂給付受領(lǐng)權(quán)①，是指符合社會(huì)保障法定條件的特定公民依法享有的向國家法定行政給付義務(wù)機(jī)關(guān)接受和領(lǐng)取行政給付的權(quán)利。給付受領(lǐng)權(quán)是一種法定權(quán)利，和這種法定權(quán)利相對(duì)應(yīng)，國家法定給付義務(wù)機(jī)關(guān)依法負(fù)有向符合條件的特定公民作出行政給付的義務(wù)，由此形成受領(lǐng)權(quán)人和給付義務(wù)機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系�，F(xiàn)代社會(huì)保障行政制度的全部內(nèi)容就是在這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上建立起來的。
權(quán)利性——給付受領(lǐng)權(quán)的根本法律屬性
在現(xiàn)代社會(huì)保障行政制度中，權(quán)利性被視為是給付受領(lǐng)權(quán)的根本法律屬性，只有確立這一基礎(chǔ)性觀念，社會(huì)保障行政制度才可能真正建立并步入法制化的軌道。對(duì)于給付受領(lǐng)權(quán)的權(quán)利性，至少可以從以下三方面予以理解和說明。
受領(lǐng)權(quán)利與給付義務(wù)的法定性。受領(lǐng)權(quán)利的法定性是指，特定公民享有的受領(lǐng)權(quán)利來源于法律，由法律規(guī)定和賦予。受領(lǐng)權(quán)人的資格條件、事實(shí)條件，享受給付的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、內(nèi)容、類型和形式及公民行使受領(lǐng)權(quán)的程序方式，均由法律規(guī)定，受法律的強(qiáng)制力保障，任何人非經(jīng)法定程序，不得侵犯和剝奪這種權(quán)利，不得隨意變更法律規(guī)定的上述內(nèi)容。和受領(lǐng)權(quán)利法定相對(duì)應(yīng)的必然是給付義務(wù)法定。義務(wù)法定是指，社會(huì)保障行政的義務(wù)機(jī)關(guān)，給付的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，給付的程序方式，均由法律規(guī)定，具有強(qiáng)制性和約束力。
受領(lǐng)權(quán)利救濟(jì)的法定性。有權(quán)利必有救濟(jì)，凡法定的權(quán)利必然要通過法律的途徑方式予以救濟(jì)。受領(lǐng)權(quán)利救濟(jì)的法定性主要有三點(diǎn)。一是法律在賦予特定公民受領(lǐng)權(quán)時(shí)，即同時(shí)賦予受領(lǐng)權(quán)人救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，以請(qǐng)求權(quán)來保障受領(lǐng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。二是由法律規(guī)定受理救濟(jì)請(qǐng)求的機(jī)關(guān)及受理的程序方式，使救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有可操作性。三是由法律規(guī)定不履行給付義務(wù)或違法行使給付職權(quán)者的法律責(zé)任和制裁方式。
法定權(quán)利義務(wù)同政治道德義務(wù)、努力義務(wù)的區(qū)別。政治道德義務(wù)、努力義務(wù)同現(xiàn)代的法定權(quán)利義務(wù)存在著原則區(qū)別。其區(qū)別至少有三：其一，利益是否來源于公民自身的權(quán)利。只有來源于自身權(quán)利的利益才是有法律保障、不可減損和剝奪的。其二，義務(wù)是否有法的強(qiáng)制性和約束力。法定的給付義務(wù)具有有法的強(qiáng)制性和約束力，其給付的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、數(shù)量均由法律規(guī)定，不得隨意增減變更。其三，是否有法律上的救濟(jì)保障。在權(quán)利義務(wù)法定的情況下，不履行給付義務(wù)者要承擔(dān)法律責(zé)任和制裁，公民對(duì)此也可以通過行政請(qǐng)求權(quán)尋求法律的救濟(jì)途徑和方式。
具體立法——給付受領(lǐng)權(quán)的法律根據(jù)
給付受領(lǐng)權(quán)究竟來源于什么位階和形式的法律，學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)。大體說來，有憲法條款說、具體立法說和行政決定說三種。②本文持具體立法根據(jù)說，理由如下：
憲法條款說的困難。在現(xiàn)代國家的憲法條款中，大都以不同的文字表述方式作出了關(guān)于國家應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)保障制度以保障公民的生存權(quán)或基本生活需求的規(guī)定。這一規(guī)定當(dāng)然是社會(huì)保障行政制度建立的憲法依據(jù)，因而也可以說是給付受領(lǐng)權(quán)產(chǎn)生的原則依據(jù)。但是，從這種原則依據(jù)中還不能直接產(chǎn)生出給付受領(lǐng)權(quán)的權(quán)利概念。其理由一是權(quán)利義務(wù)的主體不明。憲法所指的權(quán)利主體是一般公民，而社會(huì)保障行政中給付受領(lǐng)權(quán)的主體只能是特定公民個(gè)人而非一般公民；作出給付的義務(wù)主體只能是特定的專門行政機(jī)關(guān)，不可能是一般意義上的國家。權(quán)利義務(wù)主體不明，給付受領(lǐng)權(quán)就無法由憲法條款中產(chǎn)生。二是給付受領(lǐng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容不明，憲法條款所說的生存權(quán)或基本生活需求是一個(gè)內(nèi)容寬泛的概括性概念，而給付受領(lǐng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容必須比較具體（如養(yǎng)老、醫(yī)療、救災(zāi)、撫孤、助殘等），如不具體，受領(lǐng)權(quán)在實(shí)踐中將無法行使和實(shí)現(xiàn)。總之，憲法條款是一般公民獲得社會(huì)保障權(quán)利（或生存權(quán)利）的依據(jù)，但對(duì)特定公民的給付受領(lǐng)權(quán)并未作出規(guī)定，因而不是給付受領(lǐng)權(quán)的直接法律根據(jù)，僅可以說為給付受領(lǐng)權(quán)的產(chǎn)生提供了原則根據(jù)。
具體立法說的合理性。憲法中的所有基本概念和基本制度都需要通過立法予以具體化，因此，憲法規(guī)定的社會(huì)保障制度也需要經(jīng)過有關(guān)社會(huì)保障行政制度的立法予以具體化，特定公民在社會(huì)保障中的行政給付受領(lǐng)權(quán)就是在這種立法中規(guī)定和賦予的。這種具體立法主要應(yīng)規(guī)定給付受領(lǐng)權(quán)權(quán)利主體的法定條件（資格條件和事實(shí)條件等）及相對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體；給付受領(lǐng)權(quán)的內(nèi)容（行政給付的類型與內(nèi)容，如養(yǎng)老、助殘、醫(yī)療、救災(zāi)等）及特定受領(lǐng)人根據(jù)其特定資格條件和事實(shí)條件對(duì)何種類型的給付享有受領(lǐng)權(quán)；受領(lǐng)權(quán)行使的程序方式（如受領(lǐng)權(quán)人的受領(lǐng)申請(qǐng)、給付義務(wù)機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)、受領(lǐng)期限及給付形式、受領(lǐng)方式等），受領(lǐng)權(quán)利救濟(jì)的程序方式等等。只有經(jīng)過以上的具體規(guī)定，給付受領(lǐng)權(quán)才會(huì)成為具體的、可操作的、有保障的權(quán)利。由此可見，特定公民的受領(lǐng)權(quán)是由有關(guān)社會(huì)保障行政制度的具體立法規(guī)定和賦予的，具體立法是受領(lǐng)權(quán)的法律根據(jù)。
行政決定說的困境。日本有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)給付受領(lǐng)權(quán)和行政決定的關(guān)系，認(rèn)為公民受領(lǐng)權(quán)并非僅有憲法條款和具體立法就足夠，還必須經(jīng)過給付義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受領(lǐng)申請(qǐng)及申請(qǐng)人是否符合受領(lǐng)的法定條件進(jìn)行調(diào)查并作出給付的行政決定后才能正式啟動(dòng)。③這種觀點(diǎn)的不確切和不合理之處至少有：其一，它混淆了受領(lǐng)權(quán)法律根據(jù)同受領(lǐng)權(quán)行使、實(shí)現(xiàn)的程序方式的關(guān)系。其二，如果肯定受領(lǐng)權(quán)產(chǎn)生于行政決定作出之后，那么，假若給付義務(wù)機(jī)關(guān)怠于履行其職責(zé)，長期拖延或始終不作出行政決定，豈非意味著符合法定條件的特定公民就永遠(yuǎn)不可能獲得受領(lǐng)權(quán)，根本不能享受給付的權(quán)利？這無論在法理上、邏輯上及實(shí)際效果上都是說不通的。
基于以上分析，本文認(rèn)為具體立法是受領(lǐng)權(quán)的法律根據(jù)。
注釋:
①也被稱為受益權(quán)或者受給權(quán)。
②[日]原田尚彥：《行政責(zé)任と國民の権利》，弘文堂，1979年，第26～28頁；園部逸夫、田中舘照橘、石本忠義編：《社會(huì)保障行政法》，有斐閣，1980年，第8頁。
③[日]磯部哲：《社會(huì)保障の受給権と行政決定》，載芝池義一、小早川光郎、宇賀克也編：《行政法の爭點(diǎn)》，有斐閣，2005年，第234頁。
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