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對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任分配理論的再思考
「內(nèi)容摘要」行政訴訟舉證責(zé)任分配是行政執(zhí)法程序證明責(zé)任的延續(xù)和再現(xiàn)，其基本的標(biāo)準(zhǔn)為：訴訟的提起，要求原告應(yīng)首先負(fù)推進(jìn)的責(zé)任；在行政程序中主張權(quán)利成立的一方在行政訴訟中仍要對(duì)權(quán)利成立要件負(fù)舉證責(zé)任，另一方對(duì)所主張的權(quán)利妨害要件或者權(quán)利消滅要件負(fù)舉證責(zé)任。但是，上述分配規(guī)則如果在特定的情境中會(huì)產(chǎn)生不合理、違背行政訴訟目的的結(jié)果時(shí)，就必須結(jié)合行政訴訟屬性和利益衡量來作個(gè)別的調(diào)整和分配。「關(guān)鍵詞」行政訴訟舉證責(zé)任分配
一、問題之所在
亙古以來，證明問題（thequestionofproof）在確定家庭關(guān)系、所有權(quán)、名譽(yù)和商事關(guān)系，刑事訴訟程序，以及行使司法權(quán)等方面就具有舉足輕重的作用。就明晰與確定法律關(guān)系（theclarityandsecurityoflegalrelationships）而言，其亦至關(guān)重要，因?yàn)樽C據(jù)決定了法律適用的方式，而且事實(shí)一旦被證實(shí)，也就同時(shí)鎖定了（entail）刑事判決或民事裁決的內(nèi)容。而在這過程中，由誰(shuí)提交證據(jù)并證明主張至法定標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)案件真?zhèn)尾幻鲿r(shí)的不利裁判，就成為問題的關(guān)鍵。因此，無論刑事訴訟、民事訴訟，還是晚近才出現(xiàn)的行政訴訟上都需要規(guī)定出一些對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行分配的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，用于指導(dǎo)訴訟當(dāng)事人和法官。
我國(guó)《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件�！薄白罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋”（以下簡(jiǎn)稱“若干問題的解釋”）第二十七條又列舉了原告需負(fù)舉證責(zé)任的一些情況。然而，透過這些立法規(guī)定和司法解釋，以及通過閱讀目前已付梓的、而且是較為權(quán)威的對(duì)“若干問題的解釋”的闡釋文章和著作，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)不了當(dāng)時(shí)在做上述立法規(guī)定與司法解釋時(shí)所憑據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，相反倒是覺得上述規(guī)定，特別是司法解釋更像是經(jīng)驗(yàn)主義的總結(jié)，是對(duì)以往實(shí)際判案中遇到問題的歸納，在總體上缺少一些理性的、清晰的、可供司法操作的分配舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。而解決這些標(biāo)準(zhǔn)又是極其重要的，因?yàn)樵凇叭舾蓡栴}的解釋”第二十七條第四項(xiàng)有個(gè)兜底條款，即“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)”，那么，法院和訴訟當(dāng)事人憑什么來操作這個(gè)條款呢？憑法官豐富的經(jīng)驗(yàn)、敏銳的感覺或者一時(shí)的靈感，還是雙方當(dāng)事人的實(shí)力對(duì)比？要想最理性地、也是爭(zhēng)議最小地解決這個(gè)問題，恐怕還是需要我們事先在理論上明確若干公正合理的標(biāo)準(zhǔn)。
近年來，隨著行政訴訟的發(fā)達(dá)，各類案件的相繼出現(xiàn)，理論研究也隨之深入。以往我們都認(rèn)為行政訴訟法最具特色、與民事訴訟迥然不同的特點(diǎn)之一，就是要求被告負(fù)舉證責(zé)任，并且認(rèn)為這是依法行政的要求和結(jié)果。然而，現(xiàn)在又有人反樸歸真，回歸故里，認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)像民事訴訟那樣實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。姑且不說就是在民事訴訟法學(xué)界早已有人對(duì)“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”這種論說的合理性提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，單就民事案件在“當(dāng)事人意思自治”基礎(chǔ)上形成的特點(diǎn)和權(quán)力行政下產(chǎn)生的行政案件極其不同而言，完全地、不加區(qū)別地引用民事訴訟上的舉證規(guī)則似乎也是極不妥當(dāng)?shù)摹?br>
舉證責(zé)任分配關(guān)系到訴訟雙方當(dāng)事人的權(quán)利和地位，在一定意義上主導(dǎo)著訴訟的進(jìn)行，因而在應(yīng)然的基礎(chǔ)上研究行政訴訟舉證責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)及其法理依據(jù)實(shí)為必要。標(biāo)準(zhǔn)不是能憑空得來，它是考慮各種影響因素的基礎(chǔ)上的抽象。本文擬從行政執(zhí)法程序入手，考察行政執(zhí)法程序證明責(zé)任和行政訴訟舉證責(zé)任的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，從中發(fā)現(xiàn)和歸納出行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本標(biāo)準(zhǔn)，并從行政訴訟屬性和利益考量角度作進(jìn)一步的考證、彌補(bǔ)和完善，為解決行政訴訟舉證責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)問題提供一種思路。
二、從行政程序證明責(zé)任中發(fā)現(xiàn)訴訟舉證責(zé)任分配的基本標(biāo)準(zhǔn)
行政案件是在行政執(zhí)法過程中形成的，研究行政訴訟總離不開與之有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的行政執(zhí)法過程，舉證責(zé)任亦如此。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自己的職權(quán)，調(diào)查事實(shí)，適用法律做出行政決定的過程。這一過程實(shí)際上是由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的互動(dòng)關(guān)系推進(jìn)的（有時(shí)甚至還加入了利害關(guān)系人，形成一種互動(dòng)的三角關(guān)系），存在著資料信息收集、證明、說服、反駁、抗辯和決定等環(huán)節(jié)，這是依法行政原理所要求的“先取證后裁決”規(guī)則的具體體現(xiàn)。行政程序中的證明活動(dòng)，實(shí)際上又與行政訴訟舉證責(zé)任有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，兩者之間的關(guān)系可以簡(jiǎn)單地概括為一句話，即行政訴訟舉證責(zé)任是行政執(zhí)法程序證明責(zé)任的延續(xù)和再現(xiàn)。
我們持這種主張的基本理由大概有三：其一，緣于實(shí)質(zhì)主張的一致性。行政訴訟中原告主張具體行政行為（包括不作為）違法，其實(shí)質(zhì)仍是想通過司法審查實(shí)現(xiàn)他在行政執(zhí)法程序中的主張—授益的給予或行政職責(zé)的履行；被告行政機(jī)關(guān)在訴訟中主張行政行為合法，其實(shí)質(zhì)仍是想通過維護(hù)具體行政行為達(dá)到行政執(zhí)法程序中的主張的實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)主張的一致性導(dǎo)致舉證責(zé)任的延續(xù)和再現(xiàn)。其二，緣于行政證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的交叉同一。這種交叉同一是指行政證據(jù)中有相當(dāng)多部分符合訴訟證據(jù)要求，進(jìn)入行政訴訟程序，與行政訴訟證據(jù)重合。同一證據(jù)，其舉證責(zé)任分擔(dān)應(yīng)該延續(xù)，因?yàn)槿羰寝D(zhuǎn)換由對(duì)方舉證，對(duì)唯一存在證據(jù)來講，不可能，對(duì)非唯一存在證據(jù)來講，不經(jīng)濟(jì)，違背訴訟經(jīng)濟(jì)效率法理。其三，緣于行政訴訟的“審查性”。行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)首次性事實(shí)認(rèn)定和法律適用行為的合法性的審查，其實(shí)質(zhì)是行政執(zhí)法程序的“上訴審”，訴訟雙方當(dāng)事人應(yīng)把行政執(zhí)法程序予以“再現(xiàn)”，以供審查，此“再現(xiàn)”當(dāng)然包括證明活動(dòng)的再現(xiàn)和舉證責(zé)任分擔(dān)的延續(xù)。
正是基于上述認(rèn)識(shí)，我們要想弄清楚行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，就必須深入到行政執(zhí)法程序的證明責(zé)任當(dāng)中去分析、去找尋。
行政執(zhí)法中行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，實(shí)行職權(quán)調(diào)查主義。行政程序上所謂職權(quán)調(diào)查主義，是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)真相，不受當(dāng)事人陳述之拘束。行政機(jī)關(guān)采用職權(quán)調(diào)查主義，其“系溯源于依法行政原則，蓋行政行為之合法性必以正確掌握充分的事實(shí)為前提，并得以確保公意之實(shí)現(xiàn)，因而，關(guān)于事實(shí)之調(diào)查，不委由當(dāng)事人之意志決定之，而由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)為之�！边@首先意味著行政機(jī)關(guān)負(fù)有“概括的調(diào)查義務(wù)”，即凡與行政決定有關(guān)，而有調(diào)查的必要和可能者，均應(yīng)調(diào)查。其次，意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查方法擁有裁量權(quán)，可運(yùn)用各種合法而必要的方法實(shí)施調(diào)查。再次，意指行政機(jī)關(guān)有“概括的斟酌義務(wù)”，即應(yīng)斟酌一切對(duì)個(gè)別案件的情況，以達(dá)成作成行政決定所必要的確信。這伴隨的結(jié)果是：（1）行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)方法手段的多樣性，查證舉證能力強(qiáng)；（2）行政機(jī)關(guān)證據(jù)調(diào)查專業(yè)化、熟練，有很強(qiáng)的證據(jù)取舍和解析能力；（3）行政機(jī)關(guān)掌握著多數(shù)行政證據(jù)。這種狀況的存在是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的內(nèi)在要求，同時(shí)構(gòu)成了行政執(zhí)法程序和訴訟中行政機(jī)關(guān)負(fù)主要舉證責(zé)任的原因和基礎(chǔ)，成就了行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法程序及訴訟
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