公務法人問題研究

【摘要】
本文通過對一起學生訴學校要求頒發(fā)畢業(yè)證、學位證的行政案例,提出了我國行政訴訟實踐中出現(xiàn)的一個新,即國家設立的公立學校等事業(yè)單位能否成為行政訴訟被告,對于這類履行一定公務職能的機構應如何定位。大陸法系國家公務法人的概念對我們有一定借鑒意義。作者認為,應當將履行公共管理職能的事業(yè)單位、團體定位于公務法人,公務法人與其使用者之間的關系不止單純的民事關系一種,還包括行政關系。公務法人制定內(nèi)部規(guī)則應當遵守法律保留和法律優(yōu)先原則,不得與法律法規(guī)相抵觸。公務法人與利用者、使用者發(fā)生行政糾紛后,應通過行政訴訟途徑解決。
【關鍵詞】學校；公務法人；行政訴訟；事業(yè)單位；社會團體
一、案例及問題
某大學二年級學生田某因在一次中攜帶記有公式的字條而被監(jiān)考老師停止考試，后學校教務處以考試作弊為由，依據(jù)學校關于嚴格考試紀律的文件對田某作出退學處理。但該退學處理決定并未得到實際執(zhí)行。在此后的兩年中，田某以一名正常學生的身份繼續(xù)使用學校各項設施，包括校、圖書館、教室，繼續(xù)享受學校補助金，也交納了學費，修完了所有學分并參加了實習和畢業(yè)設計。臨近畢業(yè)時，學校以此前對田某已作退學處理，故已喪失學籍為由，拒不發(fā)放畢業(yè)證、學位證、派遣證等。田某認為學校拒發(fā)畢業(yè)證、學位證的行為侵犯了其合法權益，向法院提起訴訟，請求法院判令學校發(fā)放畢業(yè)證、學位證等。法院經(jīng)審理，認為學校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證的行為缺乏法律依據(jù)，判令學校在一個月內(nèi)向田某頒發(fā)畢業(yè)證，在兩個月內(nèi)組織學位委員會討論學位問題。本案提出的核心問題是：
1．學校的性質(zhì)及法律地位是什么？
2．學校等事業(yè)單位與成員或利用者的關系屬何種法律關系？
3．事業(yè)單位制定的內(nèi)部規(guī)則的效力如何？
4．事業(yè)單位與利用者之間關系的監(jiān)督與救濟途徑有哪些？
二、學校的性質(zhì)及公務法人
在我國，關于學校的性質(zhì)問題，界和實務界的認識比較一致，都將其定位于事業(yè)單位，[1]這種定位的依據(jù)是《民法通則》。該法將法人分為法人、機關、事業(yè)法人和社團法人，劃分企業(yè)法人與機關、事業(yè)法人的一個重要標準就是是否營利，凡是以營利為目的設立的均為企業(yè)法人，而不以營利為目的設立的組織為機關、事業(yè)、社團法人。1995年頒布的《中華人民共和國法》第25條明確規(guī)定，國家舉辦學校及其他教育機構，國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。機關、事業(yè)、社團法人不得營利的原因在于，多數(shù)行政、事業(yè)法人的經(jīng)費來源于國家或社會，有確定的用途即為社會公共利益服務，也無需納稅。區(qū)分企業(yè)法人與機關事業(yè)法人的另一個重要標準就是設立的依據(jù)。企業(yè)法人是依照民事法、商事法律設立的，如公司法、合伙法、企業(yè)法。而設立機關事業(yè)社團法人的依據(jù)是組織法和行政法律規(guī)范。如學校的設立必須依照教育法、事業(yè)單位登記管理暫行條例進行。
作為事業(yè)單位，學校的法律地位比較特殊。一方面，學校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權利，也承擔一般的民事責任。如《高等教育法》規(guī)定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。學校從事民事活動時，如采購辦公用品、建筑校舍、出租場地等，與其他企業(yè)、機關、社團法人并無區(qū)別。另一方面，學校與學生、教職員工之間的關系既有民事法律關系，又存在民事法律關系以外的其他關系。如學校對未成年學生負有保護義務，對于在校的未成年人，學校應承擔監(jiān)護責任。[2]但學校與學生之間的教育與受教育關系則顯然不是一般的民事關系。因為如果將學校與學生之間的教育關系視為普通民事關系，則無法解釋為什么學校對學生享有特殊的管理權限，如紀律處分，頒布學歷學位證書，制定校紀校規(guī)。因此，學校作為事業(yè)單位，既享有一般民事主體的法律地位，又有區(qū)別于民事主體而近似行政主體的法律地位。
為了更清楚地了解學校的性質(zhì)及特殊法律地位，我們不妨對學校進行一些橫向比較。在法國、德國等大陸法系國家，學校通常分為國立(公立)及私立兩種。國立學校屬于公營造物或公共公益機構的一種。所謂公營造物，按照德國行政法之父奧托

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